直補模式的惠農(nóng)政策：效果、限度與走向

李榮華，程爐

（1.贛南師范學院高等職業(yè)教育學院，江西贛州，341000；2.江西經(jīng)濟管理干部學院工商管理系，江西南昌，330088）

直補模式的惠農(nóng)政策：效果、限度與走向

李榮華1，程爐2

（1.贛南師范學院高等職業(yè)教育學院，江西贛州，341000；2.江西經(jīng)濟管理干部學院工商管理系，江西南昌，330088）

直補模式惠農(nóng)政策的實施調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、重構(gòu)了國家與農(nóng)民、干部與農(nóng)民的關(guān)系，但這一政策也帶來了執(zhí)行和監(jiān)督成本高昂、惡化鄉(xiāng)村治理關(guān)系和增加村莊不穩(wěn)定因素等問題。因此，需要重構(gòu)和改變直補模式的惠農(nóng)政策，構(gòu)建全面多元的惠農(nóng)政策體系。

惠農(nóng)政策；直接補貼；間接補貼

國家自2001年開始規(guī)劃直補型惠農(nóng)政策。2001年，國務(wù)院《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》提出“進行將補貼直接補給農(nóng)民的試點”。2002年，安徽、吉林選擇3個縣進行糧食補貼方式改革試點，同時，河南、湖北也開始減少對糧食流通環(huán)節(jié)補貼，增加對生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接補貼。2003年開展糧食直接補貼試點改革的省份擴展到13個，2004年糧食直補政策在全國范圍推廣。糧食直補政策的要義是糧食補貼與流通環(huán)節(jié)脫鉤，補貼轉(zhuǎn)入生產(chǎn)過程，由“暗補”變“明補”，由間接補貼變?yōu)橹苯友a貼［1］，糧食直補政策體現(xiàn)了國家農(nóng)業(yè)政策從補貼流通環(huán)節(jié)的間接補貼向補貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補貼的轉(zhuǎn)換。由于糧食直補政策實施帶來的積極效應(yīng)，中央又逐步擴大了直補政策的范圍、內(nèi)容和含量。目前，直補模式惠農(nóng)政策已涉及到農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、退耕還林補貼等領(lǐng)域。直補模式惠農(nóng)政策已成為國家支農(nóng)、惠農(nóng)、強農(nóng)的主導(dǎo)性政策模式。直補政策實施也引起了學界關(guān)注，一些學者從經(jīng)濟學角度利用統(tǒng)計或調(diào)研數(shù)據(jù)對直補政策尤其是糧食直補政策進行了實證性研究，這些研究或者為直補政策提供了數(shù)據(jù)或理論支持，或者提出了直補政策的具體改進策略，不過既有研究困于經(jīng)濟學視角而缺乏從政治學、政策學等視角來審視。本文試圖將政治學和政策學視角引入直補政策分析中，進而以一種宏觀的、綜合的視角來認知直補政策的效果、限度與前景。

一、直補模式惠農(nóng)政策的效果

1.有限地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。糧食直補政策的目標是要在農(nóng)民種糧積極性降低背景下通過補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余方式來刺激和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。按政策設(shè)計，給予農(nóng)民直接種糧補貼，農(nóng)民種糧積極性會提高。從實踐來看，這一政策一定程度上增加了農(nóng)民種糧積極性。有學者根據(jù)經(jīng)濟學理論模型推出實施糧食直補政策比實施生產(chǎn)資料補貼政策在增加糧食產(chǎn)量方面更有成效，糧食直補政策比價格支持政策在增加農(nóng)民收入方面更具效率，而糧食直補政策實施以來糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明這一政策在增加農(nóng)民積極性、提高糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入方面具有積極效應(yīng)［2］。也有學者利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)通過檢驗糧食直接補貼與新增播種面積相關(guān)系數(shù)后指出，直接補貼在促進播種面積增加方面效率顯著［3］。不過值得注意的是，統(tǒng)計數(shù)據(jù)意義上的增產(chǎn)增收是不是直補政策的作用結(jié)果值得商榷。有學者利用實證數(shù)學規(guī)劃模型（PMP模型）分析實地調(diào)研數(shù)據(jù)得出，無論按計稅面積補貼還是按播種面積補貼，在當前補貼標準下對糧食產(chǎn)量影響都不大［4］。另外有學者根據(jù)實地調(diào)研指出官員與農(nóng)民對糧食生產(chǎn)直補不以為然，該學者認為根據(jù)經(jīng)濟學的供求理論，在糧食短缺情況下，補貼生產(chǎn)者不如補貼消費者［5］。

