文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理問題淺析

●歐陽衛(wèi)紅 張凡

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理問題淺析

●歐陽衛(wèi)紅 張凡

自中央設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金以來，財(cái)政投入規(guī)?？焖僭鲩L，覆蓋范圍逐年擴(kuò)大，為我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力的支撐和保障。近來，筆者對某省2011-2013年度31個(gè)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行了檢查，現(xiàn)就檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出幾點(diǎn)思考，并給出加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理、提高專項(xiàng)資金使用效益的政策建議。

一、中央財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與項(xiàng)目管理存在的主要問題

總體來看，中央專項(xiàng)支持資金對文化產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展有一定的推動(dòng)作用，對文化企業(yè)項(xiàng)目的“點(diǎn)對點(diǎn)”支持也取得了一定的成效，但檢查發(fā)現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入政策和項(xiàng)目管理仍存在一定缺陷。

(一)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的范圍邊界界定不清，容易導(dǎo)致超范圍申報(bào)、盲目申報(bào)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中央財(cái)政資金問題

一是中央支持對象過于寬泛，文化產(chǎn)業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)界定不清。如生產(chǎn)基地?cái)U(kuò)建等項(xiàng)目，本身脫離了以生產(chǎn)和提供精神產(chǎn)品為主的文化產(chǎn)業(yè)范疇，只能歸為與文化相關(guān)的產(chǎn)業(yè)范圍，若將其列作中央財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)范圍，則混淆了文化產(chǎn)業(yè)與工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、旅游產(chǎn)業(yè)的界限。

二是中央專項(xiàng)支持資金被用于彌補(bǔ)企業(yè)上市的中介費(fèi)用，這實(shí)屬企業(yè)的市場金融行為，與支持文化精神產(chǎn)品生產(chǎn)的導(dǎo)向不符。如某單位重組改制借殼上市項(xiàng)目補(bǔ)助資金，實(shí)際是用于補(bǔ)助籌備上市的中介費(fèi)用，顯然超出了支持文化企業(yè)、提高生產(chǎn)能力的范圍。

三是申報(bào)單位混淆項(xiàng)目名稱，重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目。某單位2011年至2013年共申報(bào)“某發(fā)行平臺”、“某終端平臺”、“某數(shù)字化系統(tǒng)”三個(gè)項(xiàng)目，均獲得財(cái)政部專項(xiàng)支持資金。而檢查發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告中，建設(shè)內(nèi)容均包括四個(gè)名稱與內(nèi)容基本一致的模塊。

(二)專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理存在缺陷，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)管難

一是中央財(cái)政批復(fù)下達(dá)的大多數(shù)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的名稱大而全、粗而廣，建設(shè)內(nèi)容不詳細(xì)、不具體，給項(xiàng)目單位使用資金留下極為寬泛的空間，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)管工作者難以判斷其資金使用的合規(guī)性、合法性。從抽查的31個(gè)獲批項(xiàng)目來看，包括“中國”、“平臺”、“體系”等大而全項(xiàng)目名稱的有12個(gè),占抽查項(xiàng)目數(shù)的39%，所涉及的中央專項(xiàng)支持資金占抽查項(xiàng)目專項(xiàng)資金總額的48%。且上述項(xiàng)目基本沒有具體的建設(shè)內(nèi)容，顯得大而空，實(shí)施財(cái)政監(jiān)管時(shí)難以準(zhǔn)確判斷其資金使用是否違紀(jì)違法。

二是財(cái)政部《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》未規(guī)定項(xiàng)目單位在中央財(cái)政補(bǔ)助資金下達(dá)后必須上報(bào)實(shí)施方案的工作程序要求，使財(cái)政監(jiān)管缺乏具體的判斷依據(jù)。申報(bào)單位獲批的中央財(cái)政補(bǔ)助資金一般與其申報(bào)方案的投資建設(shè)規(guī)模有較大的差異，據(jù)調(diào)查，申報(bào)單位獲批的項(xiàng)目資金補(bǔ)助額度均大幅度小于申報(bào)計(jì)劃。因此，當(dāng)中央財(cái)政資金到達(dá)后，項(xiàng)目單位會減少建設(shè)內(nèi)容、縮小建設(shè)規(guī)模、減少設(shè)備購置數(shù)量，即項(xiàng)目單位不可能完全實(shí)現(xiàn)申報(bào)資料中的承諾。這就需要項(xiàng)目單位重新編制項(xiàng)目實(shí)施方案，調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模與內(nèi)容，以此作為項(xiàng)目績效評價(jià)的判斷依據(jù)。但是，管理辦法中沒有強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目單位根據(jù)下達(dá)資金計(jì)劃編制具體實(shí)施方案”的要求，導(dǎo)致檢查評價(jià)項(xiàng)目資金使用情況時(shí)沒有具體的參照依據(jù)，從而難以對資金使用是否違規(guī)違法問題進(jìn)行定性處理。

