認證：國家能力的基礎(chǔ)

歐樹軍

今日中國正處于史無前例的大變局當中，大變局催生了大流動。大流動讓這個時代變得難以治理，甚至難以識別。這種社會知識的匱乏導致的不透明，增加了少數(shù)人逃避國家權(quán)力擴張的空間，同時也降低了公共服務的便利程度、供給效率和均等化，進而影響了多數(shù)人的生活質(zhì)量，損耗著人們對體制的信心和認同。比如：一部分人在全國不同省份不斷流動，身份不固定。另一部分人的財產(chǎn)不清晰，動產(chǎn)不明，甚至連不長腿的不動產(chǎn)都摸不清。房產(chǎn)稅、累積財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、遺贈稅等財產(chǎn)稅嚴重滯后，也就不難想象，為什么官員財產(chǎn)難以公開。

這些問題在很大程度上都可以歸結(jié)為“信息的不對稱”所導致的“權(quán)利（權(quán)力）的不對稱”，不對稱可能來自三個方向：公民之于政府，政府之于公民，政府部門之于政府部門。人們警惕政府掌握太多公民信息可能帶來的問題，但問題在于如果政府不掌握這些信息，也就無法向公民供給任何公共產(chǎn)品、公共服務。

這就促使人們深入思考現(xiàn)代國家治理是否以非?；A(chǔ)性的基本制度能力為前提，從而避免國家干預無的放矢。20世紀80年代，美國政治學界重新重視國家的作用，提出了三個重要的學術(shù)議程：一是國家自主性和國家能力到底由哪些因素決定；二是國家的形成及其重塑；三是社會知識與國家干預之間的關(guān)系。前兩個議程得到的學術(shù)關(guān)注遠遠超過第三個議程，然而，這并不意味著這個議程不重要。這是因為，無論出于何種目的，追求何種目標，國家干預都必然需要社會知識。

現(xiàn)代國家治理的基石：政治性認證

改善國家治理，離不開最基礎(chǔ)的社會事實。因此，這種知識需求可以說是最基本的，也可以說是最具公共性的。我把這種知識需求稱為“認證”。簡言之，所謂認證就是在數(shù)據(jù)與人、物、事之間建立一一對應關(guān)系：某個數(shù)字、編碼、代碼代表一個人，從而將這個人的身份、財產(chǎn)都相對固定下來，整合起來，形成一個比其“物理人”更真實、更全面的“數(shù)字人”。

人們熟知某些社會性的認證形式，如“質(zhì)量認證”、“產(chǎn)品認證”、“安全認證”、“學歷認證”、“資格認證”等。本文所討論的認證與此不同，我們所說的認證指的是政治性的認證（identification）。它指向國家治理體系所必需的認證，具有非?；A(chǔ)性的作用：包括社會事實的收集、識別、分類、鑒定、評估、檢測等行動細節(jié)，涵蓋對真實性的證明（certification），也涵蓋對重要性、能力、身份的證明，還涉及對他人、文化共同體、社會制度、政治共同體和政治體制的認同。

政治性的認證與社會性的認證并不是截然兩分的，社會性認證常常是以政治性認證為前提，即如果政治性認證不發(fā)達，社會性認證就越繁復、越麻煩、越可能導致反認證行為。同時，社會性認證又常常為政治性認證提供經(jīng)驗教訓、創(chuàng)新技術(shù)和物質(zhì)條件，比如IBM公司的計算技術(shù)和設(shè)備對于美國人口普查乃至其他政府行為的支撐， Google公司的關(guān)鍵詞搜索技術(shù)對于美國犯罪歷史數(shù)據(jù)庫、國土安全數(shù)據(jù)庫和全球信息監(jiān)控工程的支撐。

政治性認證包括兩個方面：事實與規(guī)范。事實是基礎(chǔ)，社會問題越復雜，國家行動越需要可靠的社會事實。規(guī)范是指引，不建立規(guī)范，事實再多，也是一團亂麻，“群眾總是被蒙蔽的”，“真相總是難以發(fā)現(xiàn)的”，國家行動就將繼續(xù)沒有政治方向，無法建立基本制度。

