我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式及對(duì)策研究

◆李高亮 ◆劉 煉

我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式及對(duì)策研究

◆李高亮 ◆劉 煉

近年來(lái)，我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行帶來(lái)了一定壓力。文章根據(jù)我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模，從舉債主體、舉債資金來(lái)源和用途，償債資金來(lái)源等角度，梳理和分析了地方債務(wù)可能爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式，并有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。

地方債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

一、我國(guó)地方債務(wù)基本情況

據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，我國(guó)省市縣三級(jí)政府性債務(wù)總額為17.89萬(wàn)億元，較2012年底增長(zhǎng)12.62%，我國(guó)地方債務(wù)雖整體規(guī)模較大、部分省市的負(fù)債率或債務(wù)率相對(duì)較高，但總體可控，到期債務(wù)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能性不大。

（一）負(fù)債率分析（債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，警戒線60%）

截至2012年底，全國(guó)全口徑地方政府負(fù)債率為30.61%，總體指標(biāo)較低，但重慶高達(dá)58.42%，接近60%的國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)；云南、青海已經(jīng)超過(guò)或接近50%，分別為51.75%和49.92%。

（二）債務(wù)率分析（債務(wù)余額/當(dāng)年地方綜合財(cái)力，警戒線150%）

從保守角度來(lái)分析，截至2012年底，地方政府全口徑政府債務(wù)率（全口徑政府性債務(wù)/地方政府綜合財(cái)力）為112.00%，其中湖北最高達(dá)到172.94%，已超過(guò)150%的國(guó)際警戒線，河北和上海也接近150%，分別為149.03%、144.19%。

二、我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式及影響

地方債務(wù)的借款主體主要是融資平臺(tái)，其負(fù)債率高、收益少，在形成微觀流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)；地方債務(wù)的資金來(lái)源主要是銀行貸款，其資金用途主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其資金來(lái)源與使用結(jié)構(gòu)不匹配，且地方債務(wù)信息不透明會(huì)導(dǎo)致銀行盲目信貸及被動(dòng)放款，形成金融風(fēng)險(xiǎn)；地方債務(wù)償還的主要途徑是土地出讓收入，易形成地方政府對(duì)土地的過(guò)度依賴，促發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 地方債務(wù)融資和資金使用基本流程

（一）從債務(wù)主體分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從舉債主體看，融資平臺(tái)公司是最主要的舉債主體，其在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中的融資規(guī)模占比達(dá)到37.44%。地方政府融資平臺(tái)公司從事的業(yè)務(wù)類(lèi)型主要是面向地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益類(lèi)設(shè)施的建設(shè)。投資回收周期、負(fù)債率高、收益率低，還債能力不足，部分融資平臺(tái)只能通過(guò)“借新債還舊債”來(lái)償還本息，資金鏈容易出現(xiàn)流動(dòng)性問(wèn)題，催生財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

表1 2013年6月底地方政府性債務(wù)余額舉借主體情況表 單位：億元

1.融資平臺(tái)的微觀運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為債務(wù)率較高、收益率低，償債能力有限

根據(jù)審計(jì)署2013年6月10日公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)的223家融資平臺(tái)公司中，30.49%（68家）資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)70%；67.71%（151家）當(dāng)年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息；16.59%（37家）在2012年出現(xiàn)虧損。

在2012年融資平臺(tái)公司償還的債務(wù)本息3618.85億元中，以財(cái)政資金償還1205.75億元，占比33.32%，舉借新債償還738.93億元，占比20.42%，兩項(xiàng)共占53.74%，融資平臺(tái)自身償債能力明顯不足。

2.融資平臺(tái)微觀風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)