三是項(xiàng)目單位存在未批先行、邊報(bào)邊行、批后少行的情況，申報(bào)中央財(cái)政支持的資金規(guī)模、資金到位時(shí)間往往與單位實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度難以同步。各申報(bào)企業(yè)無法預(yù)知項(xiàng)目申報(bào)能否成功，也無法得知財(cái)政補(bǔ)助的數(shù)量，于是實(shí)行未批先行、邊報(bào)邊行，因而出現(xiàn)實(shí)施內(nèi)容、規(guī)模與獲批內(nèi)容不一致的問題，個(gè)別企業(yè)還將財(cái)政補(bǔ)助資金用于申報(bào)內(nèi)容的范圍之外。

(三)財(cái)務(wù)會計(jì)政策與會計(jì)核算管理不夠規(guī)范，專項(xiàng)管理、專項(xiàng)核算的要求沒有落到實(shí)處

一是中央專項(xiàng)資金的屬性不夠清晰，單位對收到財(cái)政補(bǔ)助資金的會計(jì)處理存在模糊邊界。財(cái)政部《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》明確中央財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)工程和項(xiàng)目的方式主要有四種：項(xiàng)目補(bǔ)助、貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、績效獎(jiǎng)勵(lì)?！镀髽I(yè)財(cái)務(wù)通則》第二十條規(guī)定“企業(yè)取得的各類財(cái)政資金，區(qū)分以下情況處理…（二）屬于投資補(bǔ)助的，增加資本公積或者實(shí)收資本。（三）屬于貸款貼息、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的，作為企業(yè)收益處理…”。貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼屬于單位經(jīng)營性財(cái)務(wù)支出的費(fèi)用性補(bǔ)助，在會計(jì)上作營業(yè)外收入處理；績效獎(jiǎng)勵(lì)是財(cái)政對單位的效益性獎(jiǎng)勵(lì)，在會計(jì)核算上作收益處理。據(jù)了解，中央財(cái)政補(bǔ)助的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金專項(xiàng)大多數(shù)屬于購建文化產(chǎn)業(yè)所需生產(chǎn)設(shè)施的財(cái)政投資補(bǔ)助的資本性支出，根據(jù)《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》第二十條規(guī)定，應(yīng)該列作企業(yè)權(quán)益。但是《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》第16號政府補(bǔ)助第七條規(guī)定“與資產(chǎn)相關(guān)的政府補(bǔ)助，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為遞延收益，并在相關(guān)資產(chǎn)使用壽命內(nèi)平均分配，計(jì)入當(dāng)期損益…”，于是出現(xiàn)了“財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助”的會計(jì)核算模糊界限問題。由于《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中沒有明確中央文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的投資屬性，企業(yè)在進(jìn)行會計(jì)處理時(shí)就無所適從。

二是對相關(guān)的會計(jì)核算沒有作出明確的項(xiàng)目支出成本歸集核算要求，多數(shù)單位在接受檢查時(shí)無法提供準(zhǔn)確使用財(cái)政補(bǔ)助資金的具體支出憑據(jù)，而是臨時(shí)拼湊支出內(nèi)容應(yīng)付檢查，使檢查人員難以判斷其真實(shí)性與合規(guī)性。檢查發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目單位未對專項(xiàng)資金支出歸集核算，而是混入企業(yè)會計(jì)賬核算收支，單位提供的項(xiàng)目總支出為單位自查后從總賬、憑證中拼湊的支出金額，項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容難以和申報(bào)內(nèi)容比對。

三是出口獎(jiǎng)勵(lì)資金使用范圍不明確?，F(xiàn)行專項(xiàng)資金管理辦法中，未明確出口獎(jiǎng)勵(lì)資金用途，導(dǎo)致單位將其納入日常經(jīng)營統(tǒng)一核算，用于歸還借款、借款利息等。而由于現(xiàn)行政策規(guī)定未明確出口獎(jiǎng)勵(lì)資金的用途，監(jiān)管者就難以確認(rèn)該部分資金使用是否違規(guī)。

