香港社會治理與政治轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

程東金

香港回歸17年來，走過的道路并不平靜。在一系列內(nèi)外因素的作用下，香港社會日趨不穩(wěn)，經(jīng)濟起伏不斷，以金融和地產(chǎn)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)令香港出現(xiàn)貧富懸殊、分配不均的問題，在這個列入最富裕經(jīng)濟體的社會中，18%的人口生活在貧困線以下，60歲以上老人的貧困率則達到了三分之一。政治也陷入不穩(wěn)定，正在醞釀著一場深刻轉(zhuǎn)型。雙普選的到來意味著香港將從行政主導轉(zhuǎn)向政治主導，而政制改革的基礎設施如政黨制度等，卻還遠未完善。

這些都對中央的香港治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

一、問題與亂象

近年來，香港社會的分化日益加劇，成為發(fā)達經(jīng)濟體中貧富差距最為懸殊的社會。此外，中產(chǎn)階級上升通道受阻，80后為主體的青年一代失落感嚴重。民生困苦的斗爭焦點逐漸轉(zhuǎn)向“地產(chǎn)霸權(quán)”，相當民眾由此懷疑整個社會和政治建制，認為需要引入民主機制加以改造。

香港學者薛鳳旋在其《香港藍皮書：香港發(fā)展報告（2012）》一書中系統(tǒng)地考察了回歸十五年來香港的社會和政治發(fā)展。他認為，香港社會正陷入“政治化”漩渦。政治爭議纏繞于經(jīng)濟與社會問題之中，且有日益凌駕之勢。整個政治體系在逐漸從行政主導轉(zhuǎn)向政治主導，但是作為政治轉(zhuǎn)型關鍵塑造力量的政黨，又普遍發(fā)育不足，缺乏統(tǒng)合性力量；使得問題更加嚴重的是，若新的整合性力量出現(xiàn)，與中央的關系又成疑問?！耙粐鴥芍啤钡膶嵺`在香港面臨著考驗。

仔細分析，香港社會呈現(xiàn)出的種種“亂相”，背后源于一系列社會、經(jīng)濟和政治乃至文化的深層次問題。

1、社會分化加劇

香港是一個典型的全球化大都市。受益于全球化浪潮帶來的諸多利益，但也極容易受到外部影響和沖擊?；貧w以來的香港可謂時運不濟，接連遭受兩場金融危機打擊，在蓬勃的東亞經(jīng)濟體中位列倒數(shù)?？梢哉f，回歸以來其社會和經(jīng)濟諸多方面出現(xiàn)問題，與新一輪全球化的若干特征有重要關系。

1990年代以來新一輪全球化在世界各地，尤其是在發(fā)達國家和地區(qū)經(jīng)濟體，普遍造成了兩極分化的后果。原本作為這些社會中堅力量的中產(chǎn)階級群體，亦受到嚴重影響。在全球生產(chǎn)布局下，大量制造業(yè)崗位乃至中低級白領崗位流失到新興國家和地區(qū)，導致發(fā)達國家的中產(chǎn)階級出現(xiàn)了萎縮趨勢，實際收入也開始下降。這一產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變也出現(xiàn)在香港，甚至更加徹底。

與此同時，全球經(jīng)濟的不穩(wěn)定性也凸顯出來。突出的表現(xiàn)形式，就是日益頻繁的金融危機。其中的兩次，1997年的亞洲金融危機，以及2008年以來的全球金融危機，格外沉重地打擊了香港。

置身這樣一個快速變遷并且具有極大破壞潛力的全球經(jīng)濟，對一個政府的領導和治理藝術提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。然而遺憾的是，回歸以來幾任特首的施政，不能稱譽為一流，一些關鍵性決策后遺癥嚴重。