融資平臺(tái)公司債務(wù)率高、收益率低，當(dāng)無(wú)力償還債務(wù)時(shí)，其主要途徑是向地方政府申請(qǐng)財(cái)政撥款。而且，融資平臺(tái)通常是由地方政府出資組建,對(duì)外融資必要時(shí)，輔以財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政擔(dān)保等手段作為還款保證，兩者間有種“天然”的聯(lián)系,因此,融資平臺(tái)當(dāng)自身收益難以償還舉借的外債時(shí),地方政府便會(huì)“兜底”,這時(shí)平臺(tái)自身的微觀償付風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)向地方政府傳導(dǎo)。隨著地方融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模不斷增加,加之地方政府自身借債以及其他由地方政府承擔(dān)的債務(wù)，使之地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也不斷積累, 并可能最終導(dǎo)致政府無(wú)力提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的最基本的公共產(chǎn)品以及對(duì)法律規(guī)定的政府責(zé)任的大規(guī)模違約。

如果大面積的融資平臺(tái)資金鏈斷裂，其財(cái)務(wù)失敗極有可能通過(guò)銀行迅速向整個(gè)金融系統(tǒng)傳染，造成金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）從融資渠道分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從融資渠道看，銀行信貸是主要方式，其在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中的融資規(guī)模占比達(dá)到50.76%。融資渠道過(guò)于單一、風(fēng)險(xiǎn)集中,且與資金使用結(jié)構(gòu)不配套，容易給金融系統(tǒng)造成壓力；地方債信息不透明,導(dǎo)致銀行信貸盲目擴(kuò)大甚至被迫增加放款，容易催生金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.融資渠道過(guò)于單一、風(fēng)險(xiǎn)集中,與資金使用結(jié)構(gòu)匹配程度低

據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，10.89萬(wàn)億元的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款占到50.76%，部分省市更為嚴(yán)重,上海、海南、天津、遼寧和青海等5省市的占比超過(guò)60%。但從資金用途看，主要用途是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占比為37.49%，山西、陜西、甘肅等3個(gè)省市占比分別為62.35%、46.59%、41.94%，此類(lèi)投資項(xiàng)目通常期限長(zhǎng)，收益較低。

2.融資渠道單一及資金使用不配套帶來(lái)的影響

銀行貸款無(wú)論是在利率、期限，還是在工具選擇上，都難以適應(yīng)融資期限長(zhǎng)、規(guī)模大的市政建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在期限上，中長(zhǎng)期貸款占比上升導(dǎo)致銀行資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配，流動(dòng)性下降，計(jì)提準(zhǔn)備和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)上升；在利率上，貸款融資成本高，政府的公益類(lèi)項(xiàng)目收益低，難以償付；在融資工具上，包括了銀行貸款、相當(dāng)一部分為委托貸款、信托貸款以及金融交叉性產(chǎn)品?？梢?jiàn)，地方政府融資涉及的金融產(chǎn)業(yè)鏈越來(lái)越復(fù)雜，造成杠桿率難以估算，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積較快。

由此看來(lái)，目前的舉債融資機(jī)制具有不可持續(xù)性，融資渠道過(guò)于單一,風(fēng)險(xiǎn)十分集中，加之與資金使用結(jié)構(gòu)不配套，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正向銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，將潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)注入銀行體系。一旦以土地出讓金持續(xù)增長(zhǎng)的預(yù)期假設(shè)不存在，地方債務(wù)償債來(lái)源斷開(kāi)，則地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)形成銀行體系風(fēng)險(xiǎn)，并可能逐漸演變?yōu)槿珖?guó)的金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，威脅到我國(guó)的金融政安全。

表2 2013年6月底地方政府性債務(wù)資金來(lái)源情況表 單位：億元

表3 2013年6月底地方政府性債務(wù)余額支出投向情況表 單位：億元

3.地方債務(wù)信息透明程度低，進(jìn)一步加大金融風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)前財(cái)政預(yù)算體系下，銀行很難掌握地方政府融資或負(fù)債總量，而且，無(wú)法全面掌握地方政府可持續(xù)財(cái)源稅收和準(zhǔn)確評(píng)估其真實(shí)財(cái)力，使得銀行與政府融資之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,銀行發(fā)放貸款時(shí)存在著較大的盲目性,出現(xiàn)“多頭融資、多頭授信”的格局。