(四)缺少專項(xiàng)資金使用的績效評價(jià)和綜合評價(jià)

檢查發(fā)現(xiàn)，各部門、各單位上報(bào)的各類報(bào)表，更多的只是從數(shù)字上進(jìn)行簡單匯總，用來應(yīng)付上級部門的檢查，而沒有從財(cái)政的角度加以分析和利用，缺乏對專項(xiàng)資金使用情況的綜合評價(jià)以及實(shí)際使用效果的績效評價(jià)，容易助長專項(xiàng)資金使用過程中的浪費(fèi)與違紀(jì)現(xiàn)象，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效益不高。

二、問題的成因

上述問題的產(chǎn)生一方面是由于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目設(shè)置不夠科學(xué)、制度不夠完善、考核評審不夠透明，從而造成項(xiàng)目實(shí)施整體效益不夠明顯；另一方面，有關(guān)部門及項(xiàng)目單位過分依賴中央財(cái)政補(bǔ)助，對專項(xiàng)資金重申報(bào)、輕管理，從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模與申報(bào)不一致等問題的出現(xiàn)。

第一，財(cái)政部《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》在界定文化產(chǎn)業(yè)范圍、項(xiàng)目具體內(nèi)容要求、專項(xiàng)資金分類屬性以及會計(jì)核算規(guī)范等方面不夠詳細(xì)具體，操作性不強(qiáng)。尤其是混淆了文化產(chǎn)業(yè)與文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，將文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容納入文化產(chǎn)業(yè)支持范疇，模糊了中央財(cái)政對文化產(chǎn)業(yè)的資金分配導(dǎo)向。

第二，申報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算方案缺乏科學(xué)性、嚴(yán)肅性。一些單位為了向上爭取項(xiàng)目，故意提高項(xiàng)目預(yù)算，申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算數(shù)與計(jì)劃數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其財(cái)力，項(xiàng)目計(jì)劃成了“要錢預(yù)算”，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與實(shí)施效果不相吻合。有的單位甚至將專項(xiàng)資金進(jìn)行“切塊”分配，在專項(xiàng)資金預(yù)算編制時(shí)主觀性強(qiáng)，這樣就使得其專項(xiàng)資金大量結(jié)余，形成資金沉淀。此外，部門預(yù)算細(xì)化程度不夠，不能落實(shí)申報(bào)項(xiàng)目中的自有資金承諾，一定程度上影響了中央財(cái)政項(xiàng)目支出的執(zhí)行進(jìn)度與深度。

第三，財(cái)政部門對專項(xiàng)資金使用的“單獨(dú)核算”缺少明確而具體的會計(jì)規(guī)范性要求，大多數(shù)單位對于如何歸集項(xiàng)目購建支出，實(shí)行“單獨(dú)核算”，顯得茫然不知所措。

第四，多數(shù)單位夸大投資建設(shè)立項(xiàng)范圍，注重爭取財(cái)政投資，忽視項(xiàng)目購建資產(chǎn)可實(shí)施的具體名稱與內(nèi)容，使得專項(xiàng)資金難以做到?？顚Ｓ谩Ｓ械膯挝簧踔翆儆诨局С龅牟盥觅M(fèi)、會議費(fèi)、水電費(fèi)等商品和服務(wù)支出擠進(jìn)了專項(xiàng)支出，出現(xiàn)項(xiàng)目資本性資金轉(zhuǎn)變成費(fèi)用支出的現(xiàn)象。

第五，缺乏健全的跟蹤監(jiān)督管理機(jī)制。財(cái)政部門雖然在專項(xiàng)資金立項(xiàng)審核、資金分配撥付上盡心盡力，但是由于沒有深入跟蹤的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致單位使用專項(xiàng)資金時(shí)缺乏違紀(jì)違規(guī)的預(yù)警理念，增大了其使用專項(xiàng)資金的隨意性。再加上財(cái)政部門的監(jiān)督管理力度不足，專項(xiàng)資金的申報(bào)管理、資金使用、會計(jì)核算等方面或多或少的存在一些問題。

