漢江水域突發(fā)事件應(yīng)急管理對(duì)策研究

□宋文娟 張潔 彭鳳

漢江水域突發(fā)事件應(yīng)急管理對(duì)策研究

□宋文娟 張潔 彭鳳

內(nèi)河運(yùn)輸；漢江水域；突發(fā)事件；應(yīng)急管理；應(yīng)急資金；應(yīng)急預(yù)案；信息化管理

隨著人們對(duì)應(yīng)急管理及其作用認(rèn)識(shí)的加深，水上突發(fā)事件應(yīng)急救援受到越來(lái)越多的關(guān)注。2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕2號(hào)）中就加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)的發(fā)展提出相關(guān)意見(jiàn)，建議強(qiáng)化重點(diǎn)水域的安全監(jiān)管，積極應(yīng)對(duì)各種極端氣候和地質(zhì)災(zāi)害，并建立排査重大隱患、監(jiān)控重大危險(xiǎn)等制度，從而提高航道的應(yīng)急與搶通能力，有效降低重大水上突發(fā)事件所造成的損失。內(nèi)河水上運(yùn)輸安全管理已經(jīng)成為內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。筆者通過(guò)分析目前漢江水域突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本情況，探尋解決內(nèi)河水上突發(fā)事件應(yīng)急管理問(wèn)題的途經(jīng)。

一、水上突發(fā)事件的內(nèi)涵

在我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案件》中，對(duì)突發(fā)公共事件的定義是指突然發(fā)生造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。水上突發(fā)事件屬于突發(fā)事件的一個(gè)子類，根據(jù)突發(fā)事件的定義，水上突發(fā)事件可以概括為船舶、設(shè)施在水上運(yùn)輸生產(chǎn)過(guò)程中突然發(fā)生的造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境污染和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。

二、漢江水域突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

漢江水域日常安全監(jiān)管由海事部門執(zhí)行，由于內(nèi)河水運(yùn)的歷史地位等原因，漢江發(fā)展一直較為緩慢。由于近年國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，對(duì)內(nèi)河水運(yùn)及水資源開(kāi)發(fā)越來(lái)越重視，漢江的開(kāi)發(fā)程度也越來(lái)越高，隨著梯級(jí)開(kāi)發(fā)、航道整治等工程逐步實(shí)施，水域安全管理問(wèn)題被提上日程。但就目前的情況而言，漢江水域水上安全管理工作仍處于初步階段，管理手段粗糙，缺乏相關(guān)配套設(shè)施。

從基層管理上來(lái)說(shuō)，首先，由于部分水域受地域地形的限制，具有水域安全管理點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)的特點(diǎn)，開(kāi)展安全管理難度較大。其次，安全經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致水上安全工作開(kāi)展難度大。一方面，在長(zhǎng)期水上應(yīng)急管理工作上，沒(méi)有形成政府、企業(yè)、社會(huì)相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制，導(dǎo)致很多工作難以開(kāi)展。二是沒(méi)有保障應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、交通、通信、物資儲(chǔ)備等方面建設(shè)與更新需要的維護(hù)資金。此外，每年給予社會(huì)力量和水上搜救的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金有限，影響了社會(huì)力量參與的積極性。再次，管理機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，根據(jù)實(shí)地調(diào)研得知，基層海事機(jī)構(gòu)在職人員45歲以上約占50%以上，且普遍難以招到合適的新人，這為海事基層管理人員及工作的銜接埋下了隱患。

從高層管理上來(lái)說(shuō)，漢江突發(fā)事件應(yīng)急管理體系還沒(méi)有形成，雖然有一些基本的設(shè)備，但是沒(méi)有專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)對(duì)水上突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)管。突發(fā)事件應(yīng)急管理主要依附于湖北省應(yīng)急體系，由于沒(méi)有單獨(dú)的搜救機(jī)構(gòu)，應(yīng)急搜救主要依附于海事系統(tǒng)，一旦發(fā)生水上突發(fā)事件，海事部門只能配合政府的職能開(kāi)展水上搜救行動(dòng)。

