新時期提速民生政治建設(shè)的制度論析

桑雷

（江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇淮安，223003）

新時期提速民生政治建設(shè)的制度論析

桑雷

（江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇淮安，223003）

民生問題是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個政治問題，實質(zhì)上是社會發(fā)展中各種矛盾的具體體現(xiàn)，直接關(guān)系到國家的穩(wěn)定、社會的發(fā)展乃至執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。在一定程度上來講，我國當(dāng)前民生問題的凸顯與制度發(fā)展的滯后和空置密切相關(guān)。因此，新時期提速民生政治建設(shè)呼喚新一輪制度創(chuàng)新的及時跟進(jìn)，以制度創(chuàng)新為基本路徑來解決民生問題，為民生政治建設(shè)提供持續(xù)的技術(shù)支持和保障。

民生政治；制度；服務(wù)型政府

民生問題歷來是任何一個國家、政府治國理政的基本問題。一個國家、政府對民生問題的關(guān)注度越高，解決得越好，民眾的認(rèn)可度就越高，社會就越穩(wěn)定。在中國特色社會主義建設(shè)的關(guān)鍵時期，我國面臨的保障和改善民生的任務(wù)更加艱巨和復(fù)雜。黨的十八大指出要繼續(xù)以保障和改善民生為重點，為此提出一系列事關(guān)民生政治建設(shè)的新思想、新觀點、新舉措。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子上任以來，習(xí)近平總書記在講話中多次談到民生問題，“在前進(jìn)道路上多謀民生之利，多解民生之憂，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，“保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點站，只有連續(xù)不斷的新起點，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善良性循環(huán)”。2013年3月17日，李克強總理在回答中外記者提問時提出“民生政府”的概念，并強調(diào)將民生改善作為本屆政府的施政目標(biāo)。把民生政治建設(shè)提升到新的高度，也預(yù)示著一個新的民生政治時代的到來。可以說，新時期我國民生政治建設(shè)的提速進(jìn)程已全面開啟。

一、民生政治概念闡釋

“民生”在《辭?！分械尼屃x為“人民的生計”。在馬克思主義看來，民生問題本質(zhì)上就是人民群眾的生存和發(fā)展問題。具體而言，民生問題主要涉及民眾的基本生活需要，而這種需要是否能夠得到持續(xù)的滿足，會直接關(guān)系到國家的穩(wěn)定、社會的發(fā)展甚至執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。因此，民生問題不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更多的表現(xiàn)為一個政治問題。在國外，英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）最早對民生政治進(jìn)行了解讀，他認(rèn)為：“民生政治首先是一種認(rèn)同政治和選擇政治，是一種通過謀求更多生活機(jī)會、擺脫各種束縛特別是物質(zhì)貧困的約束，旨在化解集體面臨的生存挑戰(zhàn)的政治”。在國內(nèi)，近年來，專家學(xué)者對民生政治問題也進(jìn)行了一些有益的探索。華僑大學(xué)曹文宏教授認(rèn)為：“民生政治就是以改善民生為政治目標(biāo)，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，把民生的改善、國民的福祉作為衡量發(fā)展的最高標(biāo)準(zhǔn)，用民眾生活質(zhì)量指數(shù)和滿意指數(shù)取代簡單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)作為考量政治發(fā)展的標(biāo)桿?！焙笨萍紝W(xué)院田新文副教授認(rèn)為：“民生政治就是把與廣大民眾現(xiàn)實生活密切相關(guān)的社會問題的解決和建設(shè)提升到政治的高度予以關(guān)注和解決，并作為各級黨政干部執(zhí)政為民的重要內(nèi)容。”學(xué)習(xí)和借鑒現(xiàn)有的這些研究成果，筆者認(rèn)為，民生政治概括性地涵蓋了兩層含義：一方面，民生政治與政府的職能定位相關(guān)，民生政治首先意味著政府要將民生問題作為施政目標(biāo)和執(zhí)政準(zhǔn)則，就是要重視民本、體察民意、關(guān)注民生。另一方面，民生政治與民眾的政治參與相關(guān)，民生政治還意味著民眾對政治權(quán)力表達(dá)出強烈的民生改善的訴求和期待，就是渴望維護(hù)民權(quán)、改善民生、增進(jìn)民利。而無論是政府民生指向的管理還是民眾民生訴求的實現(xiàn)都需要制度作為保障。

