國(guó)外溫室氣體減排策略及對(duì)我國(guó)的啟示

張 弘

一、國(guó)際溫室氣體減排趨勢(shì)

為了減緩人為溫室氣體排放所引起的氣候變化及相關(guān)危害，由中國(guó)參與簽訂的京都議定書(shū)于2005年11月16日正式生效，該議定書(shū)的目的是明確參與國(guó)的減排責(zé)任，但減排成效遠(yuǎn)不如預(yù)期。因而又于2008 年12月在波蘭波茲南召開(kāi)氣候變化會(huì)議，討論溫室氣體減排的中期和長(zhǎng)期承諾、如何有效應(yīng)對(duì)氣候變化、增加更多資金用于綠色技術(shù)開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題。并約定在2009年丹麥哥本哈根舉辦第十五屆京都議定書(shū)締約方會(huì)議，其目的是就2012年后全球?qū)厥覛怏w減排的安排與合作進(jìn)行討論并達(dá)成新的共識(shí)。在哥本哈根會(huì)議上，中國(guó)開(kāi)始積極應(yīng)對(duì)世界氣候問(wèn)題，并承諾到2020年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳(CO2)排放量比2005年下降40%～45%的減排目標(biāo)，其他主要國(guó)家也紛紛提出減排目標(biāo)。但政府間氣候變化專(zhuān)業(yè)委員會(huì)(IPCC)預(yù)期，京都議定書(shū)所約定的減排目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)面臨重重困難，各國(guó)必須采取更好的減排策略。基于此，IPCC制定了《國(guó)家溫室氣體清單指南》(2006)以期指導(dǎo)各國(guó)制定減排策略。

各國(guó)經(jīng)過(guò)哥本哈根會(huì)議討論后一致認(rèn)為，后京都時(shí)代(2012 年以后)全球性排放量管制方案極為重要，因此各國(guó)必須采取響應(yīng)減量措施以應(yīng)對(duì)未來(lái)的減量趨勢(shì)。而未來(lái)的管制方案，對(duì)于像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)將逐漸著重于分類(lèi)制定碳減排政策這一模式(如根據(jù)排放強(qiáng)度、部門(mén)類(lèi)別、產(chǎn)業(yè)類(lèi)別制定減排政策)，而非京都議定書(shū)所認(rèn)定的總量管制模式。另外，瑞士環(huán)境部長(zhǎng)Moritz Leuenberger2008年在波蘭召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化會(huì)議上指出，應(yīng)制定約束性的承諾指標(biāo)以使全球因溫室氣體排放增多而受到的風(fēng)險(xiǎn)降至最低，且特定產(chǎn)業(yè)部門(mén)，例如水泥與鋼鐵業(yè)均應(yīng)加強(qiáng)溫室氣體減排程度。因此，除了京都議定書(shū)的減排方案及京都機(jī)制合作方案外，各國(guó)最應(yīng)重視個(gè)別部門(mén)與產(chǎn)業(yè)的減排策略。

二、各主要國(guó)家溫室氣體減排總體策略

IPCC根據(jù)溫室氣體排放總量特征對(duì)減排策略進(jìn)行了三級(jí)劃分，一是以英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)為代表的歐盟國(guó)家(總量已下降)，其采用的減排策略有制定法規(guī)、開(kāi)征碳稅(目前歐盟內(nèi)部仍未達(dá)成共識(shí))、建立碳市場(chǎng)等政策與市場(chǎng)全面結(jié)合的模式；二是以美國(guó)、日本、加拿大為代表的傘形國(guó)家(總量仍上升)，其采用的減排策略是法規(guī)與區(qū)域性碳市場(chǎng)并重的半結(jié)合模式；三是以中國(guó)、印度、巴西為代表的發(fā)展中國(guó)家(總量快速上升)，其采用的是由政府主導(dǎo)的減排策略，如我國(guó)的低碳政策主要是由中央和地方、各部委(地方政府)、重點(diǎn)企業(yè)層層分解落實(shí)節(jié)能減排指標(biāo)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制考核[1]。