因此，“通過認證的治理”，可以從兩個維度展開，一是“事實的可靠度”，包括人、財、物、行、事等信息數(shù)據(jù)資料的真實度、自然人法人身份標識的唯一度和在全國意義上的整合度三大方面。二是“規(guī)范的統(tǒng)一度”，包括分類的明確度，規(guī)則的精細度和標準的設(shè)定者、設(shè)定權(quán)、基本內(nèi)容和具體執(zhí)行的統(tǒng)一度，中央政府的專門機構(gòu)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一收集事實、積累知識，在明確的分類、精細的規(guī)則基礎(chǔ)上，建立和執(zhí)行統(tǒng)一的認證標準，不受地方分割阻撓地在全國范圍內(nèi)一體通行，追求實現(xiàn)“認證面前人人平等”。這種認證制度能力理論上就是最強、最恰當?shù)摹?/p>

認證以為一國居民提供生活便利、社會保障和基本公共服務為前提，使國家能夠通過了解和掌握境內(nèi)的人、財、物、行、事，注視身份流、財產(chǎn)流、行為流、生命流及事務流，同時也使國家能力的運作方式發(fā)生了根本變化。

國家的統(tǒng)一包括兩個方面：外在的統(tǒng)一與內(nèi)在的統(tǒng)一。前者比如領(lǐng)土完整、主權(quán)獨立，后者就是認證的統(tǒng)一。這種統(tǒng)一影響著國家治理能否真正以全體國民為基礎(chǔ)，國家經(jīng)濟政策、社會政策和政治決策能否不分城鄉(xiāng)、地域一體通行，以及安全、秩序、保障和便利等國家基本制度收益能否實現(xiàn)人人平等。認證統(tǒng)一關(guān)系最大多數(shù)人的機會、健康、尊嚴和意義，也就關(guān)乎政治認同能否建立在最廣泛的基礎(chǔ)上。

因此，在很大程度上，我們可以說，現(xiàn)代國家的治理化，首先是一種“通過認證的治理”。

認證與國家基本制度建設(shè)

西方現(xiàn)代國家依賴以個人號碼和全國數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)的現(xiàn)代認證，實現(xiàn)了一次治理術(shù)的革新，它使身份、財產(chǎn)、福利和社會經(jīng)濟認證在現(xiàn)代國家徹底取得支配地位。前現(xiàn)代認證所關(guān)注的身份、收入和財產(chǎn)相對固定、簡單，但由于唯一性、整合性上的缺陷，經(jīng)常在真實性上遭遇難題。與之相比，在個人號碼、全國數(shù)據(jù)庫等現(xiàn)代溝通技術(shù)的幫助下，盡管人、財、物、行、事遠比過去流動性更大、也更復雜多樣，但現(xiàn)代認證超越了前現(xiàn)代認證，在事實的可靠度上發(fā)揮到了極致，使國家開始真正滲入社會經(jīng)濟生活，制定恰當社會政策、解決相應社會問題的能力遠遠優(yōu)于前現(xiàn)代國家。

國家治理通過財產(chǎn)認證、身份認證兩大途徑實現(xiàn)，二者又分別以物的特征化、人的特征化為前提。

在人的特征化的道路上，最初認證主要針對以家戶為單位的人口、土地及其他重要財產(chǎn)，人口多為稅役人口，土地多為納稅單位，財產(chǎn)多為納稅財產(chǎn)。在工業(yè)革命初步完成以前，這在中西之間沒有太大差別。國家治理的需求，推動了國家認證對性別和財產(chǎn)的關(guān)注。對于城邦或其他前現(xiàn)代政治共同體而言，服役資格常與財產(chǎn)緊密結(jié)合，沒有財產(chǎn)就沒有資格服兵役，因此男子及其土地等財產(chǎn)最重要，而女性、兒童、老弱男子、外邦人不在認證之列。比如古希臘的“公餐禮”、“取潔禮”和人口調(diào)查，公元前850年的希臘土地改革以及公元前509年雅典執(zhí)政官的戶籍與財產(chǎn)登記改革。隨著兵役制度從募兵制轉(zhuǎn)向義務兵役制，戰(zhàn)爭對健康男性的需要變得不難滿足，財源成為戰(zhàn)爭的重中之重，前現(xiàn)代西方國家的認證實踐有了新的專門化、例行化、制度化進展。