二、建國以來民生政治的制度邏輯

馬克思曾經(jīng)說過這樣一句話：“如果不推翻剝削制度，民生問題就不可能得到真正徹底的解決?！边@實際上已經(jīng)為我們指明了解決民生問題的根本，即用公平合理的新制度來代替不公平不合理的舊制度。我國的民生政治建設(shè)就是伴隨著馬克思主義中國化而不斷發(fā)展的。中國共產(chǎn)黨自1921年誕生之日起，就把解決民生問題作為為人民謀利益的重要手段。民主革命時期，毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體以馬克思主義為指導(dǎo)，通過領(lǐng)導(dǎo)民主主義革命推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山，清除了民生政治建設(shè)的最大障礙。1949年建國后，毛澤東又立足我國國情，創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義民生思想。比如，他把黨的宗旨形象地概括為“為人民服務(wù)”。為此，他根據(jù)當(dāng)時人民群眾最為迫切和關(guān)心的問題，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、推動就業(yè)等方面進(jìn)行了積極的探索。當(dāng)然，限于主客觀各方面因素的影響，在解決民生問題上也出現(xiàn)了一些失誤。但總體來說，這一時期的民生思想和實踐為新中國民生政治制度建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。1978年十一屆三中全會以來，鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體把馬克思主義民生思想與我國改革開放的實際相結(jié)合，提出“社會主義的本質(zhì)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！薄榇?，他提出打破僵化的計劃經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，引領(lǐng)和促進(jìn)了社會主義國家民生問題解決的制度創(chuàng)新之路。進(jìn)入新的世紀(jì)，以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以胡錦濤為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)堅持以馬克思主義民生觀為指導(dǎo)，先后提出“三個代表”重要思想和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，在民生政治建設(shè)的制度化和規(guī)范化上取得重大進(jìn)展。近年來相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》等。這一系列制度的創(chuàng)新和實施進(jìn)一步推動了民生政治建設(shè)的健康發(fā)展。在黨的十八大上，胡錦濤在工作總結(jié)回顧時提到：“十年來，我們?nèi)〉靡幌盗行碌臍v史性成就……是著力保障和改善民生、人民得到實惠更多的時期?！敝塾趯?，要“把保障和改善民生放在更加突出的位置，進(jìn)一步加強和創(chuàng)新社會管理?！彪S著改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國民生政治建設(shè)也在不斷取得重大突破。當(dāng)然，民眾日益增長的物質(zhì)文化需求也在不斷提醒著我們：民生問題的解決不僅需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為支撐，同樣需要制度創(chuàng)新作為技術(shù)保障。