如何選擇及制定適當(dāng)?shù)目傮w減排策略不僅要與各國(guó)溫室氣體排放總量相適應(yīng)[2]，還要考慮其他重要問(wèn)題，其中包括：(1)平衡成本與效益。未來(lái)溫室氣體排放強(qiáng)度可能會(huì)對(duì)減排策略的成本、策略執(zhí)行的有效性產(chǎn)生影響。此外，如果以市場(chǎng)交易作為溫室氣體減排的策略，交易地區(qū)與交易時(shí)間的變化將會(huì)影響消費(fèi)者最終所付出的減排價(jià)格、消費(fèi)者可獲得的利益與生產(chǎn)者短期所得利益，從而影響減排中成本與效益之間的關(guān)系；(2)分產(chǎn)業(yè)和分部門(mén)制定。如王京明(2007)從臺(tái)灣溫室氣體減排所面臨的困境出發(fā)，建議策略的擬定應(yīng)分不同產(chǎn)業(yè)與不同部門(mén)，策略的規(guī)劃更應(yīng)分為短期、中期與長(zhǎng)期[3]；(3)穩(wěn)定交易市場(chǎng)。溫室氣體交易市場(chǎng)不穩(wěn)定會(huì)影響溫室氣體的減排成效。因此在進(jìn)行碳市場(chǎng)決策前，必須提前考慮造成市場(chǎng)不穩(wěn)定的主要原因。

三、各國(guó)溫室氣體減排具體策略選擇

各國(guó)溫室氣體減排按產(chǎn)業(yè)部門(mén)分為能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等四類(lèi)，筆者根據(jù)這四類(lèi)內(nèi)容對(duì)各國(guó)采取的減排策略進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。

1.能源部門(mén)減排策略

國(guó)際上對(duì)能源部門(mén)使用的主要策略為征收能源稅或碳稅，征稅的對(duì)象根據(jù)能源種類(lèi)制定，研究發(fā)現(xiàn)對(duì)企業(yè)使用燃料、電力、采礦及運(yùn)輸?shù)日鞫惒粌H不會(huì)給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)，還會(huì)刺激綠色消費(fèi)，增加能源利用率。Vehmas對(duì)芬蘭1990～2003年征收能源稅的情況進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)企業(yè)使用燃料的征稅或稅率調(diào)整不會(huì)增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，且以企業(yè)為征收對(duì)象能提高稅收策略的有效性[4]。Voorspools與Shrestha分別對(duì)比利時(shí)和泰國(guó)征收碳稅與能源稅的情況進(jìn)行了研究，Voorspools發(fā)現(xiàn)在比利時(shí)征收碳稅能夠刺激企業(yè)選擇溫室氣體排放較少的發(fā)電方式(如水力、風(fēng)力發(fā)電等)，且最多能降低與能源發(fā)電相關(guān)的溫室氣體排放13%[5]，而Shrestha利用英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)單位(BAU)對(duì)泰國(guó)不同碳稅征收情境進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)碳稅減少的溫室氣體排放70%來(lái)自發(fā)電廠[6]。

2.工業(yè)部門(mén)減排策略

歐美國(guó)家主要依靠三種策略來(lái)減少工業(yè)的碳排放量：(1)征稅。Ai-Mansour(2003)根據(jù)現(xiàn)行能源效率技術(shù)，對(duì)斯洛維尼亞工業(yè)部門(mén)的能源效率提升政策與征稅進(jìn)行比較，指出1997至2020年，如果采用現(xiàn)在的征稅策略溫室氣體排放量將會(huì)增加2%，而如果加強(qiáng)征稅將會(huì)降低溫室氣體排放量7.8%[7]。(2)總量管理。Gillenwater指出，美國(guó)已有數(shù)個(gè)州考慮執(zhí)行“有責(zé)任的總量管理”計(jì)劃以降低電力業(yè)溫室氣體排放。不同于傳統(tǒng)排放源的管理模式，總量管理可降低排放漏損量的問(wèn)題，但并未解決排放量分配問(wèn)題[8]。(3)生態(tài)工業(yè)網(wǎng)。加拿大綠市基金2007年在薩德伯里市所實(shí)施的生態(tài)工業(yè)網(wǎng)計(jì)劃，主要是協(xié)助半徑100公里之內(nèi)的企業(yè)有效利用資源，其中包括將某個(gè)企業(yè)的廢棄物轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌髽I(yè)的原材料。

