職能代理制：維系政府與社會組織的紐帶

陸明遠 法學博士，天津大學管理與經(jīng)濟學部副教授

職能代理制：維系政府與社會組織的紐帶

陸明遠 法學博士，天津大學管理與經(jīng)濟學部副教授

政府如何引導社會組織健康發(fā)展是提高環(huán)保工作水平的重要保障，這已在世界各國間達成共識。因此，進一步創(chuàng)新政府管理機制，保證政府與社會組織順利合作就成為今后我國政府、社會組織必須面對的現(xiàn)實問題。這不僅關(guān)乎政府、社會組織的共強發(fā)展，更影響著環(huán)境問題的有效解決。

近年來，環(huán)境問題已經(jīng)成為中國發(fā)展中的熱點，不僅關(guān)乎民眾的生活質(zhì)量，更關(guān)乎國家的長遠戰(zhàn)略。統(tǒng)計顯示，截止2013年，中國的環(huán)保民間組織已有6000多家，并在不同層面上開展著各自的環(huán)保民間志愿活動。這一方面體現(xiàn)了環(huán)境保護、人人有責的民眾參與熱情，另一方面，也彰顯了社會力量在環(huán)保工作中所處的重要地位。

面對數(shù)量龐大的社會組織，政府只有科學的設計管理制度，有效的指導調(diào)節(jié)，才能更好地促進其發(fā)揮作用。不論是購買服務還是合同外包，政府服務職能轉(zhuǎn)移的實踐已初見成效?？梢灶A見，建立公開、公正、有效的職能代理機制，是實現(xiàn)政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的明智之舉，也將進一步提高我國公共服務領(lǐng)域的整體水平。

以針對性立法完善制度建設

在西方國家環(huán)保工作中，對社會組織及其政府管理制定了完備的法律，這就從制度上為職能代理的規(guī)范化提供了堅實的基礎(chǔ)。因此，在管理內(nèi)容上，首先應當改變目前中國對于環(huán)保社會組織管理只依靠行政法規(guī)的現(xiàn)狀。法規(guī)組合容易出現(xiàn)各部門、各地區(qū)政府部門及社會組織各自為政、多頭領(lǐng)導，容易出現(xiàn)權(quán)限模糊以及權(quán)力真空。而法律體系意味著制度建設的系統(tǒng)性，科學化，是社會組織進一步發(fā)展的必要保證。

以目標備案制確立準入條件

在西方發(fā)達國家中，對社會組織管理非常嚴格，但并不是在“入口”上，而是從稅務等方面進行專項管理。在準入上，社會組織只需符合法(律)定條件，就可以到地方政府部門或司法部門辦理備案登記手續(xù)，受理單位非經(jīng)法定事由不能拒絕社會組織的成立申請。

相比之下，目前中國社會組織的準入制度遵循行政準入制度，以“嚴進嚴出”為基本原則，在組織申請條件、組織年檢、報告等具體管理制度上相對比較嚴格，這在很大程度上束縛了大量基層社會組織的發(fā)展，而這類組織所從事的環(huán)保工作正是政府需要社會組織參與的重點區(qū)域。

因此，強調(diào)政府在社會組織準入上的管理效率，適當保持制度的彈性，對于部分確實有較大影響、范圍較廣泛的大型社會組織，政府應當把好關(guān)，謹防這些組織利用體制的漏洞牟取非法利益，造成公共資源的巨大損失。同時，對于一些基層的服務類社會組織，由于其所從事工作的特點，一般沒有必要設立和大型社會組織一樣苛刻的條件，可以考慮試行備案制，適當放寬社會組織成立的政府限制，這樣可以減輕政府管理的負擔，為政府與社會組織的職能代理打下堅實的社會基礎(chǔ)。

以網(wǎng)絡化意見綜合確立溝通機制

西方國家的政府和環(huán)保組織間有穩(wěn)定的溝通渠道，其中，環(huán)保職能部門的主要領(lǐng)導人定期都會與主要環(huán)保組織的領(lǐng)導人會晤。相比之下，國內(nèi)環(huán)保組織在很多環(huán)保問題上已經(jīng)具備了一定的技術(shù)分析和數(shù)據(jù)處理能力，也能夠匯集一定的民眾意愿，但是這些有價值的信息卻由于各種原因難以及時有效地進入政府決策過程。這種滯后性一方面會降低決策的有效性，更可能激化矛盾，例如“怒江事件”和“廈門PX事件”。因此，政府應該建立環(huán)保組織“白名單”，主動和這些組織定期聯(lián)系，給他們一個表達意見的渠道。

