“環(huán)境善治”需要政府“華麗轉(zhuǎn)身”

“環(huán)境善治”需要政府“華麗轉(zhuǎn)身”

社會(huì)主義制度前提下的“環(huán)境善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依然需要政府基于對(duì)政治目標(biāo)追求與自身存在價(jià)值深刻反思的重建式改革，并因而具有強(qiáng)烈的“自我革命”的意蘊(yùn)。而要最終完成這樣一種“華麗轉(zhuǎn)身”，政府必須要學(xué)會(huì)善待和順應(yīng)來(lái)自各個(gè)方面的“正能量”。

■專(zhuān)家名片

郇慶治法學(xué)博士，現(xiàn)為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要學(xué)術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)為環(huán)境政治、國(guó)外馬克思主義和歐洲政治。

“環(huán)境善治”是近年來(lái)國(guó)內(nèi)外廣受關(guān)注的環(huán)境公共管理/政策理論，許多學(xué)者和公眾參與活動(dòng)家更是將其作為主要的理論基礎(chǔ)。問(wèn)題是一旦離開(kāi)特定的理論背景，我們很容易對(duì)該理論產(chǎn)生一些誤解，比如政府在實(shí)現(xiàn)“環(huán)境善治”進(jìn)程中應(yīng)該盡什么樣的義務(wù)責(zé)任。在今天大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家環(huán)境管理制度與體制改革的背景下，有必要對(duì)此做更深入的解析。

環(huán)境善治：管治為基，善為根

作為環(huán)境公共管理/政策理論中的“環(huán)境善治”應(yīng)該具有管治結(jié)構(gòu)和管治成效上的特點(diǎn)。

具體地說(shuō)，一是強(qiáng)調(diào)環(huán)境議題應(yīng)對(duì)與政策中的多層次和多角色參與?！岸鄬用妗钡牡湫褪菤W洲聯(lián)盟地區(qū)，如今歐盟機(jī)構(gòu)在這個(gè)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境政策與管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用；“多角色”的典型代表是遍布世界各地的環(huán)境非政府組織（NGO），他們以更完善制度化、國(guó)際化的方式參與到全球范圍內(nèi)的環(huán)境管治之中。二是強(qiáng)調(diào)更積極或有效的環(huán)境議題應(yīng)對(duì)與政策效果。

“環(huán)境善治”之“治”，更準(zhǔn)確地解讀應(yīng)該是“管治”，而不是“治理”，多層次參與并不是無(wú)中心、或“去政府”化，而是要更加明確承認(rèn)政府在其中的主體性、主導(dǎo)性作用?！碍h(huán)境善治”之“善”，似乎更應(yīng)在其比較級(jí)的意義上來(lái)理解，即如何實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境議題應(yīng)對(duì)與政策決策，而不簡(jiǎn)單是“壞”或“失敗”的管治。

“環(huán)境善治”進(jìn)程中的政府責(zé)任

CFP/供圖

其實(shí)，另一個(gè)術(shù)語(yǔ)也許可以更好地表達(dá)“環(huán)境善治”的國(guó)家管治制度與體制意涵，那就是“環(huán)境國(guó)家”?！碍h(huán)境國(guó)家”可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一是環(huán)境負(fù)責(zé)或友好的政府，二是環(huán)境議題上政府、企業(yè)、社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系?！碍h(huán)境政府”體制與體系的創(chuàng)建，無(wú)疑是“環(huán)境善治”最基本的衡量指標(biāo)，也是環(huán)境善治作為一個(gè)動(dòng)態(tài)性進(jìn)程不斷取得進(jìn)展的主要推動(dòng)力。

那么，我們應(yīng)如何理解一個(gè)環(huán)境負(fù)責(zé)或友好政府的構(gòu)成要素，政府在走向“環(huán)境善治”進(jìn)程中應(yīng)該負(fù)什么樣的主體責(zé)任呢？在筆者看來(lái)，可以概括為如下三個(gè)層面。

一是法律責(zé)任。就像現(xiàn)代國(guó)家首先是一個(gè)法治國(guó)家一樣，環(huán)境政府首先是一個(gè)環(huán)境法治政府。它的基本內(nèi)涵是，創(chuàng)建一個(gè)依法管理國(guó)內(nèi)外自然資源和生態(tài)環(huán)境的合理開(kāi)發(fā)、保持與恢復(fù)的法治體系——立法、司法和執(zhí)法。需要強(qiáng)調(diào)的是，要尤其重視環(huán)境立法與司法體制。只有以環(huán)境立法與司法體制為基礎(chǔ)，環(huán)境執(zhí)法的行政管理與公眾規(guī)約職能才有強(qiáng)有力保障。另一方面，環(huán)境法治或環(huán)境政府的一個(gè)基本性標(biāo)志，是統(tǒng)一性或“一體化”的適用范圍和嚴(yán)格程度。國(guó)內(nèi)不同地區(qū)可以根據(jù)自身的生態(tài)環(huán)境狀況及其特點(diǎn)，在環(huán)境立法、司法和執(zhí)法上有著自己的“靈活性”。但在任何情況下，這種靈活性都不應(yīng)該損害法律的統(tǒng)一或權(quán)威。

