監(jiān)管體制改革事關(guān)環(huán)保治理能力提升

監(jiān)管體制改革事關(guān)環(huán)保治理能力提升

■專家名片

楊朝霞北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任，環(huán)境法博士，副教授

2013年11月，黨的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。就生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域而言，《決定》進(jìn)一步指出，要完善自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。那么，中國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制，到底出了什么問題，該如何進(jìn)行變革呢？

現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制的制度拷問

所謂“環(huán)保監(jiān)管體制”，是指國家關(guān)于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限劃分和保障機(jī)制配備等方面的一系列規(guī)則和制度的總稱。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制是以行政區(qū)劃和部門分工為基礎(chǔ)的，呈現(xiàn)出“條狀分割”和“塊狀分割”的典型弊端。

一是“條狀”分割。隨著環(huán)境問題的惡化和社會(huì)分工的發(fā)展，一方面環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象越來越多，保護(hù)范圍越來越寬，但另一方面環(huán)境監(jiān)管部門的職能分工也越來越細(xì)、越來越專。在這種背景下，我國逐步實(shí)行了主管和分管相結(jié)合的“統(tǒng)一監(jiān)管和分工負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制。從理論上看，我國的環(huán)保職能大致可分為污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保育和生產(chǎn)調(diào)控（過程管理）四大塊。其中，污染防治職能分散在環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、港務(wù)監(jiān)督、鐵道、民航等部門，自然資源和生態(tài)保護(hù)職能分散在國土、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利和文化等部門，生產(chǎn)建設(shè)綜合調(diào)控管理職能則分散在發(fā)改、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)（工信）、商務(wù)、國土、建設(shè)等部門。在這種體制之下，任何一個(gè)部門在實(shí)施某類環(huán)境監(jiān)管職能的過程中，很有可能會(huì)與相關(guān)部門的同類環(huán)境監(jiān)管職能發(fā)生交叉和重合。

CFP/供圖

二是“塊狀”分割。目前我國實(shí)行的是央、省、市、縣、鎮(zhèn)的分級(jí)管理和區(qū)域管理相結(jié)合的監(jiān)管模式，即使是整體的環(huán)保職能，也被人為分散在有關(guān)行政區(qū)域（省、市、縣、鎮(zhèn)）的政府及其職能部門之中。在這種體制之下，任何一個(gè)行政區(qū)域的地方政府及其職能部門在對(duì)整體性或流動(dòng)性環(huán)境要素實(shí)施環(huán)境監(jiān)管職能的過程中，很可能會(huì)與周邊行政區(qū)域的政府及其主管部門發(fā)生相同監(jiān)管職能的交叉和重合。

上述這種“條塊狀”的監(jiān)管體制模式,由于存在分散的環(huán)境監(jiān)管職能與統(tǒng)一的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾，不可避免地帶來種種突出問題:

發(fā)生部門或地區(qū)間的利益爭搶或推諉扯皮等問題。這表現(xiàn)為當(dāng)涉及到利益問題時(shí)，各地區(qū)或各部門爭先恐后“搶皮球”，搶奪管轄權(quán)；當(dāng)涉及到職責(zé)履行或行政問責(zé)時(shí)，則忙于“踢皮球”，彼此推諉。譬如，在2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青區(qū)水務(wù)局和環(huán)保局相互推諉塞責(zé)便是這一問題的集中體現(xiàn)。

發(fā)生單個(gè)部門或地區(qū)孤軍奮戰(zhàn)，難以得到其他有關(guān)部門和政府的協(xié)助和支持的問題。譬如，在2013年底的天津市霧霾預(yù)警發(fā)布事件中，天津交管部門拒不配合環(huán)保部門執(zhí)行車輛限行的應(yīng)急措施。再如，北京市近年來頻頻發(fā)生的霧霾事件，相當(dāng)一部分就源于河北、天津、山東等周邊區(qū)域因監(jiān)管不力所造成的污染。

發(fā)生“地方保護(hù)主義”的問題。在我國，由于GDP考核以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好的作祟，地方政府為了追求本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展而消極對(duì)待中央的環(huán)保政策，甚至直接干預(yù)本級(jí)環(huán)保部門依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)?！罢镜米〉捻敳蛔。?shù)米〉恼静蛔　?，地方環(huán)保部門處境尷尬。譬如，在2010年的安徽固鎮(zhèn)事件中，依法履行監(jiān)管職責(zé)的固鎮(zhèn)縣環(huán)保局多位領(lǐng)導(dǎo)被縣委和縣政府集體停職，便是突出體現(xiàn)。