2.有效地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包括農(nóng)業(yè)機械化、產(chǎn)業(yè)化等。然而由于農(nóng)民融資能力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益等因素制約，我國農(nóng)業(yè)機械化水平較低。針對這一問題，中央直補政策體系中設(shè)計了農(nóng)機具購置補貼政策。據(jù)安徽省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2004年該省開始實施農(nóng)機具補貼政策，到2008年底該省落實中央農(nóng)機購置補貼資金33174萬元，補貼農(nóng)民購置各類農(nóng)業(yè)機械70529臺，落實省財政農(nóng)機補貼資金3400萬元，疊加補貼水稻插秧機、玉米聯(lián)合收割機等共計13267臺。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可看到，農(nóng)機具補貼政策調(diào)動了農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)機械的積極性從而提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備化和機械化。另外，考慮到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以分散化小農(nóng)的小規(guī)模經(jīng)營為主，農(nóng)民自我購置和安排作物品種，這導(dǎo)致作物品種布局呈現(xiàn)“多、亂、雜”的局面，影響了作物品種的改進、產(chǎn)量的提高和生產(chǎn)的標準化。直補政策模塊中的良種補貼政策試圖從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的良種環(huán)節(jié)入手，力求既減少農(nóng)民購種成本又推動農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。從政策效果看，在良種補貼項目區(qū)，糧食標準化生產(chǎn)和單產(chǎn)水平均明顯提高，基本解決了長期存在的品種“多、亂、雜”的問題，而據(jù)品質(zhì)檢測，良種補貼項目區(qū)糧食作物品質(zhì)普遍較好，主要指標達到甚至超過國際規(guī)定的優(yōu)質(zhì)品質(zhì)指標要求［6］。

3.有效地重構(gòu)了國家與農(nóng)民的關(guān)系。歷史地看，我國糧食補貼政策一直以流通環(huán)節(jié)為主，多次糧食流通體制改革都以補貼糧食企業(yè)經(jīng)營費用和購銷差價為主，實際上重點是補貼流通環(huán)節(jié)和城市居民，農(nóng)民只是間接得到補貼［7］。即是說，國家財政對農(nóng)業(yè)補貼方式多采取“暗補”形式，財政補貼資金不直接以財政撥入方式進行，而是通過流通渠道間接給予補貼［8］。在這種間補政策下國家與農(nóng)民不直接對接，因而農(nóng)民無法感受財政對農(nóng)民補貼的好處。而直補政策是國家利用財政資金直接補貼農(nóng)民，資金發(fā)放到農(nóng)民手中，因而直補政策實現(xiàn)了國家與農(nóng)民的直接對接。從國家與農(nóng)民關(guān)系角度來看，直補政策的實施標志著國家調(diào)整了處理與農(nóng)民關(guān)系的方式，將傳統(tǒng)的“國家—鄉(xiāng)村基層組織—農(nóng)民”的三角關(guān)系變成了“國家—農(nóng)民”的直接關(guān)系，從而強化了國家直接與農(nóng)民打交道的能力［9］。直補政策的落實使農(nóng)民直接感受到國家的關(guān)懷，這一結(jié)果是補貼流通環(huán)節(jié)所無法產(chǎn)生的，從重構(gòu)國家與農(nóng)民關(guān)系這一角度審視，“撒胡椒面”式的直接補貼到分散小農(nóng)的政策不僅起到了保障國家糧食安全的作用，也有效地增強了政府合法性，進而維護了國家政治穩(wěn)定［9］。