3.農(nóng)業(yè)部門(mén)減排策略

各國(guó)農(nóng)業(yè)部門(mén)的溫室氣體減排主要是利用與農(nóng)業(yè)相關(guān)的活動(dòng)、產(chǎn)品等進(jìn)行，主要包括：(1)廢耕地改種能源作物。利用廢耕地或廢牧場(chǎng)種植能源作物，具有碳隔離與碳中和的功能。根據(jù)Dendoncker的研究，種植能源作物每年具有96.2Gg C之吸存能力[9]，另外，Styles也指出，改種能源作物可取代傳統(tǒng)能源，降低溫室氣體排放約187kg-eCO2/ha[10]。(2)農(nóng)作地種植方式。一方面可采用無(wú)耕與有機(jī)農(nóng)業(yè)，因?yàn)闊o(wú)耕與有機(jī)農(nóng)業(yè)能增加土壤隔離碳的能力，進(jìn)而減少碳排放。Harada發(fā)現(xiàn)，無(wú)耕系統(tǒng)利用于稻米耕地的減排潛力，再加上農(nóng)作期間所需的燃料使用，共可降低1783kg-eCO2/ha[11]；另一方面可使用淺淹法降低碳排放量， Li 等人分析中國(guó)稻田種植管理時(shí)發(fā)現(xiàn)，淺淹可使大氣中更多氧氣進(jìn)入土壤中，減少甲烷產(chǎn)生的溫室氣體[12]。(3)以農(nóng)業(yè)原料取代傳統(tǒng)燃料。Smith發(fā)現(xiàn)，利用農(nóng)業(yè)原料取代石化燃料，例如作物殘?jiān)?、糞肥與能源作物，每年可分別降低640、2240與16000的 Mt-eCO2[13]。

4.交通減排策略

在世界多數(shù)國(guó)家中，交通一直是排放溫室氣體的主要部門(mén)，各國(guó)采取了多種策略進(jìn)行減排，其中包括：(1)采用溫室氣體低排放交通工具。Wright對(duì)哥倫比亞運(yùn)輸部門(mén)施行的減量策略進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)運(yùn)輸部門(mén)使用不同燃料(如氫能)減少的溫室氣體所需成本為US$148-3500/t-eCO2，而使用大眾運(yùn)輸或非機(jī)械化方式可降低排放，所需成本也較低，僅為US$14-66/t-eCO2[14]。(2)發(fā)展公共運(yùn)輸系統(tǒng)。Han等人以中國(guó)為例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)加速鐵路運(yùn)輸網(wǎng)的發(fā)展能減緩高速公路運(yùn)輸網(wǎng)的擴(kuò)建，從而有效降低溫室氣體排放[15]。(3)行動(dòng)管理策略與駕駛習(xí)慣。Litman通過(guò)分析四個(gè)與交通運(yùn)輸相關(guān)的策略，發(fā)現(xiàn)行動(dòng)管理策略可相對(duì)降低行駛里程從而減少碳排放量[16]。

四、國(guó)家溫室氣體減排策略數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

最早建立溫室氣體減排策略數(shù)據(jù)庫(kù)的是聯(lián)合國(guó)食品和農(nóng)業(yè)組織(2006)的與山體相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)(SARD)，它針對(duì)現(xiàn)行山區(qū)永續(xù)農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村發(fā)展政策提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境方面的數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，亞太環(huán)境與發(fā)展論壇(2007)針對(duì)亞太地區(qū)已有的永續(xù)發(fā)展創(chuàng)新政策與措施建立了APPED Good Practice數(shù)據(jù)庫(kù)，其特色是為用戶探尋適宜的策略，并提供環(huán)境問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略的對(duì)比分析。隨后，日本地球環(huán)境研究(2008)所研發(fā)了一套利用微軟Access技術(shù)的數(shù)據(jù)庫(kù)，其功能是評(píng)估地球暖化的程度以及對(duì)應(yīng)的減排策略使用情況。此外，英國(guó)能源研究中心(2009)專(zhuān)門(mén)針對(duì)交通部門(mén)建立了減少碳排放的政策互動(dòng)手冊(cè)(IMPACT)數(shù)據(jù)庫(kù)，提供與交通運(yùn)輸部門(mén)相關(guān)的溫室氣體減排策略，該數(shù)據(jù)庫(kù)依據(jù)減量策略的性質(zhì)分為五類(lèi)，并歡迎使用者針對(duì)每類(lèi)減量策略進(jìn)行在線數(shù)據(jù)補(bǔ)充。可持續(xù)資源委員會(huì)(2009)根據(jù)建筑物建立了綠色建筑計(jì)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，主要依據(jù)綠色建筑的類(lèi)型與應(yīng)用方法等進(jìn)行數(shù)據(jù)分類(lèi)，例如，在類(lèi)型方面有家庭建筑、商用建筑等，應(yīng)用方法方面則有綠色能源的利用、加熱與冷卻的技術(shù)等。但是溫室氣體的減排策略除了應(yīng)用于山區(qū)、地球暖化、交通運(yùn)輸與建筑外，還包括工業(yè)與能源排放、廢棄物處理等方面。針對(duì)這些對(duì)象采取的減排策略也不盡相同，而上述數(shù)據(jù)庫(kù)并未全面囊括這些內(nèi)容，影響了進(jìn)一步使用。