現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理體制之所以存在這樣那樣的嚴(yán)重問題，其根本原因是缺乏“獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”機(jī)構(gòu)和科學(xué)、明晰的職權(quán)劃分。要破解環(huán)境監(jiān)管的困境，就必須掃除相應(yīng)的體制障礙。

環(huán)保監(jiān)管體制改革的實(shí)施方略

為破除現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理體制的弊端，有必要以生態(tài)系統(tǒng)管理的原理為準(zhǔn)則，以實(shí)行“獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”為目標(biāo)，對(duì)環(huán)保監(jiān)管的機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行全新設(shè)置，對(duì)環(huán)保職責(zé)進(jìn)行重新配置和劃分，并建立確保環(huán)保職權(quán)良性運(yùn)行的各種保障機(jī)制。

其一，建立統(tǒng)管環(huán)境、資源和生態(tài)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。

根據(jù)國內(nèi)外環(huán)保監(jiān)管體制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可采取如下兩套改革方案。

方案一：全新組建環(huán)境部、資源部和生態(tài)部

從當(dāng)前的國情出發(fā)，可將現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能重組，建立由環(huán)境部、資源部、生態(tài)部等組成的生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)管體系。

一是環(huán)境部。該部主要負(fù)責(zé)對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、交通線源、農(nóng)業(yè)面源等全部污染源排放的所有污染物和大氣、土壤、地表水（河、庫、湖等）、地下水和海洋等所有納污環(huán)境要素的統(tǒng)一監(jiān)管。這樣一來，國土、水利、海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、農(nóng)業(yè)（農(nóng)牧業(yè)環(huán)境保護(hù)）、林業(yè)、建設(shè)、公安、交通、鐵道、民航等部門就必須將其污染防治職能并入現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)部，最終將環(huán)境保護(hù)部改組為環(huán)境部。環(huán)境部的基本職責(zé)是對(duì)污染防治工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，確保環(huán)境質(zhì)量符合相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。從國際上看，日本的環(huán)境省大致就是這樣的機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是保護(hù)地球環(huán)境、防治公害、保護(hù)和整治自然環(huán)境以及其他的環(huán)境保護(hù)。

二是資源部。該部統(tǒng)一行使土地、礦藏等自然資源的資產(chǎn)所有者職責(zé)，負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間土地資源農(nóng)業(yè)用途管制職責(zé)，并負(fù)責(zé)農(nóng)地、礦藏等自然資源的資源保護(hù)監(jiān)管工作。這樣一來，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等資源管理部門就必須將林地、草地、濕地、綠地等所有土地資源的確權(quán)登記等職能并入國土部，最終將國土部改組為資源部。資源部的基本職責(zé)是行使土地、礦藏等所有自然資源的國家所有權(quán)職責(zé)，并負(fù)責(zé)耕地、礦藏等自然資源保護(hù)的監(jiān)督管理工作，確保自然資源的永續(xù)利用。

三是生態(tài)部。該部負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間生態(tài)用途管制職責(zé)，統(tǒng)管森林、草原、濕地、海洋、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和景觀環(huán)境要素的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管工作，對(duì)山水林田湖等進(jìn)行一體化的保護(hù)和建設(shè)。這樣一來，環(huán)保、水利、海洋、旅游、建設(shè)等部門就必須將其生態(tài)保護(hù)職能并入現(xiàn)行國家林業(yè)局，最終將林業(yè)局改組成為生態(tài)部。生態(tài)部的基本職責(zé)是對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作進(jìn)行監(jiān)督管理，確保生態(tài)環(huán)境的健康，使其持續(xù)發(fā)揮水源涵養(yǎng)、污染凈化、水土保持、防風(fēng)固沙、氣候調(diào)節(jié)等良好的生態(tài)服務(wù)功能。

要注意的是，由于森林、草原、水、野生動(dòng)植物等自然要素往往既是自然資源要素，又是生態(tài)環(huán)境要素，有的甚至同時(shí)還是人居環(huán)境要素，且某些自然要素的存在必須以其他自然要素為載體，因此，對(duì)這些復(fù)雜性自然要素的利用和保護(hù)管理，就必須以其主導(dǎo)功能為準(zhǔn)，進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)的歸屬選擇。

環(huán)境具有整體性、流動(dòng)性、聯(lián)系性等基本特性，而人類經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)的生產(chǎn)、加工、流通、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、消費(fèi)和處置等各個(gè)環(huán)節(jié)均會(huì)或直接或間接地對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響。因此，環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)是一個(gè)能涵蓋和統(tǒng)籌上述所有領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。