4.有限地改變了干部與農(nóng)民的關(guān)系。村莊內(nèi)部干部與農(nóng)民矛盾在20世紀90年代不斷強化和固化，并一度成為農(nóng)村矛盾的主要形態(tài)。從緣起看，農(nóng)業(yè)稅費征收是鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民矛盾產(chǎn)生的直接原因。在農(nóng)業(yè)稅費時代，鄉(xiāng)村干部需要跟農(nóng)民打交道以保證稅費征收任務(wù)的完成。而為完成收稅收費這一“政治任務(wù)”以及保障本級組織有效運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村干部在某些情況下甚至需要動用人情化、強制化等非正式手段，這些行為導(dǎo)致干部與農(nóng)民矛盾在“催糧收稅”與“反催糧收稅”的博弈中不斷強化。從效果看，農(nóng)業(yè)稅費惡化了鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間關(guān)系，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理中暴力抗爭等現(xiàn)象。而惠農(nóng)政策的推行則使20世紀90年代以來不斷加劇的干部與農(nóng)民矛盾呈現(xiàn)出緩和跡象，尤其是直補政策實施后，鄉(xiāng)村干部不需要主動同農(nóng)民打交道，鄉(xiāng)村干部實現(xiàn)了“自我解脫”?，F(xiàn)在鄉(xiāng)村干部“下鄉(xiāng)、下村”基本是為了落實直補政策而做好各種統(tǒng)計、核實工作，在這一格局下，農(nóng)民有時會主動與鄉(xiāng)村干部搞好關(guān)系以試圖影響統(tǒng)計結(jié)果從而增加自我收益。寬泛地說，在稅費時代，干部要“求”農(nóng)民，而在直補時代，則是農(nóng)民“求”干部。干部與農(nóng)民的角色與地位發(fā)生了改變，這一轉(zhuǎn)變在一定程度上也改變了鄉(xiāng)村治理的關(guān)系格局。

二、直補模式惠農(nóng)政策的限度

1.直補模式惠農(nóng)政策的執(zhí)行成本較高。從國際經(jīng)驗看，美、日、歐盟對農(nóng)民收入每補貼1美元，需執(zhí)行成本0.5美元，我國補貼政策執(zhí)行成本更高，因為政府和農(nóng)民之間缺少有效的中介組織做載體，政府面對分散且數(shù)量龐大的補貼對象［10］。政策執(zhí)行成本主要體現(xiàn)在兩方面：一是增加了干部工作量。為使農(nóng)民知悉惠農(nóng)政策，鄉(xiāng)村干部需要轉(zhuǎn)發(fā)兌付文件、制作宣傳資料、編制帳單表冊、走村入戶宣傳等，而為防止直補資金截留、漏發(fā)、多發(fā)、錯發(fā)、少發(fā)等情況，發(fā)放資金時鄉(xiāng)村干部需要進村入戶逐戶登記、核實面積、張榜公示、協(xié)調(diào)糾紛、督查驗收等；二是增加了農(nóng)民獲取成本。農(nóng)民需要為政策落實支付成本。在直補資金發(fā)放方面，各地基本采取“一折通”形式，即為每位農(nóng)戶在當?shù)剞r(nóng)村信用合作社或縣城農(nóng)業(yè)銀行開設(shè)專門直補帳戶，定期將直補資金打入該帳戶。這樣農(nóng)民需要到鎮(zhèn)街或縣城領(lǐng)款，這會產(chǎn)生交通、食宿等成本。另外，由于管理原因造成“一折通”農(nóng)戶姓名不符、賬號不對不能及時取到款時，農(nóng)民需要花費更多時間和精力去更改姓名、核實帳單、重填數(shù)據(jù)等，這些成本耗損了直接補貼政策的收益。