五、國(guó)外溫室氣體減排策略對(duì)我國(guó)的啟示

從上面對(duì)國(guó)際溫室氣體減排趨勢(shì)、國(guó)家溫室氣體減排總體策略、具體策略選擇及減排策略數(shù)據(jù)庫(kù)的梳理情況來(lái)看，我國(guó)制定溫室氣體減排策略應(yīng)從以下方面入手：

1.完善現(xiàn)有的減排總體策略

中國(guó)目前采取了政府主導(dǎo)的減排策略，包括標(biāo)準(zhǔn)管制政策、財(cái)政政策(不含碳稅)、自愿協(xié)議等多種政策工具。但這些政策工具在碳排放管理方面仍存在諸多問(wèn)題，如缺乏完善的管制標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)法律規(guī)范。

首先，在解決管制標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題方面，需對(duì)工業(yè)、能源、建筑、交通領(lǐng)域的新增與存量部分采取不同措施。對(duì)新增部分應(yīng)采取從嚴(yán)的能源效率標(biāo)準(zhǔn)管制，而對(duì)存量部分應(yīng)采取相應(yīng)的“交易機(jī)制”，從而進(jìn)一步擴(kuò)大管制范圍，加大碳減排實(shí)施力度。還要健全溫室氣體減排政策績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)相關(guān)部門(mén)各項(xiàng)實(shí)施方案與項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，優(yōu)化各種政策工具的操作程序，確保標(biāo)準(zhǔn)有效運(yùn)行。

其次，在完善溫室氣體管制法規(guī)方面，國(guó)家須制定嚴(yán)格的排放管制法規(guī)，并鼓勵(lì)地方在此基礎(chǔ)上制定更加嚴(yán)格的規(guī)章。為了健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，必須對(duì)高污染、高耗能行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)密管制，如制定法規(guī)對(duì)單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、終端用能產(chǎn)品強(qiáng)制能效標(biāo)準(zhǔn)、建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動(dòng)車(chē)燃油消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定最高限額。還要強(qiáng)化能源計(jì)量統(tǒng)計(jì)、節(jié)能技術(shù)評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)制度的修訂以確保排放管制法規(guī)的有效實(shí)施。

2.推進(jìn)國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)建設(shè)

