關(guān)于農(nóng)村村民資格糾紛與解決思路的思考*

李婷婷

（中國民航大學，天津，300300）

關(guān)于農(nóng)村村民資格糾紛與解決思路的思考*

李婷婷

（中國民航大學，天津，300300）

村民資格不僅牽涉著農(nóng)村居民民主權(quán)利，在城市化進程中也往往攸關(guān)現(xiàn)實經(jīng)濟利益；其處置和救濟是關(guān)乎鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定與政治合法性的重大問題。2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議對《村民委員會組織法》進行了修訂，但新法仍然未能妥善解決這一村民自治過程中的老問題。村民資格糾紛救濟的主要問題在于：村民自治中的局限，法律文本的缺失導致的司法救濟不力以及行政解決的困難。促進村民資格糾紛解決的進路在于：細化和完善相關(guān)的村民自治制度文本，順暢基層政府與村民自治組織的對話與互動，以及提高村民自治的實踐水平。

村民資格；村民自治；村民委員會組織法

近年來，圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的征地款糾紛日漸增多，引起社會廣泛關(guān)注。此類爭議的處置如若不當會直接增加新的不穩(wěn)定因素，對農(nóng)村發(fā)展和改革進展造成不利影響。而村民資格的確認是此類糾紛的解決核心。村民資格不僅牽涉著農(nóng)村居民民主權(quán)利，在城市化進程中也攸關(guān)現(xiàn)實經(jīng)濟利益。因其直接而又復雜的利益隨附，村民資格糾紛引發(fā)的沖突成為農(nóng)村社會穩(wěn)定與安全的重要影響因素，其處置和救濟是關(guān)乎鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定與政治合法性的重大問題。

一、村民資格糾紛與表現(xiàn)

資格，是指從事某種活動或者取得某種身份的條件。村民資格指的是村民成員資格。由于我國農(nóng)村土地及其財產(chǎn)屬于集體所有，因此，是否屬于某一特定的農(nóng)村集體，具備該村的成員資格，就決定了該公民是否具有享有該集體一切待遇的權(quán)利。所謂村民資格糾紛，即是因村自治體不賦予、或取消某些人員本村村民身份而產(chǎn)生的糾紛。雖然在我國農(nóng)村地區(qū)實際上并行著村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩種制度，前者的職能范圍是管理農(nóng)村集體的公共事務，而后者旨在管理農(nóng)村的集體財產(chǎn)，但是由于各地集體經(jīng)濟的發(fā)展水平不一，比較落后的農(nóng)村地區(qū)往往沒有設立專門集體經(jīng)濟組織，而是由村委會來代行其職責，故而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格糾紛也以村民資格糾紛的形式表現(xiàn)出來。

因此，村民待遇實際上就既包括享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治性權(quán)利，也包括了享受本村的宅基地使用權(quán)、使用公共設施的權(quán)利、承包經(jīng)營權(quán)、參與決策的權(quán)利、參加征地補償款、集體經(jīng)濟組織分紅的分配權(quán)等經(jīng)濟權(quán)利。隨著戶籍管理的松動，人口流動日益頻繁，村莊內(nèi)居住狀況呈多元趨勢，以“戶籍”作為“村民”的認定標準開始呈現(xiàn)明顯的適用困難。村莊內(nèi)的戶籍多樣性表現(xiàn)為農(nóng)轉(zhuǎn)非、藍印戶口、小城鎮(zhèn)戶口、掛靠戶口等與農(nóng)業(yè)戶口并存，居住狀況的復雜性則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)戶口中的戶在人不在，人在戶不在等。其中，外出經(jīng)商或外出務工人員、大中專在校生、服兵役、服刑人員、外嫁女（“農(nóng)嫁農(nóng)”）、空掛戶相對更易發(fā)生村民資格爭議。這類糾紛往往具有當事人眾多、矛盾激烈難以化解以及示范性效應的特點，如得不到妥善處置，很容易引發(fā)大范圍的社會矛盾影響安定局面。

二、村民資格糾紛解決面臨的困境與原因分析

作為村民自治的重要內(nèi)容，村民資格的確認由村民會議討論決定，因此，村民自治是解決此類爭議的基本途徑；另外，2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議對《村民委員會組織法》進行了修訂，修訂后的村委會組織法關(guān)于村民自治中的權(quán)利救濟途徑規(guī)定為基層政府解決、司法介入，以及村黨支部與人大的監(jiān)督。由于具有法律意義的是行政解決與司法救濟，因此本文著重探討這兩者?，F(xiàn)實情況是，尋求村民資格糾紛解決與救濟的三條主要路徑都面臨著相當?shù)睦щy。新《村民委員會組織法》仍然未能妥善解決這一村民自治過程中的老問題。