2.直補模式惠農(nóng)政策的監(jiān)督成本較高。在基層財政僅維持“吃飯”的情況下，難以保證政府農(nóng)業(yè)補貼能夠不被挪用，為預(yù)防和查處直補資金發(fā)放過程中的套取、截留、擠占、挪用、貪污、私分等腐敗行為，同時為掌握農(nóng)民獲得補貼的額度等情況，上級政府每年都會針對直補政策落實情況進行各種定期、不定期抽查或檢查。從實踐來看，一般區(qū)縣政府都制定了系列檢查措施、成立了檢查機構(gòu)并設(shè)計了系列檢查報表。就操作而言，區(qū)縣政府成立了直補資金發(fā)放工作專門領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組會抽調(diào)各部門工作人員對直補政策落實情況進行監(jiān)督和檢查。有些區(qū)縣為了保證惠農(nóng)政策落實，每年區(qū)縣會召集農(nóng)工部、紀委、發(fā)改委、財政局、稅改辦、監(jiān)察局等部門對鄉(xiāng)村兩級落實直補政策開展檢查。為了接待檢查者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組需要做好接待等準備工作，而為了應(yīng)付上級政府的各種檢查，鄉(xiāng)村干部還需要花費時間和精力趕工制作各種檢查所需的材料。直補政策的落實造就了一系列檢查機構(gòu)和機制，而行政事務(wù)和成本則在不斷檢查中大量增加。

3.直補模式惠農(nóng)政策會導(dǎo)致干部腐敗。直補政策雖然在轉(zhuǎn)換干部和農(nóng)民角色的基礎(chǔ)上緩和了干部與農(nóng)民關(guān)系，但直補政策實施也可能會惡化干部與農(nóng)民關(guān)系。從政策執(zhí)行看，直補政策需要基層政府和干部落實，由于缺乏非常有效的常規(guī)化監(jiān)督，鄉(xiāng)村干部可以利用監(jiān)督空白來獲得收益。從實踐來看，鄉(xiāng)村干部截留補貼資金情況大量存在。近年來，因截留資金等引發(fā)的村干部腐敗案件不斷增加。在一些地方，雖然村干部截留了補貼資金，但由于信息不對稱或信息混亂，農(nóng)民并不知道村干部截留了資金。而在一些地方，鄉(xiāng)村干部腐敗行為被農(nóng)民知曉后引起農(nóng)民不滿，導(dǎo)致不少農(nóng)民因為補貼收益未足額獲得而重走上訪路。雖然國家試圖通過直補政策實現(xiàn)國家與原子化小農(nóng)的直接對接，使小農(nóng)感受國家政策的惠農(nóng)、為農(nóng)特征，但政策實施過程依賴官僚體系并因此誘發(fā)的貪污、截留等腐敗現(xiàn)象扭曲了國家政策目標。直補政策在造就農(nóng)民國家認同的同時也帶來農(nóng)民對基層政府的不認同，從而可能加劇基層政府治理困難。

4.直補模式惠農(nóng)政策會增加不穩(wěn)定因素。由于歷史原因，種植面積的官方數(shù)字、民間數(shù)字和實際數(shù)字往往并不相符，這給發(fā)放直補資金造成了障礙。在補貼發(fā)放中，不少村組出現(xiàn)了未種田領(lǐng)補貼而種田沒補貼的現(xiàn)象。另外，由于婚喪嫁娶，農(nóng)村人口不斷變動，但田地沒有變動，于是有些農(nóng)戶只有兩口人，但所領(lǐng)補貼甚至超過五六口人的家戶。而在年初分配播種面積時，農(nóng)民出于自身利益考慮，可能虛報糧食播種面積，或者是報過統(tǒng)計數(shù)據(jù)獲得糧食補貼后卻不種糧食［8］。有些農(nóng)民還將承包地、宅基地等區(qū)域連片謊報成荒地復(fù)墾計劃，以獲取國家大量補貼資金。這些異化現(xiàn)象會增加某些未獲益農(nóng)民的不公平感，一些獲益較少或未通過特殊渠道獲得更多收益的農(nóng)民對鎮(zhèn)村干部和行賄、拉關(guān)系的農(nóng)民產(chǎn)生不滿，這會影響部分農(nóng)民對鎮(zhèn)村干部和其他農(nóng)民的認知和預(yù)期，從而引起某些農(nóng)民的怨氣。農(nóng)民的不公平感、怨氣以及對干部和社會的悲觀預(yù)期可能給農(nóng)民帶來負面影響，這種負面影響長期積蓄會成為農(nóng)村社會風險源。