三、當(dāng)代民生政治呼喚新一輪制度創(chuàng)新

當(dāng)前我國正處于社會主義初級階段，社會主義初級階段的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，人民生活水平有了質(zhì)的提高。到2010年底，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過日本，躍居世界第2位。甚至有專家預(yù)言，按照現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和趨勢，2020年我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值將超過美國，躍居世界第一位。順應(yīng)新的發(fā)展形勢，黨的十八大作出了全面建成小康社會的莊嚴(yán)承諾。誠然，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于民生問題的解決，而民生問題的解決反過來又會更好地增強中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。然而，值得一提的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民眾的滿意度并不完全成正比。根據(jù)美國社會學(xué)家W·F·奧格本的文化墮距理論“物質(zhì)技術(shù)方面的變化發(fā)生在前，非物質(zhì)的適應(yīng)性文化變化于后。”這是國際社會普遍存在的問題。根據(jù)W·F·奧格本的文化墮距理論，改革開放使我國物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)生了巨大變化，而指導(dǎo)和管理生產(chǎn)的政策、制度等并沒有及時作出相應(yīng)的調(diào)整，從而出現(xiàn)了墮距現(xiàn)象。近年來我國民生問題的凸顯就比較直觀地反映了這一問題。從這個意義上說，新時期提速我國民生政治建設(shè)急切需要新一輪的制度創(chuàng)新。因為政治體制改革從來就離不開制度創(chuàng)新。加強和改善民生作為一個政治問題，不應(yīng)該僅僅停留在口頭上，也不應(yīng)該僅僅局限于國家大政路線、方針、政策的制定。更進(jìn)一步講，只有加強制度創(chuàng)新，才能克服甚至消除制度短缺和滯后的障礙，使民生問題真正成為黨和政府高度重視的政治問題，從而使民生政治建設(shè)真正落到實處。2012年，溫家寶在回答中外記者提問時再次強調(diào)了制度建設(shè)的重要性：“解決民生問題，要有制度的保障。有了制度，就不會輕易改變，就不會因為政府的更替和領(lǐng)導(dǎo)人的變化而發(fā)生變化”。在現(xiàn)有的社會條件下，制度創(chuàng)新不僅需要創(chuàng)設(shè)新的制度規(guī)范體系來維續(xù)社會的可持續(xù)發(fā)展，更重要的是要堅持以人為本，督促黨和政府按照民生政治理念重塑和鞏固常態(tài)化新行為模式，對民眾的關(guān)系和行為進(jìn)行重新調(diào)節(jié)與規(guī)范，盡可能地使新時期民生政治建設(shè)克服制度短缺和滯后的羈絆獲得新制度保證，并以新的制度化方式來持續(xù)發(fā)揮影響和作用。

四、以制度創(chuàng)新為路徑提速當(dāng)代民生政治建設(shè)

當(dāng)前我國民生政治建設(shè)已進(jìn)入提速期，如何更好地通過制度創(chuàng)新來有效落實黨和政府的民生政治理念，事關(guān)民生政治建設(shè)的實際成效。借鑒已有的為數(shù)不多的研究成果，綜合考慮我國政治體制改革現(xiàn)狀和政治發(fā)展的現(xiàn)實，以制度創(chuàng)新為保障的民生政治提速之路應(yīng)主要體現(xiàn)在三個方面：

1．按照中國特色社會主義政治體制改革的新目標(biāo)，建設(shè)職能科學(xué)、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府

民生政治將民生問題上升為政治問題，必然對政府自身建設(shè)提出新的要求。具體地說，民生政治建設(shè)首先需要政府承擔(dān)更重要的社會責(zé)任，發(fā)揮更強的社會服務(wù)職能。1938年德國社會學(xué)家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）提出“服務(wù)型行政”這一概念，之后的近一個世紀(jì)，服務(wù)型政府建設(shè)逐漸成為專家學(xué)者們關(guān)注和研究的焦點。20世紀(jì)后期，西方社會掀起了以政府再造為中心的行政改革浪潮，實質(zhì)上就是要求政府由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”過渡。追隨西方理論的研究，臺灣學(xué)者陳新民較早地對“服務(wù)行政”進(jìn)行了比較系統(tǒng)的梳理和解讀。近年來，國內(nèi)部分專家學(xué)者在這方面也進(jìn)行了深入的探討，為我國的政府職能再造積淀了一定的理論基礎(chǔ)。綜合各方面的研究，所謂服務(wù)型政府，實質(zhì)上就是為人民服務(wù)的政府，它是在社會本位、公民本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于“服務(wù)者”的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政府，是“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在實踐層面，2004年，溫家寶在中央黨校省部級干部研修班結(jié)業(yè)講話中正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”。2006年，黨的第十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”，首次把服務(wù)型政府建設(shè)寫入黨的指導(dǎo)性文件。2008年，胡錦濤在政治局學(xué)習(xí)會議上談到服務(wù)型政府建設(shè)時指出：“服務(wù)型政府建設(shè)必須轉(zhuǎn)入新階段……建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會管理和公共服務(wù)，重點是保障和改善民生。”從某種意義上來看，在政治體制改革的框架下，我國也正在經(jīng)歷著由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)變的過程中，觀念的更新固然重要，但制度創(chuàng)新無疑具有更大的現(xiàn)實意義。換言之，建設(shè)服務(wù)型政府，有賴于與時俱進(jìn)的制度創(chuàng)新，并用制度化的方式定位政府職責(zé)，借以更好地規(guī)制政府行為。具體地說，新時期的制度創(chuàng)新就是要及時廢止不合時宜的傳統(tǒng)的管理模式，進(jìn)一步明確服務(wù)型政府的職能和定位，重點是理順各種利益關(guān)系。正如黨的十八大的部署：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”也只有這樣，服務(wù)型政府建設(shè)才能落到實處，民生政治建設(shè)才會有最可靠的政治和組織保障。