（一）村民自治的局限

1998年的《村民委員會組織法》中并未明確規(guī)定村民資格由村民大會決定，但村民資格直接關(guān)系村民的具體待遇及其他村民利益。因此，根據(jù)該法第十九條的兜底條款，涉及村民利益的其他事項都可以由村民會議討論決定，因此“村民資格”被納入村民會議議程中。

村民資格糾紛的爭議之處正是在于，村民資格（身份）的認定往往由村小組會議、村民會議或村民代表會議作出；因此一方面是村民依據(jù)經(jīng)國家憲法確認的基層群眾自治制度享有和行使自治權(quán)，另一方面是在“民主”的名義下如何有效保障少數(shù)人的權(quán)利。雖然經(jīng)濟關(guān)系和利益原則在改革開放以后正在重新織理農(nóng)村社會網(wǎng)絡，社會結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系也日趨簡單，但農(nóng)村社區(qū)中仍具有“同質(zhì)性較強、風俗習慣和生活方式受傳統(tǒng)勢力影響較大，社區(qū)成員血緣關(guān)系濃厚”的特點，“血親、姻親，以及由于世世代代血親姻親關(guān)系形成的復雜關(guān)系，仍是農(nóng)村社會關(guān)系的核心和聯(lián)系紐帶”，鄉(xiāng)規(guī)民約在自治過程中較之法律更有優(yōu)先權(quán)。

雖然1998年《村民委員會組織法》第二十條第二款中做出規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，但夏金梅在其調(diào)研中發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)村在村規(guī)民約中明確規(guī)定，婦女出嫁后不論其戶口是否遷出本村，都不享有村集體福利分配的資格；這無疑違反了包括《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)的規(guī)定。因此，外來戶、外嫁女、入贅婿等小眾村中群體的合法權(quán)益被多數(shù)人以“民主”的名義褫奪。新《村民委員會組織法》第十三條第三款仍將戶籍不在本村，在本村居住一年以上的公民是否具有村民資格交予村民會議和村民代表會議討論決定，這實際上仍沒有徹底杜絕村民資格糾紛“在民主的名義下”產(chǎn)生的可能。

（二）司法救濟的困難

當村民資格糾紛出現(xiàn)后，糾紛當事人尋求司法解決的結(jié)果并不理想。1987年《村民委員會組織法》試行后，就曾有一些法院受理過涉及村民身份的宅基地分配、土地承包及安置補償費用等的糾紛并作出了判決。但問題在于，由于村委會或村民小組不具備法人資格而沒有獨立承擔民事責任的能力；并且即使糾紛當事方勝訴也存在實際上的執(zhí)行難。

1998年《村民委員會組織法》沒有設置必要的權(quán)利救濟途徑，缺乏對相關(guān)法律責任的規(guī)定。因此現(xiàn)實的困難是，關(guān)于村民資格的糾紛在法院一般“不予受理”，部分法院則會明確將其剔除出受理范圍——“如何確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，目前并無具體法律可資適用。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第四十二條第一項規(guī)定，該問題有待于立法機關(guān)作出進一步明確的規(guī)定，目前無法在民事訴訟程序中作出認定。因此，對土地征用補償費分配爭議中涉及集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題，當事人提起民事訴訟的，人民法院不應受理”，又如“村民起訴村民委員會或者村集體經(jīng)濟組織，要求確認其享有村民資格的案件，不予受理。”而如果從已受理審判的案件看，法院是依據(jù)民事訴訟特別程序的相關(guān)條款來審理村民選舉資格糾紛的；這種受理依據(jù)實際并不適當，因為其突破了這些條款的法定適用范圍。

2010年修訂后《村民委員會組織法》第三十六條第一款規(guī)定“村民委員會或者村民委員會成員做出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任”，看起來訴訟途徑可以成為村民資格的有效救濟，然而，根據(jù)新法規(guī)定，申請司法救濟的前提卻是“具有本村村民的身份”，才可以作為適格的權(quán)利被侵害一方向法院提起訴訟，但是該法中卻仍然沒有對“村民”身份做出完整界定。