5.直補模式惠農(nóng)政策持續(xù)性和適應(yīng)性問題。直補模式惠農(nóng)政策以中央強有力財政支撐為基礎(chǔ)，直補模式惠農(nóng)政策的效度、力度與中央財政收入密切相關(guān)。直補政策與中央財政直接依賴關(guān)系可能給直補政策帶來不可測和不可預(yù)期問題。如果中央財政資金減少或用于其他領(lǐng)域，直補資金就會減少。因此，直補政策帶有能動性而缺少法定性和確定性。另外，根據(jù)經(jīng)濟學邊際效應(yīng)遞減原理，直補資金給農(nóng)民帶來的效應(yīng)不斷遞減，而國家不可能無限度增加直補資金額度和范圍。當政策刺激效應(yīng)弱化情況下，政策效果也會降低。同時，直補模式惠農(nóng)政策也面臨適應(yīng)性問題。在一些地方，由于直補政策僅對水稻進行補貼，部分原來不種水稻或不具備種水稻條件的農(nóng)戶則改種水稻，不少農(nóng)戶為得到直補款則自行“退林還稻”、“退經(jīng)還稻”，這影響了糧食作物內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，直補政策還導(dǎo)致農(nóng)民將原轉(zhuǎn)包給種糧大戶的耕地要回后轉(zhuǎn)給親屬耕種，這影響了適度規(guī)模經(jīng)營，也強化了一家一戶分散化小農(nóng)生產(chǎn)。因而面向小農(nóng)的直補政策會弱化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；涂萍蓟倪M程。

三、直補模式惠農(nóng)政策的走向

一是適應(yīng)政策優(yōu)化需要進行直補惠農(nóng)政策改革。在政策設(shè)計中，一項政策執(zhí)行成本高昂而政策收益有限，這項政策合理性、科學性甚至必要性就值得懷疑。同時，一項政策在化解某一問題時帶來更多衍生性問題，這項政策功能和價值就值得拷問。直補模式惠農(nóng)政策在執(zhí)行中產(chǎn)生了巨大執(zhí)行成本，也觸發(fā)了政府檢查機器、鄉(xiāng)村干部腐敗等頑疾性問題。因此，需要在認知直補政策積極和消極后果基礎(chǔ)上進行政策再設(shè)計：一個方面是精簡糧食直補政策項目。糧食直補政策具體項目越多，政策執(zhí)行和監(jiān)督所涉及到的部門、程序越復(fù)雜，補貼資金損耗越多。在糧食直補項目設(shè)計上，應(yīng)借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗。雖然發(fā)達國家糧食補貼的對象和范圍比較廣泛，但是有重點而并不是對所有糧食都補貼［11］。從政策操作性角度看，應(yīng)根據(jù)各地實際對主要大宗農(nóng)產(chǎn)品進行補貼，而不是力求對所有品種進行補貼。在精簡糧食補貼項目基礎(chǔ)上，可考慮進行補貼立法，完善農(nóng)業(yè)支持法律體系，改變過去某些倉促的政策實施，嚴格實行支出預(yù)算制［12］，從而實現(xiàn)直補政策長期化和標準化。

