論我國(guó)中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的變遷

袁國(guó)銘 陳新利 張 樂(lè) 樊 波

1 中國(guó)人民大學(xué)，北京，100872；2 四川省大竹縣中醫(yī)院，達(dá)州，635100；3 煤炭總醫(yī)院，北京，100028

2013年3月，第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定，將原國(guó)家衛(wèi)生部和國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)的部分職能予以合并，新組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，作為新一屆中央政府的衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政主管部門。至此，我國(guó)中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)正式進(jìn)入衛(wèi)計(jì)委時(shí)期。依據(jù)立法學(xué)原理，作為中央政府組成部門的衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)，享有制定部門規(guī)章的權(quán)力。部門規(guī)章是我國(guó)法律的主要淵源之一，其地位低于憲法、法律和行政法規(guī)，但高于其他規(guī)范性文件。衛(wèi)生規(guī)章是衛(wèi)生法律體系的重要組成部分，從數(shù)量上說(shuō)，占據(jù)了整個(gè)衛(wèi)生法律規(guī)范的絕大部分。因此，研究衛(wèi)生規(guī)章立法主體的演進(jìn)，即中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的沿革，有助于了解我國(guó)衛(wèi)生法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。

學(xué)界普遍認(rèn)為，“清末修律”標(biāo)志著我國(guó)法制現(xiàn)代化的開(kāi)始[1]，但我國(guó)衛(wèi)生法制現(xiàn)代化的開(kāi)啟則要推遲至民國(guó)初年。據(jù)錢穆先生考證，漢代政府“化家為國(guó)”[2]，因此漢代的“太醫(yī)令”只是皇家御用的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并非衛(wèi)生行政部門。后來(lái)唐代承漢制設(shè)置“太醫(yī)署”，沿襲至宋元設(shè)置“太醫(yī)局”和“翰林醫(yī)官院”，明清時(shí)期設(shè)置“太醫(yī)院”，也都保持了這樣的傳統(tǒng)。直至民國(guó)初年，我國(guó)歷史上都未曾出現(xiàn)過(guò)中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)[3]。加上中華法系是諸法合體的立法傳統(tǒng)，歷史上縱然有少許醫(yī)藥衛(wèi)生方面的法令，也都是以刑律的形式散見(jiàn)于各個(gè)時(shí)期的法典。因此，應(yīng)從民國(guó)時(shí)期開(kāi)始研究中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)發(fā)展的變遷。

1 民國(guó)時(shí)期的中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)

中華民國(guó)(1912-1949年)歷時(shí)38年，共經(jīng)歷了3個(gè)不同歷史時(shí)期，即南京臨時(shí)政府時(shí)期、北洋政府時(shí)期和南京國(guó)民政府時(shí)期。1911年12月3日，南京臨時(shí)政府通過(guò)了《臨時(shí)政府組織大綱》，大綱規(guī)定大總統(tǒng)有制定官制、官規(guī)并享有任免官員的職權(quán)。隨后，孫中山出任臨時(shí)大總統(tǒng)。次年3月8日臨時(shí)參議院通過(guò)了《臨時(shí)約法》，旨在取代前期公布的《臨時(shí)政府組織大綱》[4]。中華民國(guó)《臨時(shí)約法》是我國(guó)歷史上第一部資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的憲法，依其規(guī)定，國(guó)會(huì)是國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)，但在國(guó)會(huì)成立前，由參議院代行立法權(quán)。參議院存續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，期間共通過(guò)了二十四件政府組織法(官制)。其中《內(nèi)務(wù)部官制》規(guī)定，內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理全國(guó)范圍內(nèi)衛(wèi)生、戶口、宗教、田土、水利、警察、禮俗、工程、公益善舉及選舉等公共事務(wù)[5]，這是我國(guó)歷史上對(duì)中央政府組成部門分管衛(wèi)生行政工作的最早記載。

北洋政府時(shí)期的內(nèi)務(wù)部并不是專管衛(wèi)生的行政機(jī)構(gòu)，其職能相當(dāng)于今天許多部委的疊加，內(nèi)務(wù)部向下再設(shè)衛(wèi)生司分管全國(guó)衛(wèi)生行政事宜。此時(shí)，衛(wèi)生部雖未誕生，但中央政府中設(shè)置內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司已是創(chuàng)舉。隨后“南北議和”，臨時(shí)政府遷往北京，參議院隨之解散，民國(guó)繼而步入北洋政府時(shí)期。隨后多年，軍閥混戰(zhàn)不止，但政府架構(gòu)基本上承襲了民國(guó)初年的建制。內(nèi)務(wù)部作為民國(guó)初期的中央衛(wèi)生行政部門，在其存續(xù)期間，陸續(xù)頒行了一批規(guī)范性衛(wèi)生法律文件，這可被視為衛(wèi)生法制建設(shè)的開(kāi)始。期間對(duì)后世較有影響力的規(guī)范性文件主要有《管理醫(yī)士(中醫(yī))暫行規(guī)則》、《管理醫(yī)師(西醫(yī))暫行規(guī)則》及其實(shí)施手續(xù)，《管理藥商章程》、《陸軍醫(yī)院規(guī)則》、《清潔方法消毒方法》、《陸軍傳染病預(yù)防規(guī)則》、《火車檢疫規(guī)則》、《陸軍傳染病預(yù)防消毒方法》、《傳染病預(yù)防條例》等。其中《管理醫(yī)師暫行規(guī)則》和《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》是我國(guó)歷史上最早出現(xiàn)的醫(yī)師分類管理立法和醫(yī)師資格準(zhǔn)入立法[6]。