（三）行政介入的不力

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織成員因未取得土地承包經(jīng)營權(quán)而要求取得該權(quán)利的，應當向集體經(jīng)濟組織和指導該集體經(jīng)濟組織的相關(guān)行政機關(guān)提出，而不能作為民事訴訟提出”，這就是說村民資格糾紛還可以通過行政程序來解決。村民資格糾紛司法救濟不力導致的后果正是糾紛當事人開始對實體性政府施加壓力，突出表現(xiàn)為與之相關(guān)的申訴和長期上訪、集體上訪、越級上訪案件近年來大量增加。但村民自治組織不是一級行政機關(guān)，村民資格糾紛并不能納入行政救濟的范圍。且由于村民資格的認定屬于村民自治范疇，基層政府不能以行政命令等方式來實現(xiàn)強制解決；而基層政府出面主持的調(diào)解常常由于村莊的抵制、或即便達成協(xié)議村莊卻反悔而不予履行等，無法取得雙方當事人的合意。

1998年《村民委員會組織法》賦予了村委會自治權(quán)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村自治組織的指導而非領(lǐng)導的關(guān)系。在這個意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不得對任意干涉、將其當作行政下級進行命令指揮的。雖然修訂后的《村民委員會組織法》對村民自治中的權(quán)力救濟強化了政府的指導地位：規(guī)定了基層政府對于村民自治章程、村規(guī)民約的備案審查制度，對村務公開問題的調(diào)查處理制度，對村委會成員的任期及離任審計制度，明確了當村委會不依照法律和法規(guī)的規(guī)定履行法定義務時，鄉(xiāng)級政府有權(quán)責令其改正。但是，“責令改正”等原則化的表述在操作中具有重大的實踐問題，如“指導、支持、幫助”的內(nèi)容、方法與方式尚缺乏明確規(guī)定，而“協(xié)助”的范圍與方式也沒有清晰界定；這就導致政府的介入容易在“指導”與“領(lǐng)導”的兩難權(quán)衡中突破村民“自治”這個限制；而如果僅是一種行政指導、而非行政命令行為，那么很明顯基層政府在權(quán)利救濟中發(fā)揮的作用將是非常有限的。

三、促進村民資格糾紛解決的對策與思路

2012年《政府工作報告》在今年的工作部署中指出，要“提高城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織的自治能力”。雖然修改后的村委會組織法在規(guī)范程序、完善制度上取得了進展，尤其是進一步細化了村委會民主議事程序、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，彌補了舊法中對于村級民主監(jiān)督重視不足的缺憾，推動和促進了村民自治的向前發(fā)展；但僅以村民資格糾紛的解決為例，新法仍然存在后續(xù)完善的空間。

（一）細化和完善相關(guān)的村民自治制度文本

作為目前我國農(nóng)村村民自治的直接法律依據(jù)，村民委員會組織法重點是針對村民委員會的組織機構(gòu)建設問題的規(guī)定，而沒有對村民自治的主體、客體、內(nèi)容及村民自治的程序、違法實施自治行為的法律責任等作出細致的規(guī)定。因此，解決村民資格糾紛等問題，根本措施在于對村民自治相關(guān)法規(guī)作出進一步細化，提高其適用性。

首先，村民自治相關(guān)的制度法規(guī)應對“村民”的內(nèi)涵和外延做出明確的界定。經(jīng)修訂的村委會組織法區(qū)別使用了“村民”和“公民”兩個概念，從文義來看，毫無爭議地確定“村民”的標準包括兩種情況：一是戶籍在本村并在本村居住，二是戶籍在本村但不在本村居住。對于戶籍不在本村、在本村居住一年以上的公民是否具有村民資格，仍由村民自治決定。關(guān)于大學生因上學戶口遷出后的身份問題、小城鎮(zhèn)戶口、空掛戶等情況，該法仍沒有做出規(guī)定。

其次，在明確“村民”界定的同時，還應當將“村民”與“集體經(jīng)濟組織成員”這兩個范疇區(qū)別開來。二者存在著明顯的區(qū)別：“村民”的界定以戶籍為基礎，而“集體經(jīng)濟組織成員”是以財產(chǎn)權(quán)為基礎；前者強調(diào)的是個體在村組織內(nèi)自治的權(quán)利與義務，后者則側(cè)重個體在集體經(jīng)濟組織中的自主管理權(quán)和經(jīng)濟收益權(quán)；前者對應的組織實體是村民委員會，而后者對應的實體則是合作社等集體經(jīng)濟組織。2002年《農(nóng)村土地承包法》提出了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”這一概念，并在第五條規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，但該法中并沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格進行界定，且時至今日，法律及相關(guān)的司法解釋也仍沒有對此作出明確的解釋和說明。