而且，銀行貸款在投入到中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目后,為避免后續(xù)建設(shè)資金不足導(dǎo)致形成“半拉子工程”，不得不在信貸規(guī)模趨緊的形勢(shì)下，繼續(xù)滿足政府融資平臺(tái)的中長(zhǎng)期貸款需求，增加商業(yè)銀行后期被動(dòng)放款風(fēng)險(xiǎn),從而對(duì)信貸政策形成“倒逼機(jī)制”。

（三）從地方政府償債的資金來(lái)源分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從償債資金來(lái)源看，土地出讓收入是主要來(lái)源，但土地出讓受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和宏觀政策影響大，波動(dòng)性強(qiáng)，其土地資源有限、具有不可持續(xù)性，給債務(wù)償還帶來(lái)了較大風(fēng)險(xiǎn)。

1.多數(shù)地方政府承諾用土地還債，增加了對(duì)土地的依賴性

在償還地方債中，土地出讓收入是其中重要的途徑。截至2012年底，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額37.23%。地方政府債務(wù)的償還對(duì)土地出讓收入依賴程度很高，其中：浙江達(dá)到66.27%，海南、福建、重慶分別為56.74%、57.13%、50.89%，即該四省市一半以上的債務(wù)償債依賴土地出讓收入。

用土地出讓收入償還地方債務(wù)，進(jìn)一步加深了地方政府對(duì)土地的依賴。從近10年來(lái)看，土地出讓收入在地方公共預(yù)算收入中的占比通常在40%以上，個(gè)別年份達(dá)到了超過(guò)了70%。

表4 2003-2013年土地出讓收入及公共預(yù)算收入情況表 單位：億元

2.用土地收入償還地方債務(wù)帶來(lái)的影響

（1）土地收入受?chē)?guó)家宏觀政策的影響大，波動(dòng)性較強(qiáng)。宏觀經(jīng)濟(jì)狀況是我國(guó)政府土地收益規(guī)模的基本決定因素,經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好壞直接影響對(duì)土地的需求。2002-2004年,全國(guó)土地出讓收入年均增長(zhǎng)65.64%。這與我國(guó)自2000年以來(lái)經(jīng)濟(jì)走出低谷,GDP增幅逐漸上揚(yáng)密切相關(guān)。2008年受全球性金融危機(jī)的影響，土地收入步入低點(diǎn)。2009年和2010年隨著宏觀刺激政策出臺(tái)，土地出讓收入規(guī)模急劇膨脹。近兩年土地市場(chǎng)運(yùn)行趨勢(shì)與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的一致性更加突出。

（2）土地資源的有限性決定土地收入難以持續(xù)增長(zhǎng)。由于土地資源的有限性和我國(guó)的耕地保護(hù)制度，地方政府可供出讓的耕地面積越來(lái)越少，而且未來(lái)出讓對(duì)象可能會(huì)傾向于提高現(xiàn)有城市土地的潛力,而隨著征地拆遷成本的加大,“土地財(cái)政”模式下土地出讓純收入占土地出讓收入的比重有可能進(jìn)一步降低,可用財(cái)力也會(huì)隨之下降。

（3）土地出讓性質(zhì)容易產(chǎn)生新的財(cái)政收支矛盾。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定, 土地出讓收入一次性收取，但其使用權(quán)是未來(lái)40-70年，政府屆期與土地出讓期限的不匹配，更促使現(xiàn)任地方政府為了短期利益,熱衷于土地批租,對(duì)地方政府的短期行為起了推波助瀾的負(fù)面作用。一旦可供轉(zhuǎn)讓的土地枯竭,成本性支出以外的其他各項(xiàng)支出難以滿足,難免產(chǎn)生新的財(cái)政收支矛盾。

此外,由于“土地財(cái)政”以金融為媒介,將地方政府、房地產(chǎn)商和公眾有機(jī)結(jié)合起來(lái)形成共同的利益鏈條,一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題,就會(huì)導(dǎo)致一系列的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