其中尤以房地產(chǎn)政策為甚。在1997年亞洲金融危機的沖擊下，香港政府為維持市場穩(wěn)定，改變了之前制定的大規(guī)模公屋建造計劃，收緊地產(chǎn)供應。自那之后，這一變相支持房地產(chǎn)業(yè)的政策未再變更。政府不賣地、不建居屋、不改良公屋標準的做法，導致了房產(chǎn)價格暴漲，大部分居民居無安所，尤其是以80后為主的年輕一代。一些輿論認為，政府和大地產(chǎn)商蓄意制造土地供應緊張，維持高地價，實質(zhì)上是向大地產(chǎn)商輸送利益，令供求失衡，普通市民飽受樓價昂貴、住房環(huán)境惡劣之苦。高房價也間接打擊了中小商業(yè)群體，他們無力承擔高額的商業(yè)地租。這一政策使得住房問題比回歸前更趨嚴重，形成與港英時代的不利對比。社會大眾普遍相信存在“地產(chǎn)霸權(quán)”、官商勾結(jié)，這也成為社會不穩(wěn)定的培育溫床，并激起大眾對時局的失望。

民生困苦的最大犧牲品是“80后”的年輕一代。這一傳統(tǒng)上可上升為中產(chǎn)階級各類型專業(yè)人士的人群，普遍遭遇到上升通道受限、就業(yè)壓力、置業(yè)困難等問題。在他們之中，蔓延著對本地社會建制的不滿情緒。也因此，80后群體成為近年來香港社會抗爭的主要群體。其中的一部分人，甚至開始相信激進的街頭抗爭才是解決之道，由此激進政治有抬頭的跡象?？梢哉f，香港民生近年的困苦，是市民對特區(qū)政府和現(xiàn)行政治制度不滿的最大原因。

2、政治原因

香港是一個未經(jīng)歷“去殖民化”的社會。這與香港的回歸系由中英經(jīng)外交談判達成有一定的關系。當初為實現(xiàn)平穩(wěn)過渡而做出的一些安排，也對未來發(fā)展埋下隱憂。如政商精英主導的利益格局未受到觸動；高級公務員隊伍基本沒有改變，整體上廉潔精干，信奉“小政府”模式，在處理全新的經(jīng)濟和政治挑戰(zhàn)時，有時顯得缺乏戰(zhàn)略能力。比如，同為全球經(jīng)濟中的都市型經(jīng)濟體，香港經(jīng)濟受到外圍經(jīng)濟變化的沖擊遠比新加坡大。其中主要原因是，新加坡善用財政儲備，以作長遠穩(wěn)定投資。而反觀香港，卻囿于小政府模式的教條，堅持財政平衡，近年數(shù)次將數(shù)額巨大的年度財政盈余以現(xiàn)金方式派發(fā)市民，回避對長遠項目和社會計劃的投資。

香港走向民主化轉(zhuǎn)型的開啟方式，也對后來產(chǎn)生了不良影響。1990年代初，英國出于追隨美國對華戰(zhàn)略的需要，在其管治末期提出大幅度的急進民主政改方案，不顧香港社會的現(xiàn)實企圖徹底改變香港的政制。中國政府為香港發(fā)展的大局和長遠計，與英方多番交涉，無奈之下只好另起爐灶。對此段歷史，一部分泛民主派內(nèi)心存有某種悲情意識，并在回歸之后民生困苦的刺激下演化為激進主義民主。民主化成為既定議題后，在短短的時間內(nèi)，先后七次提出政制改革方案，促使社會對政治體制問題不斷發(fā)生爭執(zhí)，也喚起了整個社會的民主化熱情，一部分人更對政制改革抱有不切實際的過高期待。

總之，香港出現(xiàn)了政治爭議凌駕于經(jīng)濟與社會問題的局面，有走向西方式競爭性民主的趨勢。一些勢力內(nèi)外交援，企圖以香港作為促使內(nèi)地政治變革的動力，而中央政府限于香港的開放國際地位，無法有效根除這種外國勢力的影響。

