廣東法定機構改革試點調查

黎少華 艾永梅

2013年3月6日，北京，十二屆全國人大一次會議廣東代表團全體會議向媒體開放。CFP供圖

作為推動政府職能轉變、事業(yè)單位改革的重要嘗試，廣東省率先在廣州、深圳等市開展了法定機構改革試點，并已取得了一些經驗和成效。筆者赴廣州、深圳，分別與廣東省機構編制委員會辦公室、深圳市機構編制委員會辦公室、部分法定機構負責同志召開了座談會，實地考察了深圳市前海管理局等法定機構試點單位，就廣東省法定機構試點的整體情況、深圳市法定機構改革的具體做法和經驗進行了深入的了解和探討。

法定機構的內涵與特點

法定機構是指依據特定的法律、法規(guī)或規(guī)章設立，依法承擔公共事務管理職能或公共服務職能，不列入行政機關序列，具有獨立法人地位的公共機構。其基本功能在于明確政府的決策職能和執(zhí)行職能，政府通過立法的方式成立機構，逐步將部分執(zhí)行職能社會化。

法定機構管理制度發(fā)源于20世紀中葉的英國。當時正值英國政府過多地干預社會經濟生活，包辦主要公共事務，對社會需求反應遲鈍，運作效率較低，于是追求“小政府主義”的思潮開始抬頭，政府部分職能社會化的構思產生，從而需要在政府行政系統(tǒng)之外重建一種管理架構，以承擔政府轉移的部分職能。在這種背景下，法定機構應運而生。由法定機構承擔政府轉移的部分職能，除了可提高效率外，政府也可以通過委任外界人士，吸納外界意見，有利于法定機構自身的發(fā)展。另外，相關職能交由法定機構負責也為政府施政起著重要的緩沖作用。

同屬英美法系的新加坡、香港，借鑒英國的經驗，對法定機構創(chuàng)造性地發(fā)揚光大。上世紀80年代以來，香港不斷擴大以法定機構模式執(zhí)行公共服務的范圍，一些不便于政府體制內執(zhí)行的任務和較商業(yè)化的服務均得到了較好的執(zhí)行。

法定機構有如下特點：第一，依專門法設立，職責法定。其法律制度的特點在于量身定做，充分體現管理運作上的自身特性。第二，相對獨立，擁有更多自主權。法定機構本身不屬于公務員體系，但具有“半官方”性質，根據政府要求和委托開展工作，又保持相對獨立性，相對政府部門而言，擁有更多的人財物自主權。第三，治理結構一般由理事會、管理層組成，實行民主管理、社會監(jiān)督。第四，人員身份多樣。法定機構的組成人員身份多樣，既有政府任命的公務員，也有政府雇員（沒有公務員身份），還有自主聘用人員。第五，多渠道經費來源。法定機構的經費來源可以采取政府資助、政府購買或自籌資金等多種形式。

廣東試點的整體情況

2007年開始，深圳市就在借鑒香港、新加坡法定機構經驗的基礎上開始推行法定機構的試點，2011年廣東省機構編制委員會辦公室在借鑒深圳先行試點的基礎上出臺了《關于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機構試點工作指導意見》。法定機構試點工作已寫入廣東省“十二五”規(guī)劃綱要。法定機構作為一種管理運作模式和制度框架，其適用范圍比較廣泛，不僅適用于現有的事業(yè)單位、壟斷性公共服務領域的企業(yè)（如地鐵、機場、燃氣、水務等），而且還適用于某種承擔公共管理職能的行政機構以及某些參公管理機構。廣東省選擇承擔公共事務管理職能或公共服務職能，且具有較大規(guī)模的部分省屬事業(yè)單位，并從兩個有地方立法權的城市——廣州、深圳入手，開始首批試點。

截至目前，廣東省共有13家機構已進入法定機構試點行列。主要分為以下三類。

一是已通過立法并正式揭牌運營的法定機構。共有3家，包括深圳市前海管理局、華南國際經濟貿易仲裁委員會及南方科技大學。二是已經進入立法程序的法定機構。共有5家，包括廣東省北江流域管理局、廣東省代建項目管理局、深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心、深圳市房地產評估發(fā)展中心及深圳市公證處。三是還在草擬管理辦法的法定機構。共有5家，包括廣東省航道局、深圳市仲裁委員會、深圳市住房公積金管理中心、深圳國家高技術產業(yè)創(chuàng)新中心及深圳市公立醫(yī)院管理中心。

從試點情況來看，深圳在法定機構試點上最早探索，效果也較為顯著，珠海目前還沒有試點。

從職能上看，廣東省法定機構總體分為兩大類：第一類是具有公共事務管理職能的機構，第二類是提供公共服務以及提供專有技術服務為主的機構。這兩類法定機構在治理結構、人員、薪酬、經費等方面都稍有不同。具有公共管理職能的法定機構，各方面制度設計偏向于行政機關；而提供公共服務及專有技術為主的法定機構，體制機制上更為靈活，更偏向于企業(yè)。