三、改進(jìn)建議

一是嚴(yán)格界定文化產(chǎn)業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的范疇。財(cái)政部印發(fā)的《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第二條提到“專項(xiàng)資金由中央財(cái)政安排，專項(xiàng)用于提高文化產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展”。在政策執(zhí)行過程中，文化產(chǎn)業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定，中央財(cái)政支持的文化產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以提升人文知識修養(yǎng)、提供精神產(chǎn)品為范疇。對于文化企業(yè)跨界經(jīng)營、市場融資等市場性經(jīng)營行為，不應(yīng)納入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中央支持范疇。

二是修改《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，完善立項(xiàng)申報(bào)、資金管理制度。針對現(xiàn)行制度中存在的不足，在修改方案中準(zhǔn)確界定財(cái)政資金申報(bào)補(bǔ)助范圍，細(xì)化項(xiàng)目名稱，增加針對財(cái)政補(bǔ)助后續(xù)實(shí)施方案的調(diào)整管理程序要求；明確財(cái)政補(bǔ)助資金屬性，規(guī)范會計(jì)單獨(dú)核算項(xiàng)目支出內(nèi)容。具體補(bǔ)充：將申報(bào)范圍明確為文化產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)、基本建設(shè)等相關(guān)項(xiàng)目的投資性補(bǔ)助、貼息費(fèi)用補(bǔ)助、績效獎(jiǎng)勵(lì)等；細(xì)化申報(bào)項(xiàng)目名稱，杜絕假、大、空、粗；項(xiàng)目單位在項(xiàng)目獲批后應(yīng)編制范圍明確、內(nèi)容詳實(shí)的具體實(shí)施方案上報(bào)省級財(cái)政部門備案并征得同意；明確不同類型財(cái)政補(bǔ)助的會計(jì)賬務(wù)處理方式以及項(xiàng)目購建支出單獨(dú)歸集核算方式等內(nèi)容。

三是適度調(diào)整財(cái)政支持方式。從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支持的方式來看，主要包括事前投資補(bǔ)助和事后績效獎(jiǎng)勵(lì)。因?yàn)槭潞蠛藢?shí)項(xiàng)目完成情況較事前預(yù)估項(xiàng)目投資情況要客觀、真實(shí)和準(zhǔn)確，建議此類項(xiàng)目在完成后交專員辦審核上報(bào)，然后根據(jù)核實(shí)情況對其采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式。

四是規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)程序管理。如對于集團(tuán)公司所屬企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目的管理程序，可以作出適當(dāng)調(diào)整，采取實(shí)施項(xiàng)目企業(yè)立項(xiàng)申報(bào)、集團(tuán)公司統(tǒng)一歸口審核監(jiān)督的辦法，解決集團(tuán)公司統(tǒng)一申報(bào)而未嚴(yán)格履行監(jiān)督管理職責(zé)的問題。

五是進(jìn)一步明確財(cái)政部門對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目的審核撥付及監(jiān)督管理的主體職責(zé)地位。目前，各地文資辦所屬部門不統(tǒng)一，有的設(shè)在財(cái)政部門，有的掛靠在省委宣傳部，從而削弱了省財(cái)政部門的財(cái)政監(jiān)督管理力度。因此呼吁在中央財(cái)政文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金管理中強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督管理的職能作用，授予專員辦對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金申報(bào)的審核權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政部專員辦在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目管理中的監(jiān)督與績效評價(jià)職能。

六是加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，提升項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)管理水平。建議各級財(cái)政部門加強(qiáng)對項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，包括項(xiàng)目管理培訓(xùn)和專業(yè)培訓(xùn)兩方面：項(xiàng)目管理培訓(xùn)能從源頭上有效避免情況不清、責(zé)任不明等問題，讓財(cái)務(wù)人員了解申報(bào)流程，掌握一般的項(xiàng)目管理職責(zé)，讓項(xiàng)目從申報(bào)環(huán)節(jié)開始就符合財(cái)經(jīng)政策的要求，做到科學(xué)規(guī)范，經(jīng)得起檢查；專業(yè)培訓(xùn)可增強(qiáng)其業(yè)務(wù)及理論水平，透過數(shù)字分析，為文化企業(yè)發(fā)展提供相關(guān)決策依據(jù)，從而提升單位的整體財(cái)務(wù)管理水平，提高專項(xiàng)資金使用效益。

財(cái)政部駐湖北專員辦）