3、文化與認同原因

正如強世功所說，香港回歸最大的困難不在主權(quán)，甚至也不在制度層面，而是香港人心的回歸（《中國香港：文化與政治的視野》）。橫亙在這一回歸道路上的，不僅有兩方迥異的經(jīng)濟、社會和政治治理模式，更有著歷史和文明的差異。香港固然是個華人社會，在關于家庭倫理、公平正義等社會哲學上，香港人和其他中國人的差別并不大。但是英國一百多年的殖民歷史，給香港留下了一套完整的政治和制度遺產(chǎn)。表面上看，那是恪守法治、規(guī)則與秩序，實質(zhì)上則是一套文明價值系統(tǒng)。

這套新的文明適用于香港社會，并已成為香港社會運行的內(nèi)在組成部分。主體的香港人也高度認同這一價值理念。這也使得香港人無法完全認同大陸，因為畢竟是兩種制度，背后的價值差異明顯。反映在經(jīng)濟和社會上，這一心態(tài)導致香港人不能完全認同大陸的發(fā)展，在面對大陸崛起時，有種種心理上的不適和矛盾。香港人在改革開放過程中對于大陸的經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大，早期起飛階段的作用尤為關鍵。但是在內(nèi)地全面起飛，縮小甚至趕超香港時，香港人對自身在這一變化的大格局內(nèi)的定位并不是十分清晰。也因此，遲遲不能依據(jù)變化的形勢準確定位香港的經(jīng)濟角色。反映在社會層面，則是近年對于“不講文明”的大陸游客的反感和排斥，雖然大陸游客對香港經(jīng)濟的整體貢獻不小。

二、前景與展望

1、梁振英改革短期內(nèi)難見成效

2012年3月，非高級公務員出身，也非傳統(tǒng)大家族背景的梁振英戰(zhàn)勝唐英年，當選新一屆特首。梁政府將國民教育課程改革列入了早期施政議程。事實證明，推出這一政策的時機并不恰當。

此項改革的本意，是希望扭轉(zhuǎn)回歸以來部分香港人對于國家認同的模糊甚至混亂，可以視為思想意識領域遲來的“去殖民地化”。這原本是各國通行的國家認同教育的一部分，但在香港社會的輿論氛圍下，卻被相當一部分民眾，尤其是泛民主派理解為“洗腦”，從而激起了巨大的反對聲浪。這只能說明，在政府的施政和民眾之間，缺乏基本的諒解與共識。強行推動國民教育課程，只會進一步加劇社會的對抗情緒，促使反對派在更大程度上動員和整合起來。

意識到這一點，梁振英政府收回了改革方案，準備待更充分的社會協(xié)商后再行推出。與此同時，梁振英政府也加大了在民生領域的投入，宣布反貧苦計劃，并擴大樓建指標，限制大陸投資者在港置業(yè)，以解決已成為諸多社會問題之核心的房地產(chǎn)問題。

然而，在短時間內(nèi)，民生建設無法見到實效，民眾可能已沒有足夠的耐心等待。而另一方面，政策改變卻立即引發(fā)了反對。一些大資本力量不樂意看到這類“民粹主義”的政府計劃，不配合梁的新政策，甚至暗中加以阻撓。

就中期而言，梁振英的施政空間仍然逼仄，這對其領導力提出了極高的考驗。未來，梁在有限的政治空間下，能否在化解民生困苦與維持香港資本主義經(jīng)濟運轉(zhuǎn)和商人利益之間找到平衡，仍有待觀察。

2、政黨政治的出現(xiàn)

香港社會實際上正經(jīng)歷著一場“民主化”的政治轉(zhuǎn)型，政治體系逐漸從行政主導轉(zhuǎn)向政治主導。香港政府、各政治黨派以及利益團體圍繞這一轉(zhuǎn)型的方式和節(jié)奏，展開了長期的較量。而中央政府也在基本法的框架下，介入到這一過程。