廣東省法定機構改革試點是在事業(yè)單位改革的基礎上進行的，但與事業(yè)單位改革又有一定區(qū)別。法定機構通過制定特定的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的方式，實現機構的依法獨立運作，它關涉體制問題，同時也涉及內部運行機制問題。而事業(yè)單位只是改革法人治理結構，涉及的僅是內部運行機制問題。廣東的試點實際上是把法定機構作為機關法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團法人之外的新型法人主體進行設計。從試點情況看，新設立的法定機構集聚了上述四種法人的不同特點。在現行法律規(guī)定難以突破的情況下，目前法定機構是以事業(yè)法人進行登記，以使其獲得獨立法人資格，方便其對外溝通和交往，同時在其中引入法定機構的管理運作模式，創(chuàng)新內部的管理運作機制。

廣東省法定機構試點的主要做法

（一）“一機構一規(guī)章”或“一機構一法規(guī)”，對每一個試點單位進行量身定做

從廣東省的試點看，法定機構是因機構而立法，即先有機構再逐步推動立法。每一個法定機構都有相應的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對機構的設立、職責任務、管理運作、監(jiān)督機制等進行細化規(guī)定，作為法定機構設立、運作的基礎和依據。針對每一個試點單位進行量身定做，做到“一機構一規(guī)章”或“一機構一法規(guī)”，以充分體現機構在管理運作上的特性。在具體做法上，一般先以政府規(guī)章的形式，就試點單位及其管理運作做出規(guī)定，待條件成熟后再以地方性法規(guī)的形式加以規(guī)范。比如，深圳市政府就以政府令頒布了《深圳市前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》、《南方科技大學管理暫行辦法》，分別對兩家機構的職責、權利、運作機制、財政管理、人事薪酬進行明確規(guī)定。

（二）治理結構上充分發(fā)揮理事會的作用，并體現“黨管干部”和“社會治理”相結合的原則

從廣東省的試點看，法定機構一般都建立了決策層及其領導下的管理層為主要架構的法人治理結構，決策層有理事會、董事會和管委會等多種形式。在決策中充分發(fā)揮理事會的作用，由理事會履行試點單位重大事項的決策職能，主管部門通過委派理事會成員或出席法定機構會議來監(jiān)管法定機構的運營，并可通過行使對法定機構重要崗位的人事管理權和財務預算審核及賬目審計來發(fā)揮其影響力。

在治理結構的設置上堅持 “黨管干部”和“社會治理”相結合的原則。

（三）明確界定與行政主管部門、下屬企業(yè)的關系

首先，政府與法定機構之間充分體現“政事分開”原則。從廣東的試點看，法定機構與行政主管部門的關系明晰，政府部門主要制定公共政策和發(fā)展規(guī)劃，并對法定機構的運作目標、過程和績效進行監(jiān)督、協調與指導，確保法定機構的公益屬性。法定機構主要負責執(zhí)行政策，定期向政府主管部門反饋業(yè)務開展情況，并將發(fā)展規(guī)劃、財務預算等重要事項報有關部門審定或備案。

其次，法定機構可以作為國有投資的出資人管理企業(yè)，原則上法定機構與下屬企業(yè)實行“管辦分離”，但可以提取一定的收益用于履行法定機構職能。例如前海管理局下設3家全資控股企業(yè)，均屬國有企業(yè)性質。前海管理局作為出資人，對下屬企業(yè)行使管理和監(jiān)督職能，可按一定比例提取企業(yè)收益，主要用于前海合作區(qū)的開發(fā)建設以及市政府規(guī)定的其他用途。

（四）人事管理及薪酬福利制度有較大的靈活性和自主性

在工作人員的錄用管理上，可自行設置崗位，自主招錄人員，并可越級提拔，擁有較大的靈活性和自主性。例如，深圳市編辦批給前海管理局一定員額及相應的預算金額，前海管理局自主錄用，可以在內部進行人員調整。政府部門對深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心只定5個處級干部，至于具體聘用人員及員工數量，該單位可根據需要自行決定。在薪酬福利方面，對于提供公共事務管理的法定機構，工作人員待遇高于同級行政事業(yè)單位。例如，前海管理局工資預算總額相當于同類行政機關的2倍，在政府部門對其工資總額、員工總額“雙控”前提下自主分配。而對于提供公共服務的法定機構相對更為自主，實行績效工資分配制度。

（五）人員身份管理上，過渡期實行“老人老辦法、新人新辦法”