二是政治責(zé)任。在相當(dāng)程度上，政府的環(huán)境責(zé)任可以理解為一種新型的“綠色契約”關(guān)系。概括地說(shuō)，人民大眾將環(huán)境管治的政治權(quán)力賦予政府，并對(duì)政府的權(quán)力行使實(shí)施民主監(jiān)督，包括進(jìn)行民主問(wèn)責(zé)，直至因此撤消對(duì)政府的政治支持或授權(quán)。

公眾與政府之間的這種“綠色契約”關(guān)系，是不斷建構(gòu)、相互影響的過(guò)程。一般來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)政治或政府的“綠化”，首先是來(lái)自民眾主體力量的政治推動(dòng)，一旦這樣的政治進(jìn)程啟動(dòng)，政府就會(huì)成為這個(gè)彼此學(xué)習(xí)、回應(yīng)和關(guān)系重構(gòu)過(guò)程中的重要力量。除了政府掌握各種國(guó)家權(quán)力（包括強(qiáng)制性權(quán)力），提供的民主政治平臺(tái)也可以成為不同政治行為主體自我教育與形塑的場(chǎng)所。比如，人民群眾在不斷綠化的民主政治框架中，可以更好更快地成長(zhǎng)為合格的“環(huán)境公民”或“綠色新人”，而國(guó)家或政府就可以在更綠色的民意基礎(chǔ)上實(shí)施更制度化的綠色舉措。

三是道義責(zé)任。政府的環(huán)境倫理或道德責(zé)任，來(lái)自其對(duì)民主合法性的追求和掌握最多權(quán)力資源的環(huán)境政治/政策第一主體地位。換句話說(shuō)，正因?yàn)檎撬小碍h(huán)境善治”相關(guān)主體中最強(qiáng)權(quán)的主體，因而對(duì)于直接轄區(qū)甚至更大范圍的環(huán)境管治的優(yōu)劣擁有更大的倫理或道德責(zé)任。

“環(huán)境政府”體制與體系的創(chuàng)建，無(wú)疑是“環(huán)境善治”最基本的衡量指標(biāo)，也是環(huán)境善治動(dòng)態(tài)性進(jìn)程中不斷取得進(jìn)展的主要推動(dòng)力。

環(huán)境監(jiān)管體制改革：政府履責(zé)的“動(dòng)力機(jī)制”

目前，我們的生態(tài)環(huán)境管治遠(yuǎn)未達(dá)到“善治”的水平和程度，亟需一種全面深化改革的精神與勇氣，來(lái)重構(gòu)我們的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度與體制。在筆者看來(lái)，當(dāng)代中國(guó)“環(huán)境善治”的最核心問(wèn)題是，如何形成一個(gè)促使政府充分履責(zé)的“動(dòng)力機(jī)制”。筆者認(rèn)為，促使政府環(huán)境管理體制與治理體系重大改革的動(dòng)力，來(lái)自如下五個(gè)方面：

其一，執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)的“綠化”。執(zhí)政黨政治意識(shí)形態(tài)的綠化，無(wú)疑是整個(gè)政治與政府追求和實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治的第一推動(dòng)力。一方面，“十八大”報(bào)告及其三中全會(huì)《決定》已經(jīng)在政治意識(shí)形態(tài)層面和戰(zhàn)略決策部署層面上，在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)（尤其是制度建設(shè)與體制改革）話語(yǔ)下做了既系統(tǒng)全面又頗為激進(jìn)的闡述，因而似乎問(wèn)題只在于黨政部門(mén)以及官員們的“狠抓落實(shí)”。但另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“發(fā)展主義”（GDP至上）的意識(shí)形態(tài)取向與政治思維，很難簡(jiǎn)單通過(guò)政治高層和會(huì)議的相關(guān)論述實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，至少，這仍將是持續(xù)較長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程。因而執(zhí)政理念、執(zhí)政能力、執(zhí)政風(fēng)格的不斷綠化，理應(yīng)成為新時(shí)期黨的建設(shè)（包括理論、組織和作風(fēng)等層面）的重大主題。唯有如此，黨才能更好地加強(qiáng)與改善對(duì)全面深化改革這場(chǎng)革命的政治領(lǐng)導(dǎo)，才能帶領(lǐng)全國(guó)各族人民“努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明的新時(shí)代”。