1928年6月奉系軍閥撤離北京，國(guó)民政府在南京發(fā)表全國(guó)統(tǒng)一宣言，標(biāo)志著北洋政府的瓦解與南京國(guó)民政府時(shí)期的到來(lái)。1928年初，南京國(guó)民政府公布了《內(nèi)政部組織法》，規(guī)定內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理全國(guó)范圍內(nèi)的地方行政，其中包括人口統(tǒng)計(jì)、土地測(cè)量、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障與救濟(jì)、水利工程等事項(xiàng)，內(nèi)政部下設(shè)衛(wèi)生司，負(fù)責(zé)衛(wèi)生行政事務(wù)。年末，南京國(guó)民政府公布《政府組織法》，以立法的形式確立了五院制，即中央政府由考試、司法、立法、監(jiān)察、行政五院組成，其中國(guó)民政府行政院由內(nèi)政、財(cái)政、衛(wèi)生、外交、軍政、水利、教育、鐵道等多個(gè)部委組成。此時(shí)的行政院衛(wèi)生部由之前的內(nèi)政部衛(wèi)生司升級(jí)而來(lái)，這也是我國(guó)歷史上第一次出現(xiàn)以“衛(wèi)生部”命名的中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)[7]。衛(wèi)生行政部門地位的提升，帶動(dòng)了衛(wèi)生立法活動(dòng)整體的繁盛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在隨后的兩年里，衛(wèi)生部共通過(guò)規(guī)范性法律文件七十余份，對(duì)后世影響較大的有《種痘條例》、《管理藥商規(guī)則》、《傳染病預(yù)防條例施行細(xì)則》、《助產(chǎn)士條例》和《管理醫(yī)院規(guī)則》等[8]。

1930年，南京國(guó)民政府決意降級(jí)行政院衛(wèi)生部，隨后衛(wèi)生部改稱衛(wèi)生署，交由內(nèi)政部管理。受行政地位降低的影響，隨后5年，衛(wèi)生署共通過(guò)規(guī)范性文件45份，衛(wèi)生法制建設(shè)的速度大大減緩了。5年間除去《中央醫(yī)院章程》、《西醫(yī)條例》和《麻醉藥品管理?xiàng)l例》屬于新立法外，其他立法都只是對(duì)以往法律的修訂。1935年，南京國(guó)民政府行政院頒行衛(wèi)生署組織法，重申衛(wèi)生署隸屬于行政院，負(fù)責(zé)管理全國(guó)范圍內(nèi)的衛(wèi)生行政事務(wù)。次年，行政院修訂并公布《衛(wèi)生署組織法》，對(duì)衛(wèi)生署的隸屬問(wèn)題做了進(jìn)一步的規(guī)定。這次變動(dòng)雖然不涉及名稱，但由于衛(wèi)生署重新劃歸行政院直隸，所以地位是實(shí)實(shí)在在提高了[9]。隨后兩年，衛(wèi)生署頒行規(guī)范性文件34份，立法活動(dòng)較之前頻繁了許多。期間產(chǎn)生了許多頗具建樹(shù)的衛(wèi)生規(guī)范性文件，如《管理成藥規(guī)則》、《紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》、《中醫(yī)條例》、《醫(yī)師甄別辦法》及《醫(yī)師甄別委員會(huì)章程》等。1938年衛(wèi)生署再次下劃內(nèi)政部，隨后兩年，立法活動(dòng)漸少，僅有的幾次立法也主要是圍繞先前法律而展開(kāi)的修訂活動(dòng)[10]。1940年春，國(guó)民政府決議再次升級(jí)內(nèi)政部衛(wèi)生署，改由行政院直隸，這種建制一直保持了8年。1947年，國(guó)民黨中執(zhí)委常委會(huì)決議改組國(guó)民政府，正式頒布了《行政院組織法》，并最終形成了以行政院為中央政府的政府架構(gòu)。依據(jù)《行政院組織法》，行政院由“十四部三會(huì)”組成，其中衛(wèi)生部即是由先前行政院衛(wèi)生署改制而來(lái)[11]。這期間衛(wèi)生署(部)共開(kāi)展立法活動(dòng)百余次，累計(jì)公布規(guī)范性文件75份，是民國(guó)衛(wèi)生立法的第2個(gè)鼎盛時(shí)期。其間誕生了對(duì)后世影響頗深的《醫(yī)師法》和《藥劑師法》，《醫(yī)師法》還首創(chuàng)了醫(yī)師資格考試(檢核)制度，這一制度一直被沿用到今天，代表了民國(guó)時(shí)期衛(wèi)生立法的最高水平[12]。