從本質上講，法定機構的人員都不屬于政府公務員，其主要由兩部分構成，即管理層和員工層，但廣東的試點采取了穩(wěn)步推進、雙軌并行的辦法，這在一定程度上照顧到原來由公務員轉到法定機構那部分人員的訴求。在管理層的身份管理上，主要負責人一般由政府直接任命，保留公務員身份及對外交流、晉升通道。如深圳前海管理局的局長是深圳市政府機關黨委委員，保留公務員身份及相應級別；其余3名副局長均由局長提名，市委組織部任命，屬于市管干部序列。以上人員原則上都可以在政府部門交流或者晉升。在員工層的身份管理上，有兩種做法：一是給予一定過渡期，過渡期采用雙軌制，過渡期后一律單軌制。如前海管理局40%的工作人員來自行政部門，給予他們一年的過渡期，在此期間，可以選擇回原機關單位，也可以選擇留下，但留下的人需要辦理公務員出編手續(xù)；二是兩種制度并存。如深圳規(guī)劃國土發(fā)展研究中心對于劃轉過來的事業(yè)單位人員，任職期間可以按法定機構員工獲得薪酬，退休時享受事業(yè)單位職工待遇。一些法定機構將原來具有公務員身份的“老人”采取檔案封存、工資空轉的方式，退休時享受同級公務員待遇，任職期間領取市場化薪酬。

（六）多元化的經費來源，過渡期仍以財政撥款為主

廣東省的法定機構根據機構職能和類別的不同，實行核撥經費、財政補助、政府購買服務或自籌經費等多種經費形式。如深圳前海管理局目前采用政府預算、統(tǒng)一撥款形式，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心目前以政府購買服務的形式獲得所需經費，華南國際經濟貿易仲裁委員會通過收取特定項目服務費獲得經費?？傮w而言，廣東省大多數法定機構仍處于財政全額撥款的試運行階段。

試點的主要效果及難點

（一）廣東省法定機構試點的主要效果

廣東省特別是深圳市之所以能在全國首開先例，并能取得一定突破和成效，主要得益于制度設計的合理以及協同推進的高效。從法定機構的運行情況看，取得了如下效果：

1.實現了政府職能的轉變，是現行體制下更好履行政府職能、政府行政體制改革的一項突破。法定機構的改革，使政府可以在編制有限的條件下集中財力，高效辦事。如廣東省編辦負責人指出，隨著社會的進步，越來越多的事務是政府做不好的，而完全交給企業(yè)也不可行。法定機構作為一類社會組織，體現了政府和社會的聯合管理，既提高了公共服務和公共管理的效能，也通過政府監(jiān)督和社會力量的參與保證了法定機構服務的公益性。

2.推動了公共服務體系的完善。前海管理局有關同志認為，法定機構是公共管理服務的一種創(chuàng)新，原來市民辦理一項業(yè)務需要跑許多部門蓋章，現在前海管理局設立了綜合辦事大廳，把政府下放的一些審批事項放進來，提供“一站式”服務，大大提高了辦事效率。

3.推動了事業(yè)單位整合資源，規(guī)范管理，創(chuàng)新機制，為事業(yè)單位的分類改革探索出一條新的路徑。廣東省編辦負責人表示，如事業(yè)單位不改變其官僚化、體制僵化和低效率的管理體制，政府就會將更多的公共事務發(fā)包給社會組織來做。而事業(yè)單位如果通過法定機構改革，明確事業(yè)單位的功能定位，有助于改善內部治理結構，搞活機制，激發(fā)人員的積極性和主動性，從而能夠更為有效地承擔政府的公共服務職能，扭轉自身日益邊緣化的困境。

（二）廣東省法定機構試點的難點

從調研情況看，廣東省推行法定機構試點時，也存在一些困難和問題，主要有以下幾方面。

1.政府部門與改革單位在職責劃分和利益分配方面存在一定難度。一些行政主管部門擔心改革將使其部門利益受到損害， 改革的積極性不高；也有的主管部門習慣于現有的事業(yè)單位管理體制和運行機制， 擔心改革會帶來不穩(wěn)定因素。

2.現實中爭取各部門同力推進的難度較大。法定機構改革涉及多方利益和各部門職責權限的再分配，也會涉及一系列配套制度改革，包括人事制度、機構編制、財政投入制度、福利制度、社保制度改革等。廣東省法定機構改革在黨委政府主要領導的大力推動下，形成了編辦、組織、財政、人力資源社會保障、法制等部門共同配合的工作機制，保障了法定機構試點工作的協同推進。

3.與相關部門在人事、財務等管理機制對接上還有難度。在一些法定機構改革推行不下去的案例中可以看出，面臨的困難還不少，比較突出的是身份問題。如廣東省航道局在推行法定機構試點時計劃保留原有人員參公身份，但人力資源行政主管部門不同意，試點工作不得不擱淺。

4.立法本身的難度大。法定機構立法成本高、時間長。即使從時間成本較低的政府規(guī)章入手，也需要耗費大量人力、物力進行反復論證和聽證工作，程序比較繁雜。所以，雖然廣東法定機構改革試點工作開展較早，但總體進展還不是很快，即使一些事業(yè)單位想改為法定機構，由于法律滯后不得不先按照現行事業(yè)單位進行分類改革。

廣東省法定機構試點的經驗在一定程度上為推動政府職能轉變，激發(fā)事業(yè)單位活力，實現政事分開、管辦分離，改變事業(yè)單位職能定位不清晰、去除行政化提供了一些思路。

（作者分別為北京商業(yè)管理干部學院副教授，助理研究員）