制度化是解決決策能力之道

制度化是解決決策能力之道

制度建設(shè)，是未來全面提升環(huán)境治理能力的根本思路,提升環(huán)境治理決策能力要首先解決激勵機制、部門協(xié)作機制、信息機制三大制度難題。

■專家名片

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國環(huán)境治理體系實現(xiàn)了由技術(shù)支撐向制度支撐的理念轉(zhuǎn)變。制度建設(shè)，是未來全面提升環(huán)境治理能力的根本思路。當(dāng)前，環(huán)境治理決策能力的提升還面臨激勵機制、部門協(xié)作機制、信息機制三大制度方面的難題。

決策能力提升的制度支撐困境

行政驅(qū)動型的環(huán)保激勵不是一個穩(wěn)定長效的激勵制度

在當(dāng)前的政府環(huán)境治理決策中，決策主體仍然面臨著內(nèi)在激勵沖突的困境。從宏觀層面看，是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的沖突;從微觀層面看，是影響決策者行為的激勵沖突。

當(dāng)前，對決策者的有效激勵主要來自于自上而下的政績考核體系。通過對近20多年來地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的回顧研究發(fā)現(xiàn)，中國地方監(jiān)管呈現(xiàn)出顯著的“壓力響應(yīng)型”監(jiān)管特征。所謂“壓力響應(yīng)型”是指，地方政府在環(huán)境保護方面的監(jiān)管行為，通常是基于行政命令的“壓力響應(yīng)”機制，而非基于法律的“問題響應(yīng)”機制。因此，自上而下的政績考核指標(biāo)設(shè)計，對于地方的環(huán)境決策發(fā)揮著極為重要的作用。

雖然，2006年出臺了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，“十一五”期間的減排考核機制也對地方環(huán)保決策實現(xiàn)了有效激勵，但仍然沒有突破環(huán)保監(jiān)管依賴行政驅(qū)動的本質(zhì)。然而，政績考核體系是在不斷調(diào)整的。協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的難題，不僅存在于地方發(fā)展層面，同樣存在于國家戰(zhàn)略層面。政績考核指標(biāo)的比重設(shè)計會根據(jù)各階段中央工作重心的變化而調(diào)整。這種基于行政壓力驅(qū)動模式的、依賴政績考核的環(huán)保激勵機制不是一個穩(wěn)定的、長效的制度激勵設(shè)計。

業(yè)務(wù)部門、財政部門協(xié)調(diào)不暢

制定一項可實施的環(huán)境決策需要各部門之間的協(xié)作配合。部門協(xié)作包括相關(guān)業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)和財政部門的支持。

第一，業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)問題?，F(xiàn)行制度條件下，政出多門、九龍治水的現(xiàn)象仍十分普遍。以城市的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃制定為例，一個城市的發(fā)展通常要做多項規(guī)劃，包括城市發(fā)展總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等。這些規(guī)劃中都涉及環(huán)境保護的內(nèi)容，思路卻各有千秋，導(dǎo)致實施難。對于環(huán)保和水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)業(yè)務(wù)部門的職能沖突問題，雖然提了很多年，但也一直未得到有效解決。從經(jīng)驗來看，部門之間的業(yè)務(wù)沖突常常在政策實施環(huán)節(jié)才體現(xiàn)出來，這在一定程度上歸咎于決策環(huán)節(jié)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。

第二，財政部門的支持問題。當(dāng)前的政府環(huán)境監(jiān)管投入主要來源于財政，且主要依賴中央和省級財政，地方財政的支持能力較弱，尤其是縣級。分稅制改革后，中央上收財權(quán)，但多數(shù)公共事務(wù)事權(quán)仍留在地方。公共事務(wù)的支出一直是地方財政的難題。在經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動和緊缺財政的雙重壓力下，環(huán)保投資的優(yōu)先序難以提升。基層財政對于政府的環(huán)境決策支撐能力一直較弱，地方環(huán)境監(jiān)管主要依賴上級財政。缺乏有力的財政支撐，決策也只是一句空話。