第二個方面是優(yōu)化直補資金發(fā)放辦法。可對某些直補資金發(fā)放方式進行改革，如良種補貼、農(nóng)資補貼可考慮通過補貼券方式發(fā)放，即所有種糧農(nóng)民都有資格獲得良種和農(nóng)資直補券，農(nóng)民可持戶口本到補貼券發(fā)放部門認領(lǐng)，發(fā)放部門根據(jù)農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)確定補貼券額度，農(nóng)民認領(lǐng)后在購買良種或農(nóng)資時可將補貼券抵消部分費用。而補貼券可簡化直補項目操作流程，也不需要各種簽字、核對等環(huán)節(jié)，這既減輕了直補資金發(fā)放人員的工作負擔，也方便了農(nóng)民獲取補貼。另外，補貼券可避免因資金流轉(zhuǎn)導(dǎo)致干部克扣、截留直補資金等問題，而非現(xiàn)金形式也使不種糧農(nóng)民無動力認領(lǐng)補貼券，這可實現(xiàn)對種糧農(nóng)民的激勵。

第三個方面是實施以脫鉤型補貼為主的政策。國家在進行糧食直補試點過程中，各地方采取了按計稅面積補貼（脫鉤補貼）、按糧食播種面積補貼和按農(nóng)民出售商品糧數(shù)量補貼（掛鉤補貼）等不同類型直補政策。2005年中央政府提出要把補貼集中到糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧大戶，原則上按糧食種植面積給予補貼［8］。國家政策趨向于建立掛鉤型補貼。而根據(jù)WTO有關(guān)規(guī)定，直接補貼屬免于削減的“非掛鉤的收入性補貼”，針對固定播種面積開展，不與產(chǎn)量掛鉤，目的在于保護與增加農(nóng)民收入［3］。我國推行的與產(chǎn)量或播種面積聯(lián)系的數(shù)量型補貼雖取得了促進糧食增產(chǎn)等效果，但由于與農(nóng)民種糧情況掛鉤，因而政策操作成本高昂。另外，考慮到直補政策屬于收入政策而不是生產(chǎn)政策，直補政策主要目標是提高農(nóng)民收入而不是增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量［4］，因此，未來應(yīng)實行以增加農(nóng)民收入為核心目標的脫鉤型直補政策，可將直補資金按計稅面積發(fā)放，計稅面積具有相對穩(wěn)定性，不同年份基本遵循同一標準，不需要大規(guī)模數(shù)據(jù)變動。而增加農(nóng)民種糧積極性、優(yōu)化種糧結(jié)構(gòu)等則可通過其他惠農(nóng)政策來推動。

二是適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要設(shè)計其他類型替代政策。直補政策實質(zhì)是將公共性財政資金補給農(nóng)民，由農(nóng)民安排資金使用，直補政策實現(xiàn)了公共資金私人化。而國家通過直補模式惠農(nóng)政策將公共財政資金變成私人分散資金后，資金公共品供給功能也就喪失，這對缺乏公共資金而不缺乏私人資金的農(nóng)村而言可能是方向性偏差。筆者調(diào)研中有鎮(zhèn)干部指出，現(xiàn)在國家搞新農(nóng)村建設(shè)，用錢的地方很多，如修路架橋、灌溉排澇、環(huán)境衛(wèi)生等，都不是一家一戶能夠解決。該干部建議變直接補貼為間接補貼，即惠農(nóng)資金不直接撥給農(nóng)民，由縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配，省縣根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村惠農(nóng)項目來使用惠農(nóng)資金，惠農(nóng)項目包括危房拆建、流域治理、垃圾處理、水利興修等公共品項目。不過，按該干部建議，惠農(nóng)資金被截留、挪用、分解可能性會更大，國家也正是基于對基層政府和干部可能截留、挪用資金的考慮才實施直補模式惠農(nóng)政策。在這樣格局下政策設(shè)計悖論性難題就顯現(xiàn)出來。