三、控制地方債務(wù)的國(guó)際借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制比較成熟，在審批、規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及風(fēng)險(xiǎn)處置等環(huán)節(jié)均有嚴(yán)格的控制方法，對(duì)我國(guó)的地方債務(wù)管理具有借鑒意義。

（一）地方債務(wù)的審批控制

在美國(guó)等分權(quán)制的國(guó)家，地方政府只對(duì)本級(jí)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，發(fā)行地方債通常由公眾投票或議會(huì)審批。在日本等集權(quán)制的國(guó)家，發(fā)行地方債通常需經(jīng)中央政府負(fù)責(zé)地方自治事務(wù)的總務(wù)大臣批準(zhǔn)。

（二）地方債務(wù)的規(guī)模控制

目前各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，主要參考?xì)W盟《馬斯特里赫特條約》相關(guān)規(guī)定，這也是國(guó)際上通用的評(píng)價(jià)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，即債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）不超過(guò)60%、赤字率（赤字占GDP的比重）不超過(guò)3%。

表5 各國(guó)債務(wù)規(guī)?？刂浦饕笜?biāo)

（三）地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

從各國(guó)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制實(shí)踐看，美國(guó)俄亥俄州模式和哥倫比亞的“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)較為典型。

1.俄亥俄州模式：建立“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”體系。20世紀(jì)70至80年代，美國(guó)出現(xiàn)多起地方政府重大違約事件，如1975年紐約市政債券違約、1978年克里夫蘭違約等。為此，美國(guó)政府關(guān)系顧問(wèn)委員會(huì)（ACIR）建議加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)控。俄亥俄州采納ACIR的建議，出臺(tái)《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》，建立“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”體系，并由州審計(jì)局具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。具體操作步驟為：

一是對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政核查，以確定地方財(cái)政是否進(jìn)入緊急狀態(tài)。只要地方政府滿足應(yīng)付款比例過(guò)高、赤字比率過(guò)高、可用財(cái)力不足其中1個(gè)條件，則由審計(jì)局宣布地方財(cái)政進(jìn)入“預(yù)警名單”。

二是如果州審計(jì)局發(fā)現(xiàn)地方政府財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，并達(dá)到“財(cái)政危機(jī)”的程度，則將地方政府從“預(yù)警名單”移至“危機(jī)名單”。

三是地方政府列入“危機(jī)名單”后，所在州須成立“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)控委員會(huì)”。地方政府必須向監(jiān)控委員會(huì)提交財(cái)政改革計(jì)劃，內(nèi)容涵蓋消除目前財(cái)政危機(jī)、預(yù)算赤字的方法，增強(qiáng)地方政府長(zhǎng)期發(fā)行債券的能力，如何避免再次出現(xiàn)財(cái)政緊急情況等。

2.哥倫比亞模式：“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)。2003年，哥倫比亞建立“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)，將每個(gè)地方政府的債務(wù)與其償付能力掛鉤，主要有2個(gè)限制指標(biāo)：一是地方政府利息支出率，表示地方政府的資金流動(dòng)性；二是債務(wù)率，用以評(píng)估長(zhǎng)期債務(wù)的可持續(xù)性。如果債務(wù)利息支出率小于40%且債務(wù)率小于80%，則意味著地方政府處于綠燈區(qū)，批準(zhǔn)地方政府借款；否則，就意味著地方政府處于紅燈區(qū)，禁止地方政府借款。

表6 哥倫比亞地方政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系

（四）美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制

當(dāng)美國(guó)地方政府無(wú)法償還到期債務(wù)時(shí)，最終的解決辦法是申請(qǐng)破產(chǎn)并進(jìn)行債務(wù)重組，《美國(guó)破產(chǎn)法》第九章對(duì)其進(jìn)行了闡述。