各國普遍將生命登記確立為身份認證的法定形式，走上了“馴服偶然性與不確定性”的高度現(xiàn)代化道路。在近代定期化的人口普查、現(xiàn)代家戶普查補充下，生命登記的內(nèi)容從最初只包括出生、死亡和婚喪狀況，發(fā)展到涵蓋活產(chǎn)、死產(chǎn)、死亡、結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)、認領(lǐng)、撤銷、遷徙和疾病等個人的全部重要生命特征，人的整個生命過程都成為國家的關(guān)注對象，國家治理首次徹底建構(gòu)在個體身上。

工業(yè)革命以后，國家以軍事職能為主向以民事職能為主轉(zhuǎn)變。社會經(jīng)濟事務日益繁復，溝通技術(shù)越來越先進，人口問題越來越大，偷漏稅現(xiàn)象越來越多，使國家有動力并有可能掌握更為全面細致的人的身體特征、社會特征以及更為詳盡的經(jīng)濟特征。認證單位才從家戶轉(zhuǎn)向個人、法人以及與之關(guān)聯(lián)的社會經(jīng)濟事務，從總體意義上的人口轉(zhuǎn)向個體意義上的個人。

因此，個人的姓名、出生、年齡、教育、婚姻、身份、資格、職業(yè)、收入、不動產(chǎn)、動產(chǎn)、榮譽、劣跡、疾病、流動等等個人特征，食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、藥品安全、工程質(zhì)量、生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生事件等等社會經(jīng)濟事務，都納入了國家認證的注視范圍。認證知識演變到今天，已經(jīng)涵蓋了人的各種身體特征、社會特征和經(jīng)濟特征。

結(jié)合數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代溝通技術(shù)，國家已經(jīng)有能力通過逐步累積這些關(guān)于人的各種特征的認證知識，進而在事實基礎(chǔ)上，按照人的各種特征，對國民進行明確的分類。并針對個體的特殊性，建立精細規(guī)則，最終在全國范圍內(nèi)設(shè)定并執(zhí)行統(tǒng)一的認證標準。美國的社會保障號碼就是一個通過身份認證的治理的典型，1930年代至今，它涉及納稅人、經(jīng)濟人、社會人、福利受益人、軍人、外國人等多重身份，以及個人重大事項、社會生活和政治身份等，這是一種遠比中國的身份證功能更加強大、高度整合的身份認證形式。

現(xiàn)代國家治理體系實質(zhì)上就是一系列基本制度的建構(gòu)和完善。首先是最低限度的基本制度，包括維護外部安全與內(nèi)部秩序的強制制度、汲取與合理分配社會資源的財政與預算制度、塑造國家民族認同的濡化制度，以及確保官僚機構(gòu)的廉潔和效率的統(tǒng)領(lǐng)制度。其次是增強型的基本制度，處理的是政治、經(jīng)濟與社會之間的關(guān)系，包括規(guī)管制度和再分配制度。還有更為現(xiàn)代的民主制度，強調(diào)政治回應性，包括平衡不同群體利益訴求及其表達渠道的吸納制度，制定和執(zhí)行以均衡持續(xù)發(fā)展、平等公平正義為目標的公共經(jīng)濟社會政策的整合制度。所有這些基本制度，都離不開一些基礎(chǔ)制度，比如“認證制度和監(jiān)控制度”。認證比監(jiān)控制度更基礎(chǔ)，也更必要。

在漫長的歷史演進中，認證能力的發(fā)展最初是為了征兵、加強國家強制能力，以及征稅、加強汲取能力。后來是為了推行免費強制義務教育，加強濡化能力。再后來是為了加強再分配能力，福利國家的發(fā)展最初與戰(zhàn)爭有關(guān)，為了再分配，必須建立“社會保險號碼”等機制；由于能從國家福利中受益，人們也開始有被納入認證體系的意愿。再往后，發(fā)展認證能力是為了產(chǎn)品認證、質(zhì)量認證、安全認證，加強規(guī)管能力。今天，認證對其他幾種國家基本制度能力的加強都具有基礎(chǔ)性的作用。