決策缺乏真實、有效的信息支撐

科學(xué)的決策需要真實、有效的信息做支撐。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國政府逐步構(gòu)建了一個較為完整的污染信息體系，主要包括“環(huán)境監(jiān)測”、“環(huán)境統(tǒng)計”、“排污申報”、“主要污染物減排核算”和“全國污染源普查”五條信息渠道。但當(dāng)前的這套信息體系對于科學(xué)決策來說，還未能提供真實、有效的信息支撐。現(xiàn)行的信息體系不是一個純技術(shù)體系，而是技術(shù)與行政體系的融合體，其突出特征是數(shù)據(jù)的生成過程受到行政體系的干預(yù)。五套數(shù)據(jù)由不同的職能部門負責(zé)，數(shù)據(jù)的收集、處理、上報、審核和最終生成分別在各部門系統(tǒng)內(nèi)進行。數(shù)據(jù)類型分為環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)和污染物排放量數(shù)據(jù)，分別通過采樣監(jiān)測和計算得到。由于質(zhì)量監(jiān)測和污染物排放計算本身都存在著技術(shù)上的不確定性，在缺乏外在監(jiān)督的情況下，行政體系容易干預(yù)數(shù)據(jù)生成，而行政干預(yù)就易造成信息扭曲，從而對科學(xué)決策造成阻礙。

“十一五”主要污染物減排核算是對傳統(tǒng)污染排放量計算的一次重大變革。以“淡化基數(shù)、算清增量、核準減量”的原則，減排核算回避了通過計算兩年排放總量之差來得到年度變化量的方法，取而代之的是，計算年度新增排放量和年度新增削減量，通過兩者之差來反映年度變化量。其中，新增削減量都要求體現(xiàn)在具體的減排項目上，這在一定程度上大大提升了削減量數(shù)據(jù)的真實性。但一方面，減排核算方法的科學(xué)性尚不完善，在具體實施上存在很多技術(shù)障礙，并且減排核算自成體系，與環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)也難以實現(xiàn)科學(xué)的對接。另一方面，由于技術(shù)和制度上的漏洞，核查和被核查單位的應(yīng)對變通之道也在逐步形成。因此，如何將減排核算制度成功轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的、常態(tài)的和有效的信息制度支撐，也是亟待解決的難題。

環(huán)境保護治理機制應(yīng)從基于行政命令的“壓力響應(yīng)”模式，回歸到基于法治的“問題響應(yīng)”模式。昵圖網(wǎng)/供圖

走向“科學(xué)性”和“可實施性”的制度化解決之道

環(huán)境治理決策能力的提升要立足于以“科學(xué)性”和“可實施性”為核心的制度化解決之道。“科學(xué)性”要求所形成的環(huán)境決策是有利于環(huán)境保護的；“可實施性”則要求環(huán)境決策可有效地被相關(guān)參與方自我實施。

科學(xué)決策建立的基礎(chǔ)是，決策者本身處于環(huán)境保護正向制度激勵中，并且具備真實、有效的信息基礎(chǔ)。在當(dāng)前的“壓力響應(yīng)型”監(jiān)管機制中，影響決策者行為的主要因素仍是自上而下的政績考核壓力，環(huán)保是否得以優(yōu)先關(guān)注取決于中央戰(zhàn)略層面的定位。但從長遠來看，可嘗試以環(huán)境保護這一類公共事務(wù)的治理為突破口，將公共事務(wù)治理機制從基于行政命令的“壓力響應(yīng)”模式，回歸到基于法治的“問題響應(yīng)”模式，強化法律在規(guī)范政府行為中的作用?；貧w法治，逐步提升司法訴訟效力是可行之道。

可實施決策建立的基礎(chǔ)是在決策制定環(huán)節(jié)要充分吸納利益相關(guān)方的意見。可實施的環(huán)境決策應(yīng)該是政治、經(jīng)濟、價值與情緒互動的結(jié)果，也是利益相關(guān)方妥協(xié)的結(jié)果。將各利益相關(guān)方的博弈和公眾代表的意見表達從政策實施前移到?jīng)Q策制定環(huán)節(jié)，才有望制定出切實可行的決策。此外，財政的有力支持也是決策可實施的必要條件。為市、縣級基層財政的專項環(huán)保投入建立制度保障，并強化對上級環(huán)保專項資金落實的監(jiān)督核查，是保障基層環(huán)境決策落實的主要制度途徑。

當(dāng)前的制度環(huán)境下，環(huán)境信息的收集主要局限于政府體系內(nèi)，強化公眾的信息監(jiān)督是不容回避的。建議逐步建立企業(yè)污染排放的信息公開制度，并配套相應(yīng)的獎懲措施。對于政府體系的信息服務(wù)職能，可逐步放開，委托社會企業(yè)承擔(dān)。通過引進外在監(jiān)督和市場機制，提升信息的真實性和準確性，強化其決策支撐能力。