國(guó)內(nèi)對(duì)建立碳交易市場(chǎng)早已形成共識(shí)，卻遲遲沒(méi)有建立起來(lái)。目前我國(guó)并沒(méi)有真正的碳交易，也沒(méi)有真正的碳買(mǎi)方和賣(mài)方，現(xiàn)今的買(mǎi)方都是國(guó)外買(mǎi)家，國(guó)內(nèi)企業(yè)作為賣(mài)方參與國(guó)際減排的目的大都以金融利益為主，且僅限于CDM項(xiàng)目交易。2011年10月底，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。這些試點(diǎn)存在著諸多問(wèn)題：(1)如何設(shè)置碳排放總量才更合理？如果設(shè)得過(guò)于寬松，企業(yè)都很容易實(shí)現(xiàn)，那就沒(méi)有意義；但如果設(shè)得過(guò)高，企業(yè)完成起來(lái)成本太高，負(fù)擔(dān)過(guò)重，又會(huì)影響企業(yè)的積極性。因此，政府需在設(shè)置碳排放總量前分行業(yè)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)研并舉辦聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，從而制定適當(dāng)?shù)奶寂欧趴偭俊?2)對(duì)企業(yè)間的配額如何保證公平？有的企業(yè)擔(dān)心，本來(lái)在降低碳排放方面已比較先進(jìn)的企業(yè)有可能反而獲得比較少的配額，而那些碳排放量較大的企業(yè)卻可以獲得更多的配額。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)公開(kāi)企業(yè)間的配額并接受監(jiān)督，賦予企業(yè)對(duì)配額分配不公進(jìn)行訴訟的權(quán)利。(3)中介機(jī)構(gòu)能否在碳交易中做到公正？由于碳交易在國(guó)內(nèi)尚屬新興領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)企業(yè)的專(zhuān)業(yè)度不高，那些專(zhuān)門(mén)為企業(yè)碳交易行為提供咨詢和服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)就可利用自己的專(zhuān)業(yè)賺取巨額的中間差價(jià)。因此，中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)信譽(yù)度在碳交易中就顯得尤為重要，應(yīng)盡快培養(yǎng)一批有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與市場(chǎng)信譽(yù)的中介機(jī)構(gòu)。

3.參與全球溫室氣體減排國(guó)際合作

當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題而建立的國(guó)際氣候制度已初步形成并處于一個(gè)不斷發(fā)展完善的進(jìn)程中。縱觀國(guó)際氣候談判的發(fā)展歷程，南北之間、發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部、發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)內(nèi)部存在明顯的利益分歧乃至難以調(diào)和的矛盾。因此，氣候變化問(wèn)題的解決有賴于國(guó)際社會(huì)共同努力，建立一個(gè)公平而有效的國(guó)際氣候制度，并開(kāi)展廣泛的國(guó)際合作。中國(guó)作為經(jīng)濟(jì)充滿活力，正處于工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展中大國(guó)，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)方面還是生態(tài)方面都在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮著重要的作用。中國(guó)目前的溫室氣體排放總量居世界第二位，預(yù)計(jì)到2020年左右將與美國(guó)相當(dāng)。因此，不斷發(fā)展完善減排策略以適應(yīng)國(guó)際化發(fā)展的需要是我國(guó)積極參與國(guó)際減排合作的必然選擇。在參與國(guó)際減排合作方面，中國(guó)最應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是爭(zhēng)取未來(lái)發(fā)展所必需的排放空間，這是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)必需堅(jiān)持“在可持續(xù)發(fā)展的框架下應(yīng)對(duì)氣候變化”的原則和理念，以促進(jìn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展原則為導(dǎo)向，積極配合國(guó)際減排的戰(zhàn)略和決策。當(dāng)前國(guó)際上減排壓力逐漸增大，而同時(shí)國(guó)內(nèi)也面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)和能源安全的問(wèn)題，因此我們只能接受挑戰(zhàn)，堅(jiān)決走低碳發(fā)展的道路。

4.建立溫室氣體減排策略數(shù)據(jù)庫(kù)

由于當(dāng)前國(guó)外溫室氣體策略文獻(xiàn)數(shù)量眾多，且性質(zhì)不一，非常不利于我國(guó)不同部門(mén)根據(jù)自身特點(diǎn)使用這些策略文件，因此整理相關(guān)文獻(xiàn)以盡快建立線上數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)尤為重要。目前國(guó)際上大多數(shù)據(jù)庫(kù)僅提供查詢功能，但當(dāng)數(shù)據(jù)數(shù)量增多時(shí)，無(wú)法讓使用者再做進(jìn)一步的篩選，使得用戶不易快速獲得所需文獻(xiàn)。另外，當(dāng)前國(guó)際上的策略數(shù)據(jù)庫(kù)是各自獨(dú)立的系統(tǒng)，阻礙了不同國(guó)家使用者對(duì)策略進(jìn)行比較。因此，筆者建議我國(guó)在建立數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)應(yīng)借鑒圖書(shū)館分類(lèi)與搜尋方法，提供一個(gè)系統(tǒng)的面向多種分類(lèi)項(xiàng)目的查詢方式，并盡可能多地整合多國(guó)的減排策略。