其二，中央政府部門(mén)間、各級(jí)政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)。雖然不能在中央政府各部委之間人為劃定一條“親環(huán)保、反環(huán)?！钡恼畏纸缇€，但至少?gòu)男姓芾淼慕嵌戎v，部門(mén)政策（或利益）偏好是一個(gè)毋庸諱言的客觀現(xiàn)象。而在生態(tài)文明制度建設(shè)與體制改革的大背景下，各部委的政治立場(chǎng)和政策偏好，必將會(huì)發(fā)生一場(chǎng)圍繞職權(quán)范圍和運(yùn)行方式的重組。關(guān)鍵問(wèn)題是如何使中央政府層面上的制度與權(quán)力構(gòu)架重組成為生態(tài)文明建設(shè)的正向動(dòng)力，而不是淪于各部委之間行政權(quán)力（甚或利益）的重新分割。中央政府與各級(jí)地方政府之間的關(guān)系也是如此。關(guān)鍵是使地方自治權(quán)限的擴(kuò)大和中央政府層面上的更有效垂直性監(jiān)管，構(gòu)成一種生態(tài)文明建設(shè)的積極促動(dòng)性合力，而不是拘泥于“縱向模式”與“橫向模式”的簡(jiǎn)單化理解或“搖擺”。

其三，大眾性的綠色政治要求。盡管對(duì)近年來(lái)屢次發(fā)生的大眾性環(huán)境抗?fàn)幨录茈y做出簡(jiǎn)單化的定性判斷。但必須承認(rèn)的是，這些事件從側(cè)面反映了不少公眾對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)切、焦慮甚至是不滿。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為我國(guó)政治與社會(huì)中的突出民生和政治議題，理當(dāng)引起政府與執(zhí)政黨的充分認(rèn)識(shí)與回應(yīng)。我們必須努力和善于將綠色民意轉(zhuǎn)換成為走向“環(huán)境善治”的正向動(dòng)力。

其四，國(guó)際社會(huì)的環(huán)境政治壓力。一方面，我們已經(jīng)成長(zhǎng)為世界第二的龐大經(jīng)濟(jì)體。這不僅意味著足以讓國(guó)人自豪的經(jīng)濟(jì)實(shí)力資本，還意味著迅速上升著的國(guó)際責(zé)任，尤其是在全球環(huán)境保護(hù)方面。另一方面，國(guó)際社會(huì)包括歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于我國(guó)已經(jīng)有著新的認(rèn)知和期待，希望當(dāng)今中國(guó)在全球性環(huán)境難題應(yīng)對(duì)方面有著更大的責(zé)任分享與擔(dān)當(dāng)。因而，我們面臨著從20世紀(jì)70年代初的國(guó)際環(huán)境政治參與者，盡快轉(zhuǎn)型成為國(guó)際環(huán)境政治的引領(lǐng)者的期待。

其五，其他環(huán)境治理角色、政策工具的介入。至少?gòu)沫h(huán)境管治的多維度、立體化性質(zhì)來(lái)說(shuō)，更多環(huán)境管治行為體和環(huán)境政策工具的參與，將會(huì)引起環(huán)境管理體制與治理體系自身的一些量的變化，并有可能累積導(dǎo)致某種程度的質(zhì)的變革。相信科技進(jìn)步、健全市場(chǎng)和有能力國(guó)家的組合，可以帶來(lái)環(huán)境管理與治理效率的實(shí)質(zhì)性提升。我們并不否認(rèn)這些漸進(jìn)變革舉措的必要性，但這些舉措必須要置于一種更為全面與深刻的結(jié)構(gòu)性變革框架之下。也就是說(shuō)，環(huán)境行政管理體制與政策體系的改進(jìn)，只有結(jié)合和依托于一種更加明確與激進(jìn)的制度化目標(biāo)才能真正奏效。

改革是社會(huì)主義制度的自我完善，而生態(tài)文明建設(shè)視野下的環(huán)境管理體制與治理體系改革也不例外。這當(dāng)然沒(méi)有錯(cuò)，尤其是在政治意義上。但我們也必須看到，社會(huì)主義制度前提下的“環(huán)境善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依然需要政府基于對(duì)政治目標(biāo)追求與自身存在價(jià)值深刻反思的重建式改革，并因而具有強(qiáng)烈的“自我革命”的意蘊(yùn)。而要最終完成這樣一種“華麗轉(zhuǎn)身”，政府必須要學(xué)會(huì)善待和順應(yīng)來(lái)自各個(gè)方面的“正能量”。