為了使惠農(nóng)資金既惠及農(nóng)民、提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性又適應(yīng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民長遠發(fā)展的需要，就須在精簡、優(yōu)化直補政策基礎(chǔ)上尋求具有替代性特征又避免出現(xiàn)悖論性難題的新政策。新政策可在以下方面進行考慮：一個方面是設(shè)立農(nóng)村發(fā)展基金。即將部分瑣碎的直補資金和其他直補型支農(nóng)項目的財政撥款集中起來，在各市縣農(nóng)口部門設(shè)立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目基金，基金實行不定期申報審批制。即各地根據(jù)本地需要申報基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，申報者可以是若干戶農(nóng)民，也可以是村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，申報者提交申請后，農(nóng)口部門聯(lián)合其他部門來考察和審查各申報項目，在此基礎(chǔ)上確定是否資助及資助額度。為防止基金截留、挪用，或暗箱操作等問題，申報審批行為需按信息公開、程序規(guī)范、監(jiān)督到位、結(jié)果公示等要求來實施。

第二個方面是設(shè)立農(nóng)業(yè)風險基金。播種面積或良種使用不是決定糧食產(chǎn)量的唯一因素，糧食產(chǎn)量還受種植條件、自然環(huán)境等多種因素影響［3］，可以說，農(nóng)業(yè)是高風險型產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)民由于收入、知識等限制缺乏較強抗風險能力，農(nóng)業(yè)高風險特征與農(nóng)民抗風險能力低下需要政府建立農(nóng)業(yè)風險轉(zhuǎn)嫁和共擔機制。同時，在風險和不確定性條件下，農(nóng)民不會冒風險去采用和推廣新技術(shù)［13］。因此，將部分用于直補的資金整合并通過增加財政支持資金的方式設(shè)立農(nóng)業(yè)風險基金不僅可以實現(xiàn)農(nóng)民風險轉(zhuǎn)嫁從而減低農(nóng)民損失，也可以在減低技術(shù)變革和更新風險基礎(chǔ)上刺激農(nóng)民更新技術(shù)。

第三個方面是探索建立補貼消費環(huán)節(jié)的間接補貼政策。根據(jù)經(jīng)濟學供求原理，糧食產(chǎn)量相對過剩，糧價就會下跌，出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”問題。因此，可考慮通過轉(zhuǎn)變補貼方式使糧食供給處在一個相對穩(wěn)定的水平上從而保證糧食價格相對穩(wěn)定和高水平，這樣農(nóng)民種糧收益就有保證，農(nóng)民種糧積極性也會提高。為了保證供求平衡和維護糧農(nóng)利益與糧食安全，糧食短缺時應(yīng)放開糧價，讓財政拿錢補貼低收入者，即補貼糧食消費者，而糧食過剩時政府則補貼休耕［5］。從實質(zhì)來看，該種補貼政策的要義是將傳統(tǒng)的補貼流通環(huán)節(jié)的間接補貼政策變成補貼消費環(huán)節(jié)的間接補貼政策。

四、結(jié)語

為了使惠農(nóng)政策發(fā)揮增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)民種糧積極性、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化效應(yīng)的同時避免出現(xiàn)惠農(nóng)政策操作的復(fù)雜化、扭曲化、低效化、短期化等問題。一個方面，需要將現(xiàn)行直補政策進行再設(shè)計，對直補項目進行整合，對直補環(huán)節(jié)進行精簡，力求實現(xiàn)直補政策的最優(yōu)化和操作的簡便化。同時，為了使惠農(nóng)政策適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展取向，需要在對部分直補資金進行集中化的基礎(chǔ)上增加財政的補貼水平，設(shè)立農(nóng)村公共品供給基金和農(nóng)業(yè)風險基金。另外，財政可以設(shè)立針對消費者的間接式直補項目，在實現(xiàn)糧食供求平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)糧食生產(chǎn)收益的最大化。總的來說，通過構(gòu)建多種形式的直接補貼和間接補貼的政策，形成體系化的惠農(nóng)政策體系以實現(xiàn)對農(nóng)民的復(fù)合化激勵和農(nóng)業(yè)的多元化支撐。

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（責任編輯 李保林）

D63-31

A

1671-0681（2014）02-0104-04

李榮華（1975-），男，江西寧都人，贛南師范學院高等職業(yè)教育學院講師；程爐（1972-），男，江西彭澤人，江西經(jīng)濟管理干部學院講師。

2013-12-12