再次，出臺配套主干法律的系列制度文本。村民自治法、村民委員會選舉法、村務公開條例等呼聲已久的配套法規(guī)空白嚴重影響了這部主干法律的實施。實施性法規(guī)的缺位，使得村民自治的性質(zhì)、村民資格、村民會議與村民代表會議等的組成、議事規(guī)則、村民自治的代議機構(gòu)和常設機構(gòu)、村民委員會和黨、政、軍等的關(guān)系缺乏明確界定和規(guī)范，這不僅使村民自治的法律體系呈現(xiàn)重大的漏洞，也必然對村民委員會組織法在全國范圍內(nèi)實施的統(tǒng)一性產(chǎn)生影響，甚至成為各地村民自治發(fā)展不平衡的根源之一。

此外，解決自治體的法律資格問題。正是由于村民自治組織不是獨立的法人而缺乏以此判斷財產(chǎn)究竟是屬于村民自治組織還是屬于集體經(jīng)濟組織，從而導致了大量的糾紛。自治團體具有相對獨立于政府的地位、能夠根據(jù)本身的意志管理自身事務的法律資格正是自治的本意。不承認這種法律主體資格在實質(zhì)上是否定自治。以司法為代表的公力救濟對村民自治具有監(jiān)督功能。正如前文所述，村民資格糾紛司法救濟的困難之一在于自治體不具備法人資格，因而難以追究其法律責任；而正是由于訴訟主體不適格，大量原本可以通過法律途徑的糾紛轉(zhuǎn)化為了上訪事件。

（二）順暢基層政府與村民自治組織的對話與互動

按照村民自治法律制度的精神，村民資格糾紛的確認仍應當以村民會議為基礎。行政性的介入和解決只能是一種救濟手段。從“行政—服從”型的鄉(xiāng)村關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今“鄉(xiāng)政村治”的格局后，要順暢鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民自治組織這兩個“處于不同層次、又相對獨立的權(quán)力載體”之間的對話與互動，就需要對制度框架進行調(diào)整。

作為國家與社會間“相互賦權(quán)”的一種形式，村民自治一方面使中央政權(quán)與普通農(nóng)民之間建立了穩(wěn)固的制度性合作關(guān)系，另一方面又以賦予普通農(nóng)民民主權(quán)利、允許其參與地方政治生活的方式對地方政府加以限制。農(nóng)村稅費改革之前，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾憑借掌握的資源和控制優(yōu)勢讓村莊對其保持了較高的依賴；但隨著改革的不斷深化，基層自治法律地位的確認與強化、公民權(quán)利意識與自治理念的增強，以往國家對基層社會干預和動員的方式必須做出改變。

現(xiàn)行的行政層級在縱向軌跡上以村莊為界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制度安排上是行政鏈條的最末一環(huán)，無論是制度依據(jù)，還是組織依托，鄉(xiāng)政不能直接進入村民自治的村莊；而政府權(quán)力的日漸規(guī)范化使得“完控”村民自治組織的意圖不僅不可能，也不被法律所允許。當務之急是重置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治過程中的角色，規(guī)范其行為方式，以增加村莊對其介入調(diào)停之善意的信任和好感。

具體的措施如改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核指標從上而下“布置”的程序，與村委會充分協(xié)商取得其理解和支持；厘清基層政府與村民自治在各項事務上的管理權(quán)限，依法行政，減少并逐漸杜絕為自身謀利而借上級名號給村委會“下達”任務、樹“政績”工程，對村民自治給予充分的尊重；對村委會協(xié)助基層政府開展工作的原則、程序、時限以及經(jīng)費支出及保障辦法做出明確的規(guī)定和說明，這既可以減少村民與村民自治組織之間的沖突，也有利于村莊與村民對基層政府減少猜忌，和緩基層政府與二者的關(guān)系，對于沖突發(fā)生時能夠接納其充當?shù)谌骄哂兄匾饬x。

另一方面，可以考慮通過一定的組織通道來確保雙方能夠進行溝通。代表性的觀點如“村委會準政權(quán)化”的設計；也有學人提出可以將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大從組織結(jié)構(gòu)上進行銜接，規(guī)定村委會委員在原則上應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表，“使之由完全的“體制外”力量變?yōu)橐欢ǔ潭鹊摹绑w制內(nèi)”力量”。這種組織設計的核心在于既為村委會成員代表村民在國家權(quán)力機關(guān)表達意愿和要求提供了制度化的通道，同時可以在組織上對作為人大代表的村委會成員進行一定的約束，由于村委會成員是以個人身份參加人大，因此村委會村民自治組織性質(zhì)也能夠保持不變。