1.地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)的條件

（1）地方政府破產(chǎn)申請(qǐng)要經(jīng)過(guò)州政府的法律授權(quán)。美國(guó)破產(chǎn)法規(guī)定，地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)，必須有明確的州政府法律的授權(quán)，由州法來(lái)規(guī)定是否允許下屬地方政府進(jìn)入破產(chǎn)程序。不同的州對(duì)此做法不同，有的州授權(quán)給所有的地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)的權(quán)利，如加州；有的州禁止地方政府的破產(chǎn)申請(qǐng)，如佐治亞州。

（2）不能清償?shù)狡趥鶆?wù)。判斷標(biāo)準(zhǔn)不是簡(jiǎn)單地通過(guò)檢查現(xiàn)有的資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)決定，而是運(yùn)用綜合的現(xiàn)金流因素進(jìn)行分析，包括以往的財(cái)政收入情況、可用的資金儲(chǔ)備、削減支出的能力以及推遲債務(wù)償付能力的法律機(jī)會(huì)等等。

（3）地方政府基于誠(chéng)信原則與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商。地方政府需要與債權(quán)人進(jìn)行積極協(xié)商，否則法院可以認(rèn)定債務(wù)人缺乏誠(chéng)信，從而駁回其破產(chǎn)申請(qǐng)。積極協(xié)商需要具備下列條件之一：地方政府與按照同種債務(wù)分類(lèi)的各個(gè)債權(quán)人組協(xié)商，且每一類(lèi)債務(wù)的償還協(xié)議都得到該組債權(quán)者過(guò)半數(shù)的同意；地方政府與債權(quán)人協(xié)商后雖不能得到過(guò)半數(shù)同意，但該協(xié)商是誠(chéng)懇、善意，而非單方面的；地方政府的債權(quán)人過(guò)多，雙方協(xié)商確實(shí)困難或者確定沒(méi)有協(xié)商的可能。

2.制定債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，進(jìn)行債務(wù)重組

制定債務(wù)調(diào)整計(jì)劃是《美國(guó)破產(chǎn)法》第九章的核心內(nèi)容。地方政府可以在提出破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)或者在法院規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提出債務(wù)重組計(jì)劃。債務(wù)重組計(jì)劃被提出后，應(yīng)提交給債權(quán)人進(jìn)行分組表決，只有在每一表決組的債權(quán)人過(guò)半數(shù)同意，并且其所代表的債權(quán)額占該組債權(quán)總額的三分之二以上的，方可認(rèn)為該組通過(guò)重整計(jì)劃草案。債務(wù)調(diào)整計(jì)劃書(shū)獲得批準(zhǔn)后，破產(chǎn)法院會(huì)監(jiān)督計(jì)劃書(shū)的初期執(zhí)行，因?yàn)榇蟛糠值母慕M措施都會(huì)在這個(gè)階段完成；之后，法院將宣布法院程序的終結(jié)，由地方政府獨(dú)立地按債務(wù)調(diào)整計(jì)劃進(jìn)行整頓，直至破產(chǎn)的消除。

3.增加收入削減支出

（1）“自動(dòng)停止”（Automatic Stay）。概括地說(shuō)，自動(dòng)停止是指破產(chǎn)程序啟動(dòng)時(shí)，所有針對(duì)債務(wù)人的實(shí)現(xiàn)債權(quán)的行為都自動(dòng)停止。這能夠有效地保持債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)，同時(shí)由于債務(wù)人可以暫時(shí)不受到支付到期債務(wù)的壓力，可以使債務(wù)人獲得一定的資金積累。

（2）再融資。債務(wù)人在進(jìn)入債務(wù)重組程序后，可以獲得再融資的權(quán)利。地方政府可以通過(guò)舉借新的債務(wù)來(lái)支持市政運(yùn)營(yíng)，這種破產(chǎn)申請(qǐng)后的借款根據(jù)法律規(guī)定，在償還上具有優(yōu)先權(quán)。

（3）削減財(cái)政支出。包括壓縮職工工資、解除勞務(wù)合同、減少行政運(yùn)行成本等等措施。

四、化解地方債務(wù)的整體思路

在“不觸發(fā)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)”的基礎(chǔ)上，“限增量減存量”并輔以相關(guān)配套措施，逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）不觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)