信息時代的機遇和挑戰(zhàn)

在20世紀60年代末以來，現(xiàn)代信息技術(shù)大大提升了認證制度能力的廣度、深度與強度，有機遇也有挑戰(zhàn)。先來看機遇，對于中國而言，四個現(xiàn)代化都離不開信息化。社會信息化是為了通過認證實現(xiàn)社會生活的清晰化、標準化，政務信息化是為了通過認證提升行政管理的效率，國家治理信息化是為了通過基礎(chǔ)信息認證建構(gòu)、完善各項國家基本制度。在較長的一段時期內(nèi)，信息化建設(shè)重心在于社會的信息化，而不是政治治理的基礎(chǔ)信息化。政務信息化與政治治理有關(guān)，但令人遺憾地是，實際上它的重心也并沒有以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信息化為主，也就是說沒有以人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟等這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信息化為主，而是以便利行政管理為主要功能。

20年來，中國從政務信息化入手，提升國家認證能力。從1993年開始建設(shè)的“三金工程”、2002年開始建設(shè)的“十二金工程”，這些“金字工程”面臨的共同任務在于建立自然人、法人的身份、財產(chǎn)、產(chǎn)品、行為、事務的真實性、唯一性、整合性，首先實現(xiàn)“條條集中”，將認證知識逐級向上集中，從省級統(tǒng)一過渡到全國統(tǒng)一；然后實現(xiàn)“條塊共享”，從分散隔離、各自獨立過渡到互聯(lián)互通、整合運用，從提升官僚制的理性化過渡到公共服務的最大化。目前，我國的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信息化仍有待加強，比如最基礎(chǔ)也最重要的三大數(shù)據(jù)庫：金稅、金盾、金保，就條條內(nèi)部而言，金稅最早成熟、金盾次之，金保相對落后，就條塊之間而言，近六七年來，并沒有實現(xiàn)原定計劃中的彼此互聯(lián)互通，反而停滯不前、各自封閉，導致了一些原本可以避免的問題。

中國的現(xiàn)代認證體系建設(shè)，尤其需要實現(xiàn)政府各部門之間的互聯(lián)互通、信息共享，特別是在稅收、福利和規(guī)管這些部門，而不僅僅是部門內(nèi)部上下級的信息共享。服務于基本國家目標的重要部門之間的互聯(lián)互通，是個重大的政治問題，關(guān)系著能否真正實現(xiàn)治理上的內(nèi)在統(tǒng)一。面對史無前例的人員、財富、物質(zhì)、事務的大流動，亟須有全國統(tǒng)一、整合的認證知識和認證標準，覆蓋全體國民。

顯然，機遇與挑戰(zhàn)也是相對的。我們必須承認，在這一非?；A(chǔ)性的基本制度上，我們曾經(jīng)是世界各國的先行者，現(xiàn)在卻大大落伍了，西方發(fā)達國家在它們不發(fā)達的時候就開始做的事，我們現(xiàn)在還沒開始做（比如全國不動產(chǎn)登記）或者沒有做好，這是不得不補的課。下面我們簡要討論幾個比較直接的挑戰(zhàn)。

其一，認真對待認證主體與對象之間的偏好沖突。我們可以根據(jù)認證主體與對象在偏好上的一致程度，與認證體系的強制程度之間的關(guān)系，區(qū)分四個認證模式：一是低一致、高強制模式，比如我國1994年至今在稅收領(lǐng)域的認證體系；二是高一致、高強制模式，比如社會治安領(lǐng)域；三是低一致、低強制模式；四是高一致、低強制模式，比如再分配領(lǐng)域。在這四種模式中，高一致、低強制模式在理論上是最為可取的，但也是現(xiàn)實中最容易出問題的，設(shè)計一種理想的路徑并不難，難的是如何防止在實踐中出現(xiàn)偏差。以再分配領(lǐng)域為例，一般而言，國家與個人在建立基本社保體系上的偏好是一致的，但實際執(zhí)行中還是會有人向國家提供虛假或不實信息，進行福利欺詐。因此，要想建立有效的認證體系，仍然需要適用第一種模式，即低一致、高強制模式，在統(tǒng)計意義上將欺詐行為降到最低，降低到通過法律體系解決的程度。欺詐者與國家的偏好相沖突，不強制針對這類群體建立嚴密的認證體系，只會削弱國家基本制度建設(shè)的根基，導致國家干預社會經(jīng)濟的能力下降。事實全面、規(guī)范統(tǒng)一的有效認證體系，將讓國家有能力識別福利欺詐行為，從而有效地預防和懲罰。顯然，在國家基本制度建設(shè)的其他領(lǐng)域，有效認證體系的這種基礎(chǔ)作用也是非常必要的。