在安全監(jiān)控上，雖然省港航海事局安全處設(shè)置了監(jiān)控搜救中心，該監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)用GPS、AIS等技術(shù)在重要的港口、?；反a頭、水上加油站安裝了視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)實(shí)地監(jiān)控，但是該監(jiān)控中心目前還未發(fā)揮應(yīng)急預(yù)警的作用，監(jiān)控搜救中心的成立也還沒(méi)有得到政府的正式審批。在應(yīng)急裝備上，由于漢江上沒(méi)有嚴(yán)格意義上的水上突發(fā)事件應(yīng)急資源儲(chǔ)備點(diǎn)，海事機(jī)構(gòu)掌握的應(yīng)急資源主要存儲(chǔ)在基層海事站（所）?？傮w來(lái)說(shuō)，目前海事部門現(xiàn)有的裝備還達(dá)不到搜救的水平，搜救主要是靠地方社會(huì)救援力量完成水上救援和打撈工作。

在資金投入上，水上突發(fā)事件應(yīng)急資金來(lái)源渠道有中央專項(xiàng)補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)助資金和水路交通規(guī)費(fèi)資金。“十二五”以來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)內(nèi)河的建設(shè)，提高了水上突發(fā)事件應(yīng)急資金，共安排資金12195萬(wàn)元（見(jiàn)表1所列）。但就漢江總體而言，由于基礎(chǔ)過(guò)于薄弱，基礎(chǔ)建設(shè)仍需累積，投入也有待提升。

表1　“十二五”水上突發(fā)事件應(yīng)急資金情況表萬(wàn)元

三、漢江水域突發(fā)事件應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題

1.水上應(yīng)急搜救機(jī)構(gòu)有待完善

漢江水域統(tǒng)一的水上搜救機(jī)構(gòu)（省級(jí)搜救協(xié)調(diào)中心、市州搜救中心和分中心三級(jí)搜救網(wǎng)絡(luò)）尚未形成，部分縣市還未成立水上應(yīng)急搜救中心，已經(jīng)建立水上搜救中心的市縣，在實(shí)際操作中由于人員編制、辦公設(shè)備和辦公場(chǎng)所配備不到位等因素，機(jī)構(gòu)并沒(méi)有真正達(dá)到運(yùn)營(yíng)的效果。

2.應(yīng)急管理信息化建設(shè)相對(duì)滯后

目前，漢江的應(yīng)急管理工作還主要停留在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置階段，而對(duì)于事件發(fā)生前對(duì)事態(tài)發(fā)展的預(yù)測(cè)和警示工作還僅處于起步階段，尚缺乏必要的設(shè)施和機(jī)制，對(duì)水上突發(fā)事件的預(yù)控能力還不夠強(qiáng)。轄區(qū)缺乏CCTV、VTS、GPS等現(xiàn)代化的監(jiān)控設(shè)施，海事部門主要依靠行政命令、嚴(yán)防死守、地毯式檢查等傳統(tǒng)的監(jiān)管方式對(duì)現(xiàn)場(chǎng)秩序?qū)嵤┍O(jiān)控，對(duì)諸多違反航行行為的船舶缺乏有效的監(jiān)管，而且硬件設(shè)施配備嚴(yán)重不足。例如，漢江航道一期工程完工后，只有20艘航標(biāo)艇完成了GPS定位技術(shù)的安裝工作，但漢江沿線的橋梁、航標(biāo)艇、航標(biāo)蹲、重要渡口、集裝箱碼頭、船閘等重點(diǎn)監(jiān)管地帶仍無(wú)法控制，轄區(qū)安全監(jiān)管仍存在諸多盲點(diǎn)，無(wú)法在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)事故和險(xiǎn)情并及時(shí)到達(dá)。應(yīng)急管理中的信息化程度不高，水域范圍內(nèi)的“12395”專用搜救通訊和指揮網(wǎng)絡(luò)尚未形成，信息報(bào)送、傳遞系統(tǒng)不健全，救助時(shí)效性難以得到有效提高。

3.存在監(jiān)管區(qū)域不明的現(xiàn)象

根據(jù)湖北省水域管理體系，水上突發(fā)事件由海事部門監(jiān)管，按行政區(qū)域劃分，這就存在河流兩岸行政區(qū)劃不一致的情況。按照規(guī)定，以河流中線為界，各自負(fù)責(zé)監(jiān)管。由于界限不明，在監(jiān)管的過(guò)程中極易出現(xiàn)責(zé)任推諉的情況，一則極易耽誤應(yīng)急救援時(shí)間，二則監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間也容易出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)。因此，有必要針對(duì)這一情況，制定專門的解決方案。