（三）提高村民自治的實踐水平

村民自治的基本精神是讓農(nóng)民能夠在充分享有基層民主的基礎上民主決策、民主監(jiān)督，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務；其實質(zhì)的權(quán)力載體在于村民委員會。如要確保村民委員會能夠真正履行職能、滿足村民多元需求，切實組織和承擔起農(nóng)村社區(qū)的公共事務，需要合理界定并強化其自治功能。

首先，從組織設計的角度來說，應當充分重視發(fā)揮村民（代表）會議的作用，建立村黨支部、村民委員會與村民（代表）會議之間的協(xié)調(diào)和合作機制；關(guān)于具體流程，有學人建議“村中的重大事務由黨支部和村委會分別討論，以提案的形式提交村民（代表）會議，由村民（代表）會議作出最后決定”。

其次，要克服人口流動帶來的現(xiàn)實困難，努力吸納和培養(yǎng)一批具有較高質(zhì)素的鄉(xiāng)村自治隊伍。雖然城市化以來的人口流動帶來的諸如受過較好教育、生產(chǎn)能力較強的青壯年等精英流失影響了鄉(xiāng)村民主的質(zhì)量，但若要自治運作良好，仍必需架構(gòu)鄉(xiāng)村精英階層來支撐起國家與民眾間的結(jié)構(gòu)性互動以穩(wěn)定農(nóng)村治理秩序。在一些具體的制度設計上，應當注意確保村民能夠充分行使民主監(jiān)督的權(quán)利，在組織體系和既有渠道內(nèi)能夠充分表達意見及建議，以意見箱、民主評議等形式使“村民組織代表村民利益”這一村民自治的精神實質(zhì)得以落實。

再次，傳統(tǒng)儀式、風俗、習慣與信仰賦予了農(nóng)民樸實的得失利弊觀；雖然農(nóng)村社會中民間知識和秩序、國家正式法律制度等并存的現(xiàn)實狀況不能簡單地用孰好孰壞做出判斷，但執(zhí)政者應當思考的問題是如何在現(xiàn)代理性的取向之下，妥善處理正式制度與非正式制度之間“內(nèi)在不同一”的復雜關(guān)系。一方面應當以制度建設修正村規(guī)民約中的違法之處，另一方面也可以嘗試本土資源與法治的融合，提供功能上能夠替代原先解決問題方式、但村莊對其的接受度能夠更好的法律制度。

最后，國家還應當通過教育培訓等方式提高村民自身的素質(zhì)，更新其觀念；并在市場經(jīng)濟和農(nóng)村基層民主建設的過程中，為其創(chuàng)造和提供民主實踐的通道，培養(yǎng)其契約和合作意識、樹立現(xiàn)代法治觀念。村民應當在維護自身利益的同時尊重他人合法權(quán)益，并且努力實現(xiàn)正向積極的表達、溝通，實現(xiàn)合意解決，自覺降低沖突升級的可能。

村民資格糾紛的產(chǎn)生和后發(fā)現(xiàn)代化的中國所處的特殊歷史階段是緊密相系的。中國村民自治的實踐正是在逐步解決所遭遇的新情況和新問題的過程中得以進步和完善。司法權(quán)必定不能代替村民自治權(quán)來決定諸如村民資格等涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟利益分配的村民自治事項，但村民自治權(quán)也應當處于有效的監(jiān)督和制約下；此外，除了完善村民自治的制度文本，還要順暢政權(quán)與自治組織之間的對話。當然，要更好地解決村民自治中出現(xiàn)的問題和糾紛，還需要對土地集體所有制和村民自治制度加以調(diào)整和完善，并逐步消除農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡，農(nóng)村改革依舊任重而道遠。

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（責任編輯 劉強）

D631.43

A

1671-0681（2014）02-0108-04

李婷婷（1982-），女，江蘇徐州人，管理學博士，中國民航大學安全科學與工程學院講師，北京理工大學公共沖突解決研究中心兼職研究員。

2013-12-12

中國民航大學科研啟動基金項目（2013QD19X），負責人李婷婷；國家社科重點項目（13AGL005），負責人常健。