2 新中國(guó)的中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次會(huì)議在北平召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，并制定了《中央人民政府組織法》(1949)和《中華人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(1949)。據(jù)《中央人民政府組織法》(1949)記載，政務(wù)院下設(shè)文教、政法、財(cái)經(jīng)和人民監(jiān)察4個(gè)委員會(huì)，以及內(nèi)務(wù)、外交、公安、貿(mào)易、文化、教育、衛(wèi)生、鐵道、郵電、水利、勞動(dòng)、情報(bào)、新聞、出版等多個(gè)部委和行署；其中文化教育委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)衛(wèi)生部、文化部、科學(xué)院、教育部、新聞總署和出版總署的工作。由此，中央人民政府衛(wèi)生部正式成立，作為中央人民政府的組成部門之一，成為當(dāng)代衛(wèi)生法制建設(shè)的主要力量，我國(guó)衛(wèi)生法制建設(shè)也步入了新的時(shí)期。

1954年9月，全國(guó)人民代表大會(huì)第一屆第一次會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《憲法》(1954)和《國(guó)務(wù)院組織法》(1954)。依《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院下設(shè)公安、監(jiān)察、國(guó)防、財(cái)政、商業(yè)、司法、內(nèi)務(wù)、外交、文化、教育、衛(wèi)生、鐵道、郵電、水利、高教、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部委。原中央人民政府衛(wèi)生部改稱中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部，是國(guó)務(wù)院的組成部門之一，這種體制一直延續(xù)到2013年。新中國(guó)衛(wèi)生部時(shí)期是我國(guó)衛(wèi)生法制建設(shè)大發(fā)展時(shí)期，尤其是1999年確立了“依法治國(guó)”的基本方略之后的十余年是我國(guó)衛(wèi)生立法的高速發(fā)展時(shí)期。截至目前，我國(guó)共有衛(wèi)生法律十余件，分別是《中華人民共和國(guó)藥品管理法》、《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》、《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》、《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》、《中華人民共和國(guó)獻(xiàn)血法》、《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》和《中華人民共和國(guó)食品安全法》，另有衛(wèi)生行政法規(guī)二十余件，衛(wèi)生規(guī)章四百余部，社會(huì)主義衛(wèi)生法制體系已初具規(guī)模。

這期間，還曾長(zhǎng)期保持著衛(wèi)生部管理國(guó)家中醫(yī)藥管理局和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的局面。1949年11月，中央人民政府衛(wèi)生部下設(shè)醫(yī)政處中醫(yī)科，1953年中醫(yī)科升級(jí)為中醫(yī)處；次年，中央人民政府衛(wèi)生部改稱中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部，同時(shí)設(shè)置中醫(yī)司，負(fù)責(zé)管理全國(guó)范圍內(nèi)中醫(yī)事務(wù)；1985年，衛(wèi)生部黨組提出改革中醫(yī)藥管理體制；1986年，國(guó)家中醫(yī)管理局成立；1988年，國(guó)家中醫(yī)管理局改組為國(guó)家中醫(yī)藥管理局，隸屬于衛(wèi)生部。隨后幾年，《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥條例》問(wèn)世，標(biāo)志著我國(guó)中醫(yī)藥立法進(jìn)入了快車道。1998年3月，衛(wèi)生部藥政司與原國(guó)家經(jīng)委管理的國(guó)家醫(yī)藥管理局合并，并吸收了國(guó)家中醫(yī)藥管理局的部分職能，組建了國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，作為國(guó)務(wù)院直屬行政機(jī)構(gòu)。2003年3月，十屆人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。2008年3月，十一屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局劃歸衛(wèi)生部管理。至此，形成了大衛(wèi)生部的基本格局，衛(wèi)生部主管國(guó)家衛(wèi)生行政事務(wù)，并直接管理兩局；國(guó)家中醫(yī)藥管理局負(fù)責(zé)擬定中醫(yī)、民族醫(yī)、中藥、中醫(yī)藥結(jié)合、中西醫(yī)結(jié)合的方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略；國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)藥品生產(chǎn)、流通、銷售、使用等多環(huán)節(jié)的管理。

2013年3月第十二屆人大一次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定，這次機(jī)構(gòu)改革對(duì)衛(wèi)生行政部門有著深遠(yuǎn)的影響。出于對(duì)醫(yī)改的深入推進(jìn)及醫(yī)藥分家的考慮，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局升格為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，接受國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)；原國(guó)家衛(wèi)生部和國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)合并，組建新的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。我們相信隨著中央衛(wèi)生行政部門地位的進(jìn)一步提高，我國(guó)衛(wèi)生法制建設(shè)必將迎來(lái)一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

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