京津冀拒絕“一畝三分地”思維

肖金成 國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師

盧偉 國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、環(huán)境工程博士

京津冀拒絕“一畝三分地”思維

肖金成 國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師

盧偉 國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、環(huán)境工程博士

近期京津冀地區(qū)因為持續(xù)的霧霾污染備受關(guān)注。該地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)、科技、文化和教育最發(fā)達(dá)的地區(qū)，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。核心城市人口和產(chǎn)業(yè)的高度集聚，使得整個京津冀地區(qū)的資源、環(huán)境和生態(tài)相互作用、相互滲透，環(huán)境治理各自為政顯然無法適應(yīng)逐漸增加的治理目標(biāo)需求。但當(dāng)前，我國環(huán)境保護(hù)體制以地區(qū)為網(wǎng)格，管理條框化，而環(huán)境污染走勢又不以區(qū)域劃分為轉(zhuǎn)移。如何建立京津冀地區(qū)污染協(xié)同治理和生態(tài)協(xié)同保護(hù)的體制、機(jī)制，不僅是解決目前京津冀地區(qū)出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題的當(dāng)務(wù)之急，而且也檢驗著環(huán)境執(zhí)政能力。

牽一發(fā)動三身的環(huán)境挑戰(zhàn)

京津冀地區(qū)北起燕山山脈，西到太行山區(qū)，東至渤海之濱，南踞華北平原，在地質(zhì)、氣候、土壤及生物群落等方面是一個完整的地域系統(tǒng)，可謂牽一發(fā)而動三身。近幾年，京津冀地區(qū)采取了一系列污染防治和生態(tài)保護(hù)政策及工程措施，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢有所減緩，但由于歷史原因和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，該地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面還存在諸多問題。實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善需要全面厘清當(dāng)前面臨的生態(tài)挑戰(zhàn)，三方發(fā)力。

目前京津冀地區(qū)整體環(huán)境形勢不容樂觀。以地質(zhì)生態(tài)環(huán)境為例，河北北部山區(qū)是北京、天津兩市主要水源的集水地區(qū)。如果河北山區(qū)的植被遭破壞，將直接導(dǎo)致水土流失、河流沙化淤積，對北京、天津的安全飲水形成威脅。而京津冀地區(qū)工業(yè)化的整體推進(jìn)也給自然生態(tài)帶來壓力。除北京外，河北、天津以工業(yè)為主的基本格局對生態(tài)環(huán)境提出了更嚴(yán)峻的考驗。此外，過度開發(fā)也造成區(qū)域海洋環(huán)境惡化。京津冀地區(qū)瀕臨渤海，在640公里的海岸線上集中了鋼鐵、化工、物流、灘涂養(yǎng)殖、油氣礦產(chǎn)資源開發(fā)、鹽業(yè)等多種經(jīng)濟(jì)活動。渤海承受著大量的生產(chǎn)生活污水排放，加上渤海的海水交換能力較弱，自凈能力有限，海洋環(huán)境堪憂。

水環(huán)境、大氣環(huán)境頻亮紅燈

京津冀地區(qū)是我國典型的資源型缺水和環(huán)境污染程度最高的地區(qū)之一，近年來，水環(huán)境惡化，大氣污染嚴(yán)重，紅燈頻亮。

水環(huán)境：地表、地下、海洋全面拉響污染警報

在地表水方面，京津冀地區(qū)所處的海河流域是全國污染程度最高的地區(qū)，海河流域污染度最嚴(yán)重的劣五類河長占評價河長百分比達(dá)48.2%，在我國各流域中最高，是全國平均水平的近3倍，且高出第二位的遼河14.2個百分點。

在地下水方面，2010年的調(diào)查顯示，華北平原淺層地下水綜合質(zhì)量整體較差，幾乎已無I類地下水，可以直接飲用的I-Ⅱ類地下水僅占22.2%，需經(jīng)專門處理后才可利用的V類地下水占56.6%以上，地下水污染嚴(yán)重并已對地下水飲用水源構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。此外，隨著用水緊張局面的加劇，京津冀地區(qū)深層承壓水被大量開采，使得補(bǔ)給水位迅速下降，出現(xiàn)了不同程度的深層地下水下降漏斗，導(dǎo)致地面沉降。