4.培訓(xùn)演練機(jī)制不完善，應(yīng)急預(yù)案體系有待加強(qiáng)

一方面，除了不定期的應(yīng)急搜救演習(xí)外，水上安全系統(tǒng)內(nèi)部缺乏對(duì)基本搜救知識(shí)的宣傳與培訓(xùn)，漢江沿線大型水上搜救演練活動(dòng)較少，演習(xí)對(duì)水上應(yīng)急救助的真實(shí)效果有待考證，水上應(yīng)急救助水平有待提高。另一方面，應(yīng)急預(yù)案組織體系也還不完善。編制只限于對(duì)內(nèi)容的簡(jiǎn)單梳理、排列組合，而缺少對(duì)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)提煉，可操作性不強(qiáng)。

四、對(duì)策研究

1.加強(qiáng)對(duì)漢江應(yīng)急搜救工作的重視，充分協(xié)調(diào)各方關(guān)系

內(nèi)河水上應(yīng)急搜救是一項(xiàng)綜合性的救助工作，不僅涉及到交通、海事等水上監(jiān)管部門，而且涉及到公安、消防、氣象、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、衛(wèi)生、民政等多個(gè)部門。從目前狀況看，漢江水上應(yīng)急搜救主要依賴海事機(jī)構(gòu)，其他部門參與的積極性不高，整體上缺乏宏觀協(xié)作機(jī)制，還未充分發(fā)揮地方政府在內(nèi)河搜救應(yīng)急事務(wù)中的組織、指揮和協(xié)調(diào)作用，地方政府要加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急搜救工作的重視，充分利用社會(huì)力量，加強(qiáng)搜救的力度。

2.加快信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水上信息化管理

水上管理有點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)的特點(diǎn)，僅靠海巡艇的定時(shí)巡邏遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須依靠信息化手段。相關(guān)部門應(yīng)要求市縣加快信息化建設(shè)，強(qiáng)化視頻監(jiān)控及GPS安裝的要求。目前，應(yīng)急搜救決策指揮系統(tǒng)省級(jí)、地（市）級(jí)應(yīng)急信息平臺(tái)還未建立；各職能部門和有關(guān)單位分別建設(shè)信息系統(tǒng)，各自數(shù)據(jù)存在信息孤島，缺乏大型綜合性、共用性數(shù)據(jù)庫(kù)的支持，不能進(jìn)行互聯(lián)互通互操作，更不能實(shí)現(xiàn)資源共享；且系統(tǒng)功能不全，普遍缺乏輔助決策功能。為此，要加快信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)事故報(bào)告及時(shí)性，盡量縮短在信息流通方面的時(shí)間。

3.提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性，發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)作用

我國(guó)的內(nèi)河水上搜救應(yīng)急體系應(yīng)遵循國(guó)家應(yīng)急管理體系的“一案三制”的核心框架來(lái)建設(shè)，水上搜救應(yīng)急預(yù)案是漢江水上搜救應(yīng)急體系的龍頭，應(yīng)具有應(yīng)急規(guī)劃、綱領(lǐng)和指導(dǎo)的作用。雖然湖北省及下轄的省市編制了相應(yīng)的水上搜救應(yīng)急預(yù)案，但水上搜救應(yīng)急預(yù)案基本流于形式，實(shí)用性不強(qiáng)。對(duì)此，各地應(yīng)通過(guò)組織應(yīng)急救援演習(xí)來(lái)完善應(yīng)急預(yù)案的不足，建立適合管轄范圍水域特征的應(yīng)急預(yù)案，發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)作用。

4.加快推進(jìn)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)，完善漢江應(yīng)急救援工作

相關(guān)部門應(yīng)逐步建立內(nèi)河風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制、水上應(yīng)急救援信息溝通機(jī)制、水上應(yīng)急搜救決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)與響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等，并有針對(duì)性地加強(qiáng)其他機(jī)制建設(shè)。如船員安全意識(shí)薄弱，可加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，主動(dòng)了解船員接收信息的渠道，必要時(shí)通過(guò)各種手段發(fā)布預(yù)警信息，同時(shí)要注重漢江水上應(yīng)急搜救指揮平臺(tái)的建設(shè)。

（作者單位：武漢理工大學(xué)交通學(xué)院；湖北省交通運(yùn)輸廳港航管理局）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.9.030