香港社會正在走出“政治冷感”，政治活躍，乃至出現(xiàn)街頭抗爭政治的征兆。民主化轉(zhuǎn)型必然是一個不穩(wěn)定的過程，是一個原有的行政主導框架被打破，各政治派別和社會利益團體重新界定游戲規(guī)則的博弈過程。對工商精英階層來說，這意味著他們將被迫放棄早已操作得十分熟練的“咨詢政治”，面對來自中產(chǎn)階級和中下收入群體的民主參與壓力。他們擔心自己無法控制這一進程，也擔心在這一過程中，諸如“民粹主義”的政治沖動會破壞香港資本主義自由經(jīng)濟的基本要素。而對中產(chǎn)階級和中下層民眾而言，這是政治意識上的覺醒，是其對于不利的民生狀況的政治回應。在這個意義上，可以把中產(chǎn)階級的民主化壓力理解為一種社會保護運動，他們以民主為手段，試圖遏制大資本勢力，積極塑造政治框架以尋求帶有福利國家色彩的干預和保護。這一點當然會與大商業(yè)階層的利益相沖突。

傳統(tǒng)上，香港政治勢力分散，利益團體眾多而多樣化，社會凝聚共識艱難。以往常常是港英政府力量一枝獨秀，通過“咨詢政治”的模式一定程度上收集了民意，加上經(jīng)濟境況普遍不錯，因此少有對特定政策的不滿和反彈。而當前，行政和工商精英控制社會和經(jīng)濟的格局，開始受到以中產(chǎn)階級為主體的市民挑戰(zhàn)。這一較量的前景并不明朗。一方面是由于香港社會的復雜和多樣性，另一方面也是由于政黨政治不成熟，各派別和群體的整合度不高，而導致香港政治發(fā)展呈現(xiàn)出一片“亂象”。對局外的觀察者來說，尤其如此。

迄今，香港并沒有出現(xiàn)一個能代表大多數(shù)香港人利益的政黨。現(xiàn)有的政治黨派，往往依據(jù)是否“親近北京”而被劃分為建制派和泛民主派。前者如民建聯(lián)、工聯(lián)會和自由黨，后者如民主黨、公民黨。這些政黨各有其社會基礎。如自由黨，代表商業(yè)界，近年來在直選中表現(xiàn)不佳，但因為功能組別制度而仍能在立法會占據(jù)重要席位。泛民主派的代表民主黨，代表一部分專業(yè)人士和中下層民眾，近年來表現(xiàn)活躍，但內(nèi)部派系林立。

可以說，香港的政黨政治仍處于初級的發(fā)育階段。黨派林立，各政黨的社會基礎狹窄，也普遍缺乏黨內(nèi)民主機制，派系紛爭不斷。這也引發(fā)擔心，整合如此低素質(zhì)的政黨能否幫助創(chuàng)建一個新的政治。

在明確了2017年普選產(chǎn)生行政長官、2020年立法會實行普選之后，最大的疑問是屆時能否出現(xiàn)一個新的整合性力量，以及這一新力量與中央的關系。香港主體人口是華人，在語言、族群上沒有明顯的分化，主要的社會斷層線是階級和階層，但香港又是一個明顯的后工業(yè)化社會，階層和意識形態(tài)均呈高度流動狀態(tài)，似不易產(chǎn)生19世紀歐洲那種階級型的政黨，而新類型的單一議題政黨在香港沒有市場。

就現(xiàn)狀而言，看不到有哪一支力量能取得壓倒性選票優(yōu)勢，并將其轉(zhuǎn)化為政治塑造能力。唯一可能在選票上取得優(yōu)勢的泛民主派，其對中央的立場卻有不確定性。這是帶有決定性的一點，因為香港不是一個獨立的政治單位，它的憲法定位，是中華人民共和國之下的一個地方特別行政區(qū)。這就引出了“一國兩制”下中央對香港的治理問題。