京津冀地區(qū)所處的海河流域是全國污染程度最高的地區(qū)，海河流域污染度最嚴(yán)重的劣五類河長占評價河長百分比達(dá)48.2%。昵圖網(wǎng)/供圖

在海洋水環(huán)境方面，2012年，渤海符合I類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積比例已降低至約47%，第IV類和劣于第IV類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積與2006年同期相比增加了近3倍。作為我國重要的產(chǎn)卵場和漁場的渤海灣，由于海河、薊運(yùn)河、永定新河、潮白新河等入海河流斷面水質(zhì)均為劣Ⅴ類，導(dǎo)致其成為我國近岸海域海水污染嚴(yán)重區(qū)域之一，第IV類和劣于第IV類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積約占整個海灣面積的1/3。

大氣環(huán)境：重污染產(chǎn)能擴(kuò)大加特殊地形導(dǎo)致“十面霾伏”

在大氣污染方面，河北省重污染產(chǎn)能的規(guī)模擴(kuò)張，加之2005年以來北京市高污染企業(yè)逐步外移，形成了京津冀地區(qū)外圈生產(chǎn)空間加內(nèi)圈生活空間的污染包圍結(jié)構(gòu)。而受京津冀地區(qū)特殊地形條件的影響，北京、天津兩個核心城市被河北省8市包圍，北京市西部和北部被太行山、軍都山和燕山包圍，使得河北省排放的污染物受氣流影響轉(zhuǎn)移到北京后在靜穩(wěn)天氣條件下不能擴(kuò)散出去，加之北京、天津市中心城區(qū)人口和城市功能高度集聚等因素，最終引發(fā)了目前京津冀地區(qū)大范圍強(qiáng)霧霾天氣。

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理思路

目前國家發(fā)改委正在編制京津冀一體化的相關(guān)規(guī)劃并盡快對外公布。京津冀環(huán)境協(xié)同治理是京津冀一體化的重要一環(huán)。做好此項工作必須科學(xué)統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合京津冀地區(qū)的實際，統(tǒng)一規(guī)劃，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合治理。

優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間格局

優(yōu)化空間開發(fā)格局，從更適宜生產(chǎn)的空間地域單元向既有利于生產(chǎn)的空間，同時也是最適宜生活居住的空間提升。推動主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等多規(guī)融合，制定京津冀地區(qū)的空間管制規(guī)劃，控制核心城市人口集聚規(guī)模，提升外圍城市承接核心城市生活空間人口外溢的能力，避免核心城市生產(chǎn)空間對外圍城市生態(tài)空間的過度侵占，降低核心城市存量生產(chǎn)空間資源能源投入及對生態(tài)環(huán)境形成的壓力。逐步恢復(fù)農(nóng)田、林地、水系等生態(tài)系統(tǒng)，率先打造京津冀區(qū)域——城市——社區(qū)一體化的面向居民生活服務(wù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一體化建設(shè)連通全域生態(tài)廊道和板塊，爭取在外圍城市生產(chǎn)空間比重提升的同時，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善。著力協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)建設(shè)布局與綠色開敞空間的合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地功能同綠色生態(tài)空間功能的復(fù)合水平。

構(gòu)建污染協(xié)同治理機(jī)制和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制

構(gòu)建京津冀地區(qū)水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。完善跨界河流交接斷面水質(zhì)目標(biāo)管理和考核制度，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段，聯(lián)合制定跨界河流綜合整治和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，聯(lián)合執(zhí)法，共享污染源監(jiān)控信息；聯(lián)合開展河道綜合整治，逐步建立健全信息通報、環(huán)境準(zhǔn)入、結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)監(jiān)管、截流治污、河道整治、生態(tài)修復(fù)等一體化的跨界河流污染綜合防治體系。