所謂“不觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)”就是不觸發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行格局下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦引爆，將必然引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。不引爆地方政府債務(wù)存量風(fēng)險(xiǎn)，就必須確?，F(xiàn)行地方政府性債務(wù)的資金鏈不能斷裂，持續(xù)舉債、以新還舊仍將是地方政府未來(lái)一定時(shí)期的必然選擇。

（二）限增量、減存量

“限增量”就是嚴(yán)格限制地方債規(guī)模的增加，一是在當(dāng)前中央審批制度下，進(jìn)一步加強(qiáng)中央對(duì)地方政府舉債規(guī)模的控制；二是規(guī)范地方政府擔(dān)保，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“減存量”就是安全地消化已有的地方債務(wù)，包括及時(shí)償還債務(wù)，或用透明、有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債去置換不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)不容易控制的債務(wù)。

（三）完善地方債務(wù)的其他配套措施

1.增加地方債務(wù)的透明度。一是“走前門(mén)，限后門(mén)”?！白咔伴T(mén)”就是允許地方政府發(fā)行地方債。我國(guó)已于2009年開(kāi)始此項(xiàng)工作，下一步將是逐步完善相關(guān)法律制度，規(guī)范地方政府的舉債行為?！跋藓箝T(mén)”就是避免地方政府采用變通方式舉債融資，滋生種種亂象；二是建立地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露制度，提高債務(wù)信息透明度。

2.建立地方債預(yù)警機(jī)制。建立適合我國(guó)國(guó)情的地方債務(wù)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，將債務(wù)依存度，債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)逾期率和債務(wù)償債率作為衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)本地區(qū)財(cái)政情況確定每個(gè)指標(biāo)的安全、輕警和重警區(qū)間。

表7 我國(guó)地方政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系

3.建立規(guī)范的償債機(jī)制。以年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余資金等形式建立財(cái)政償債專(zhuān)用資金用于償還地方政府債務(wù)。

4.積極探索地方政府破產(chǎn)制度。美國(guó)的實(shí)踐表明，破產(chǎn)法框架下的地方政府債務(wù)處置機(jī)制可以在現(xiàn)實(shí)中被付諸實(shí)施，我國(guó)也有必要積極探索適合我國(guó)國(guó)情的地方政府破產(chǎn)制度，將地方政府債務(wù)危機(jī)納入破產(chǎn)程序處理。破產(chǎn)制度應(yīng)包括破產(chǎn)主體、破產(chǎn)申請(qǐng)、破產(chǎn)程序、地方政府債務(wù)調(diào)整計(jì)劃等主要內(nèi)容，其中債務(wù)重組計(jì)劃尤為重要。

5.強(qiáng)化外部監(jiān)督。加強(qiáng)人大、審計(jì)署、央行國(guó)庫(kù)等外部監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督力度，充分履行法律賦予的職責(zé)，密切配合協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，及時(shí)關(guān)注地方政府財(cái)務(wù)狀況，盡早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，真正發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

（四）減少對(duì)土地的依賴

一是明確地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，保持兩者匹配；二是培養(yǎng)地方稅收體系，可以重新分割中央和地方的稅收比例分成，適當(dāng)增加地方財(cái)政收入比例，或者重新調(diào)整稅收種類(lèi)在中央和地方間分配；三是做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快財(cái)源建設(shè)和培育新稅源；四是明確規(guī)定土地出讓收入的用途，如用于廉租房、保障房、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域，減少政府對(duì)資金使用的自由支配，并對(duì)土地出讓收入建立獨(dú)立賬戶進(jìn)行監(jiān)管，確保透明度。

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（責(zé)任編輯：燦亮）

F812.7

A

2095-1280(2014)03-0073-07

李高亮，男，中國(guó)人民銀行重慶營(yíng)業(yè)管理部干部；劉 煉，男，中國(guó)人民銀行重慶營(yíng)業(yè)管理部干部。