在這方面，國內(nèi)已經(jīng)有了一定的嘗試。例如，2010年環(huán)境保護部出臺了《關(guān)于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》，明確了培育引導環(huán)保社會組織的基本原則和總體目標，即積極扶持、加快發(fā)展，加強溝通、深化合作，依法管理、規(guī)范引導，積極培育與扶持環(huán)保社會組織健康、有序發(fā)展。

大四學生王曉波在阿拉善SEE舉辦的“2013創(chuàng)綠家感恩答謝會”上，向NGO代表介紹自己的快遞盒回收計劃。 SEE創(chuàng)綠家/供圖

為此，環(huán)境保護部要求各地制定培育扶持環(huán)保社會組織的發(fā)展規(guī)劃；拓展環(huán)保社會組織的活動與發(fā)展空間；建立政府與環(huán)保社會組織之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作機制；獎勵表彰優(yōu)秀的環(huán)保社會組織與個人；加強人才隊伍建設；加強規(guī)范引導，促進環(huán)保社會組織的自律；促進環(huán)保社會組織的國際交流與合作等。

以分類規(guī)范確定管理機制

環(huán)保組織是個大而化之的概念，在具體管理中，不同類型的環(huán)保公益項目、組織需要不同的引導措施，這要求政府部門能夠針對性地進行分類監(jiān)管。但目前更強調(diào)的是通過多政府職能部門來實現(xiàn)分級統(tǒng)籌管理。目前，這種逐級推進的管理體制對發(fā)揮環(huán)保組織的能動性造成了一定的困難，在不同層級的政府管理部門難以一直跟蹤監(jiān)測，容易造成公益資源監(jiān)管的斷層，同時，多層管理也容易加大政府管理的成本。

具體來說，環(huán)保組織需要與相應行政級別的政府部門結(jié)成業(yè)務管理的關(guān)系。這種關(guān)系對環(huán)保組織的發(fā)展造成了兩種直接的影響：一方面，環(huán)保組織與主管單位要保持一致；另一方面，環(huán)保組織的級別也與主管單位的行政級別存在密切的關(guān)聯(lián)。可見，雙重分級管理模式使公益社團與政府部門形成了職能關(guān)聯(lián)與級別關(guān)聯(lián)，這兩種關(guān)聯(lián)的結(jié)合決定了環(huán)保組織發(fā)展與政府管理體制之間存在錯綜復雜的利益關(guān)系。因此，這種以往的雙重分級管理會導致環(huán)保組織總體上管理的被動化，并導致環(huán)保組織對政府的單向服從關(guān)系。

為此，對環(huán)保組織進行分類管理具有更為重要的積極意義，既可以滿足不同環(huán)保組織的實際需要，又可以增強環(huán)保組織的能動性，變“管制”為“引導”，實現(xiàn)兩者關(guān)系的規(guī)范化。

以目標管理確立監(jiān)督機制

政府引導環(huán)保組織，目的在于提高環(huán)保工作的水平，可以說，政府對環(huán)保組織的引導實質(zhì)上就是讓環(huán)保組織以社會化的方式實現(xiàn)公共利益的過程，因此，包括政府、民眾在內(nèi)的廣大相關(guān)主體，都有權(quán)力監(jiān)督環(huán)保組織的項目執(zhí)行。目前，大部分國家都對本國社會組織設立了嚴格的監(jiān)督制度。國家權(quán)力機關(guān)、新聞媒體、普通民眾在內(nèi)的廣大社會主體都在不同程度上享有對社會組織的監(jiān)督權(quán)。

其中，政府是環(huán)保組織最為直接和主要的監(jiān)督主體。西方國家的經(jīng)驗表明，政府的監(jiān)管更多的是“合目的性”的管理，只對環(huán)保組織觸犯法律規(guī)定的行為進行糾正，對于其他行為，只要該行為符合當初委托的公益目的，政府并不進行干涉。政府對環(huán)保組織進行的目標管理在很大程度上促進了社會組織在工作上的積極性、創(chuàng)造性，同時也降低了政府的管理成本。因此，針對中國環(huán)保組織承擔政府項目的全過程，建立一套完善的監(jiān)督體系是十分必要的。

借鑒西方的監(jiān)督管理經(jīng)驗，對社會組織進行目標性的預防和制約，具體包括項目管理、評估體系、監(jiān)督模式等三個方面。通過多元監(jiān)督模式的建立，既加強了組織作為受托方的責任意識，完善了組織內(nèi)部的自律機制，同時又有效地配合了政府部門、社會各界的外部監(jiān)督，保證了整個職能代理機制健康地發(fā)展。