構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。建立統(tǒng)一的區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測體系，將重點污染城市全部納入?yún)^(qū)域大氣監(jiān)控網(wǎng)，制定實施區(qū)域空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立煤炭消費(fèi)總量預(yù)測預(yù)警機(jī)制，開展煤炭消費(fèi)總量控制試點，協(xié)同開展“高污染燃料禁燃區(qū)”劃定工作，逐步擴(kuò)大禁燃區(qū)范圍。

推進(jìn)京津冀環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。鼓勵京津冀內(nèi)部跨界區(qū)域打破行政區(qū)限制，共同規(guī)劃，共建共享污水處理設(shè)施和污泥處置設(shè)施，實現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。鼓勵跨界地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，共建生活垃圾處理廠。按照區(qū)域共享的原則，適當(dāng)調(diào)整位于行政區(qū)邊界的污水處理廠和垃圾處理廠規(guī)模，合理規(guī)劃和加快建設(shè)污水收集管網(wǎng)，使之輻射周邊相臨區(qū)域。充分發(fā)揮核心城市危險廢物處理處置中心的區(qū)域服務(wù)功能，全面深化危險廢物環(huán)境管理制度，消除危險廢物跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移障礙。

京津冀生態(tài)補(bǔ)償，在補(bǔ)償力度測算和機(jī)制設(shè)計中，要充分考慮到陳欠的事實、數(shù)量及其背后的政策因素、制度根源及該區(qū)位的特殊性，逐漸提高京津兩市對冀北地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制常態(tài)化、長期化。

建立京津冀地區(qū)資源能源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易體系

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，特別是對跨行政區(qū)河流、湖泊、森林、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。借鑒浙江東陽—義烏的水權(quán)交易模式，探索建立京津冀地區(qū)有償用水機(jī)制和水權(quán)交易體系，健全合理的市場化水資源配置機(jī)制，對于水權(quán)分配過程中出現(xiàn)的利益沖突和缺陷，采用政府調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)和水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制等方式進(jìn)行彌補(bǔ)。建立節(jié)能量和排污權(quán)交易體系，依托北京環(huán)境交易所，推動京津冀地區(qū)各城市聯(lián)合出臺節(jié)能量和排污權(quán)交易工作指南或技術(shù)導(dǎo)則，明確排污權(quán)有償使用與交易的約束機(jī)制與處罰措施，按照減量調(diào)整的原則，運(yùn)用市場機(jī)制逐步壓縮能源消費(fèi)和污染排放增量，引導(dǎo)和鼓勵京津兩市企業(yè)對河北省高能耗、高污染企業(yè)開展合同能源管理和合同環(huán)境服務(wù)。

建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

京津兩市政府財政每年可拿出一定數(shù)量的資金,整合京津冀地區(qū)現(xiàn)有各類補(bǔ)助資金, 建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償專項基金，補(bǔ)償河北省相關(guān)區(qū)域水資源使用權(quán)損失、生態(tài)林業(yè)用地使用權(quán)損失、限制傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展權(quán)益損失和高耗水農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益損失、提高地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)地方經(jīng)濟(jì)損失、提高生態(tài)功能區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)地方經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)工程管護(hù)費(fèi)用和自然保護(hù)區(qū)管護(hù)費(fèi)用。以水資源量和生態(tài)服務(wù)為基礎(chǔ)計算生態(tài)補(bǔ)償金額，在補(bǔ)償力度測算和機(jī)制設(shè)計中，要充分考慮到陳欠的事實、數(shù)量及其背后的政策因素、制度根源及該區(qū)位的特殊性，根據(jù)實際情況逐漸提高京津兩市對冀北地區(qū)在植樹造林、水資源輸送、“稻改旱”工程等方面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使京津冀地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制常態(tài)化、長期化。引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境受益城市和地區(qū)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)有力城市給予必要的扶持，推動京津兩市為冀北建立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)體系提供技術(shù)支持，幫助冀北地區(qū)培養(yǎng)一批有利于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)項目，并在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技信息、市場流通、人才資源、高新技術(shù)等方面加強(qiáng)對河北省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的輻射帶動作用，使之在自然生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)和建設(shè)的同時, 逐步形成自我發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。