其二，認證能力當然存在強化監(jiān)控能力，進而損害公民隱私、自由與權(quán)利的可能性。這也是美國暴露出來的斯諾登事件給我們的啟示，美國人在猶他州建立了一個世界上規(guī)模最大的數(shù)據(jù)中心，用于監(jiān)控包括美國在內(nèi)的全球信息往來，這顯然超越了其二戰(zhàn)后的國內(nèi)法與國際法原則，明顯非法卻不可能真正得到約束，認證能力將監(jiān)控能力強化到如此野心勃勃的程度，這種極端現(xiàn)代化的做法的確是非常值得警惕的。

但是，其三，對于發(fā)展中國家而言，對于國家治理還存在這樣那樣的基本制度漏洞的國家而言，適度的認證能力、有效的認證體系仍然是十分必要的。這就需要重新理解認證與反認證之間的沖突，也即國家建構(gòu)有效認證體系的努力與個體對于國家認證的對抗。

對于發(fā)達國家的國民而言，認證更多被視為理所當然的東西，因為認證已經(jīng)融入他們的日常生活，融入他們作為納稅人、福利受益人、消費者對于自身權(quán)利與義務的認識之中，這些認識甚至在很大程度上都已經(jīng)變成常識，變成生活便利的一部分，而不是一種負擔。

發(fā)達國家的普通人已對國家認證習以為常，將國家認證視為國民身份的標識，而不是一種壓迫。他們已經(jīng)不需要在無政府、烏托邦與國家之間做出選擇，因為他們已經(jīng)做出了選擇，而且更多是熱情地擁抱國家認證。對他們而言，國家認證是實實在在、利大于弊的?，F(xiàn)代工業(yè)化國家的認證基礎(chǔ)權(quán)力正在越來越深地融入國家職能的履行，融入到法治建設(shè)的進程當中，處于國家基本制度建設(shè)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家的人們也必須正視這一現(xiàn)實。

最后，充分認識到政治性的基礎(chǔ)認證的必要性、重要性之后，我們也就可以厘清社會的透明度和政治的問責程度之間到底是什么關(guān)系。初步而言，國家掌握的基本社會事實越全面，社會越透明，越可能改進政治制度的問責度，而不是相反。

結(jié) 語

在有效的認證體系下，所有社會群體和統(tǒng)治群體，都被視為國家治理體系的當然對象。納稅人、福利受益人、消費者，首先是服從國家治理、承認國家強制權(quán)力的義務主體概念，然后才是權(quán)利主體概念。國家與各社會群體之間圍繞逃避與反逃避展開的認證斗爭，在統(tǒng)計意義上，以國家獲得決定性勝利而告終。

無“知”無以“行”，認證為國家行動提供必要的知識基礎(chǔ)，堪稱“國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)”。權(quán)力不對稱往往源于信息不對稱，建構(gòu)有效認證體系的目的，就是把一個兩眼一抹黑的盲目政府，轉(zhuǎn)變成為一個有充分知識支撐自身行動的政府。如果政府行動沒有事實支撐，沒有規(guī)范指引，它就無法準確界定絕大多數(shù)人的經(jīng)濟社會狀況、需求和期待。一個不了解絕大多數(shù)人狀況的政府，不可能是一個負責任、及時回應的政府。我們實現(xiàn)理想政治目標的途徑不是拒斥認證制度，而是使之適用于更廣泛的政治領(lǐng)域，使之服務于絕大多數(shù)中國人民的福祉。

（作者單位：中國人民大學政治學系）