2．支持和保證多元社會主體參與政策制定，使制度創(chuàng)新真正體現(xiàn)對民生意愿的尊重和民生關(guān)切的重視

當(dāng)前中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)由總體性向分化性變遷，整個社會經(jīng)歷著劇烈持續(xù)的分化，其中一個突出的表現(xiàn)就是社會利益的分化和社會異質(zhì)性的增加。而隨著經(jīng)濟(jì)社會的這種變化，民眾的民主意識、法治意識、公平意識逐漸增強，其共享改革發(fā)展成果的意愿也越來越強烈。在這樣的背景下，創(chuàng)新社會管理、讓更多的人參與社會公共事務(wù)管理，讓更多的人享有改革發(fā)展紅利，已然成為新時期民生政治建設(shè)的更高要求。更準(zhǔn)確地說，社會管理能夠適應(yīng)不斷增長的民生需求，將在很大程度上決定著黨的合法性基礎(chǔ)。然而，我國公共政策制度的制定在一定程度上還存在部門主導(dǎo)的痕跡。西方公共選擇學(xué)派曾經(jīng)對當(dāng)代西方社會的政府行為進(jìn)行過實證分析，得出的結(jié)論是：任何公共政策的制定者和決策者，都是從自身或群體利益出發(fā)而忽視公共利益，這樣形成的公共政策容易導(dǎo)致個人或群體利益凌駕于公眾利益之上。可以說，西方公共選擇學(xué)派的研究在一定程度上點出了問題的要害。當(dāng)然，有別于西方資本主義社會，社會主義社會是人民當(dāng)家作主的社會，民眾既是社會管理的主體，又是民生政治建設(shè)的目標(biāo)群體。要使民生政治正常有效的運轉(zhuǎn)，黨和政府必須動員和支持民眾真正參與民生政治建設(shè)，首當(dāng)其沖的就是在公共政策制定中體現(xiàn)制度創(chuàng)新。因為民生問題的解決依賴于合理的公共政策，如果在公正政策制定問題上都不能做到公平合理，那民生問題的解決勢必大打折扣。具體到民生政治制度創(chuàng)新實踐，筆者認(rèn)為應(yīng)該重點考量兩個方面：尊重民生意愿、體現(xiàn)民生關(guān)切。中宣部理論局2011年組織編寫的《從怎么看到怎么辦？》作了深入淺出的概括，深入分析和回答了民眾普遍關(guān)注的物價不穩(wěn)定、分配不公、住房難、就業(yè)難、看病難、教育不公、發(fā)展不平衡、腐敗現(xiàn)象蔓延等八個方面的民生熱點難點問題，而這些問題大都與制度滯后或制度空置有關(guān)。此外，考慮到政策制度的可行性和實效性，一項公共政策或民生制度的出臺務(wù)必征得多元社會主體的真正參與，最大限度地體現(xiàn)民眾利益訴求和民生權(quán)益保護(hù)，切忌忽視民意的“空談”、“走過場”等行為的發(fā)生。只有支持和保證多元社會主體參與政策的制定，才能真正做到尊重民意、順應(yīng)民心、關(guān)注民生，制度創(chuàng)新也才能贏得更廣泛的群眾基礎(chǔ)。