3、一國兩制面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

“一國兩制”原本是為解決臺灣問題而提出，卻首先施用于香港。對現(xiàn)代政治而言，這是一個全新的治理實驗。但放在傳統(tǒng)中國的政治史中，中央解決香港問題的模式并不獨特，它實際上是中央王朝“治邊”傳統(tǒng)的遺緒。新意只在于，在香港問題上中央面臨著一個全新的治理環(huán)境：需依據(jù)基本法的框架間接進行；需顧及到香港資本主義經(jīng)濟和其國際金融中心的地位。此外，香港還是一個以中產(chǎn)階級為主體的多元社會。就社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的程度而言，它不是未開化的邊地，而是遠遠高于內(nèi)地，更接近于北京、上海這些大都市的情況。

通過“人大常委會釋法”這一機制，中央找到了在《基本法》框架下介入香港事務的憲制渠道，得以保持對香港問題的最高決定權(quán)，盡管是被動的（也因此有人討論人大常委會可在必要時主動釋法）。另一項渠道是對于最高行政長官的任命。

但涉及中產(chǎn)階級這一社會主體的治理，中央政府非常缺乏經(jīng)驗，迄今并未有好的辦法。在內(nèi)地，這也同樣是令各級政府感到頭痛的難題。反過來，我們看到政府在面對商業(yè)和資本家階層以及農(nóng)民問題時，經(jīng)驗就豐富得多，對策也往往得力。

中產(chǎn)階級的治理，不單單是民生這一項目。也可以說，香港問題的解決，已不能單靠經(jīng)濟手段，諸如在2002年之后陸續(xù)推出的CEPA計劃以及開放內(nèi)地旅游等經(jīng)濟大手筆。香港的問題已經(jīng)發(fā)展為，或者說在實際的政治話語中被塑造成社會和政治問題。比如“地產(chǎn)霸權(quán)”，比如“雙普選”，均帶有建制性。其解決，非政治手段不可。

當前，中央需要化解一個不利的局面。那就是在香港的政治劃線中，人們常常以對北京的態(tài)度作為依據(jù)。香港人，尤其是一部分泛民主派錯誤地認為，他們所訴求的改革的阻力來自當下的社會政治建制，而其背后則是中央。這一認知下使得中央不能超越于香港社會的內(nèi)部紛爭，無法發(fā)揮最高仲裁者的權(quán)威。

2017年的普選考驗已進入倒計時，各方面都在集聚力量，在接下來的政治動員和重組中，香港的政治地盤能否改變目前趨于碎片化的狀況，引人關注。而一個成功實現(xiàn)了政治統(tǒng)合的新力量，將對中央持何種立場，也引人矚目。正是在這種背景下，曾長期負責對香港工作的全國人大法工委喬曉陽發(fā)表談話，講明中央的底線是行政長官人選必須是愛國愛港人士，不能與中央持對抗立場。而普選也必須是在基本法和全國人大常委會決定的框架內(nèi)進行。

這一發(fā)言被解讀為“底線說”。它表明，在這一底線之上的任何政黨與派別，中央都可接受與之合作。中央的意圖是，為反對派劃定了一個明確的框架，那些執(zhí)意堅持反體制立場的反對派，將注定不能進入政治舞臺中心，并有邊緣化的危險。

中央上一次對港政策的大調(diào)整，是在2003年。為應對當年7月香港“七一”大游行的形勢，中央中央調(diào)整了港澳工作體制，成立由十八個部門組成的中央港澳工作協(xié)調(diào)小組，全面領導港澳工作。此外，工作重點也發(fā)生轉(zhuǎn)移，在經(jīng)濟方面陸續(xù)推出CEPA協(xié)議和開放內(nèi)地居民港澳個人游等政策，有力地刺激了香港經(jīng)濟的升溫。之后幾年，香港與內(nèi)地經(jīng)濟的整合日益加快，其經(jīng)濟定位和角色也面臨著新的調(diào)整，而與內(nèi)地的關系，也開始從經(jīng)濟領域的紅利溢出，進而演化為社會和政治問題。

2017年，香港將迎來行政長官普選?！耙粐鴥芍啤币矊⒚媾R真正的考驗。

（作者單位：《文化縱橫》雜志社）