3．健全以決策問責(zé)和糾錯制度為重點的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，確保政策真正落到實處而不是流于形式

一般而言，制度是用來調(diào)整集體或個體行為規(guī)范的具有權(quán)威性的系統(tǒng)化的規(guī)則，具有強制遵守的剛性作用。如果其剛性作用在實踐中得不到有效發(fā)揮，則制度在執(zhí)行中就會流于形式。在民生政治建設(shè)過程中，并不是說任何順應(yīng)民意的政策在制定出來之后都能夠在實踐中真正落實到位。這就涉及到后發(fā)現(xiàn)代化國家普遍存在的“中間梗阻”的問題。在追趕型社會發(fā)展過程中，面對多元文化的激蕩和多個社會階層利益的博弈，政府管理理念的更新本身就是一個相對復(fù)雜的過程，再加上其它不確定因素的疊加影響，簡化、片面化、機(jī)械化執(zhí)行政策制度的情況屢見不鮮，政策在具體執(zhí)行的過程中出現(xiàn)偏差甚至扭曲變形的問題時常發(fā)生。在外國，雖然過去黨和政府也一直在強調(diào)政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督和糾偏，但往往更多的停留在形式上而沒有取得應(yīng)有的實效，“上有政策，下有對策”在某種層面已形成一股風(fēng)氣。這些問題的存在不僅使一些好的民生政策制度在具體執(zhí)行過程中被打了折扣，更重要是，民眾因享受不到既得利益而悲觀失望，對黨和政府的認(rèn)同會逐步消解，甚至給社會穩(wěn)定帶來一定的隱患。因此，新時期民生政治建設(shè)的提速特別需要進(jìn)一步健全以糾偏和問責(zé)制度為核心的監(jiān)督機(jī)制，并把這種機(jī)制提升到民生政治的高度，要重視、重視、再重視。通過糾偏制度和問責(zé)制度等的創(chuàng)新，引導(dǎo)民眾有序參與民生政治建設(shè)，使民眾廣泛參與公共政策的決策與運行，進(jìn)一步明確政府權(quán)力來自于人民并且必須為人民服務(wù)、接受人民監(jiān)督，體現(xiàn)公共事務(wù)管理中民眾與政府的平等合作治理，保證好的政策真正落到實處而不是流于形式。在這里，需要特別說明的是，無論是糾偏制度、問責(zé)制度還是其它監(jiān)督制度的創(chuàng)新，首先必須尊重民眾的權(quán)利，讓民眾在自我管理、自我教育、自我發(fā)展中更好地體現(xiàn)國家主人翁的地位，調(diào)動起民眾參與民生政治建設(shè)的積極性和主動性。其次，在民生政治建設(shè)過程中，一旦發(fā)生公共行為偏離民生軌道的情況，政府需積極作為，主動承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，并及時呼應(yīng)民眾訴求，這也是保證民生政治健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。只有做到了以上兩點，政策制度本身存在的問題才能得到及時糾正，執(zhí)行中監(jiān)督疲軟的現(xiàn)象才能得到有效克服，民生政治建設(shè)才能取得更大的成效。

總之，民生政治是社會主義社會的本質(zhì)要求，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，是構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是全面建成小康社會的重要指標(biāo)。當(dāng)前，十八大為我們描繪了一幅改善民生、提速民生政治建設(shè)的新藍(lán)圖。當(dāng)然，新時期民生政治建設(shè)的提速既需要黨和政府的重視、民眾的積極參與，更需要制度的技術(shù)性支持和保障。簡言之，新時期提速民生政治之路就是要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，滿足社會發(fā)展日益增長的制度需求，解決影響社會發(fā)展的民生問題，不斷提升民眾對民生政治建設(shè)的認(rèn)可度和滿意度。

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（責(zé)任編輯 劉強）

D621.5

A

1671-0681（2014）02-0060-04

桑雷（1983-），男，山東臨沂人，江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。

2013-11-12