方案二：組建涵蓋環(huán)境、資源和生態(tài)等領(lǐng)域的大環(huán)境部

建立由環(huán)境部、資源部、生態(tài)部等組成的監(jiān)管體系固然有很大的進(jìn)步，但依然有許多結(jié)構(gòu)性問題無法克服。因此，待條件成熟的時(shí)候，可超越前述的保守模式，將體制改革的步子邁得更大一些，組建一個(gè)涵蓋污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)保育的大環(huán)境部。

事實(shí)上，我國已有多地啟動(dòng)了這樣的試點(diǎn)。譬如，海南省的國土環(huán)境資源廳就是這樣的職能機(jī)構(gòu)，其主管全省環(huán)境保護(hù)和土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。深圳市也于2009年設(shè)立了人居環(huán)境委員會(huì)，其主要職責(zé)是統(tǒng)籌人居環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題，負(fù)責(zé)污染減排、環(huán)境治理、建筑節(jié)能、生態(tài)保護(hù)等監(jiān)管工作。

其二，設(shè)立協(xié)調(diào)部門或地區(qū)間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

環(huán)境具有整體性、流動(dòng)性、聯(lián)系性等基本特性，而人類經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)的生產(chǎn)、加工、流通、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、消費(fèi)和處置等各個(gè)環(huán)節(jié)均會(huì)或直接或間接地對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響。因此，環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)是一個(gè)能涵蓋和統(tǒng)籌上述所有領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。

為此，在部門之間，可建立高位階的部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)。此前，我國曾設(shè)立過作為環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，只不過后來由于1998年的機(jī)構(gòu)改革而被撤銷了。從國際上看，印度政府就建立了這樣一個(gè)高級(jí)別的環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家環(huán)境委員會(huì)，它是有關(guān)環(huán)境事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，由總理領(lǐng)導(dǎo)，成員由中央政府各部門的高級(jí)代表和各州的州長、非政府團(tuán)體、知名科學(xué)家以及學(xué)術(shù)團(tuán)體組成。巴西的國家環(huán)境委員會(huì)（CONAMA）也是這樣的機(jī)構(gòu)，它屬于國家環(huán)境系統(tǒng)中的咨詢和審議機(jī)構(gòu)，是一個(gè)集體決策機(jī)構(gòu)，由環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)，并由政府各部門和一些直接或間接涉及環(huán)境事務(wù)的社會(huì)力量組成。

至于地區(qū)之間，則可建立跨越行政區(qū)劃的大流域或大區(qū)域的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或由上級(jí)政府或職能部門出面協(xié)調(diào)?？疾靽獾慕?jīng)驗(yàn)，跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)大致有兩大類型：一是以美國、俄羅斯等國家為代表的分區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。美國為便于環(huán)境監(jiān)督和管理，其聯(lián)邦環(huán)保局將全美50個(gè)州劃分為10個(gè)大區(qū)進(jìn)行管理，在每個(gè)大區(qū)設(shè)立區(qū)域環(huán)境辦公室。每個(gè)區(qū)域辦公室在所管理的州內(nèi)代表聯(lián)邦環(huán)保局執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律、實(shí)施聯(lián)邦環(huán)保局的各種項(xiàng)目，并對(duì)各個(gè)州的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督。在我國，主要是要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部下轄的華北、東北、華東、華南、西南、西北等六大區(qū)域環(huán)保督查中心在區(qū)域協(xié)調(diào)方面的地位和作用。二是以新西蘭、法國、韓國、加拿大和巴西等國家為代表的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。新西蘭于1941年通過的《土壤保護(hù)和河流控制法》建立了地方流域管理委員會(huì)。澳大利亞環(huán)境與遺產(chǎn)部建立了全流域管理模式，在州區(qū)域內(nèi)設(shè)立州流域管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，在區(qū)域或整條河流水平上設(shè)立流域管理委員會(huì)。此外，巴西也有流域環(huán)保局。在我國，主要是強(qiáng)化長江流域水資源保護(hù)局等流域機(jī)構(gòu)在流域管理方面的地位和作用。

為協(xié)調(diào)和化解部門間和地區(qū)間在實(shí)施環(huán)保監(jiān)管職能過程中的利益沖突，有必要建立相應(yīng)的保障機(jī)制，以增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、順暢性和有效性。就當(dāng)前來說，重點(diǎn)是要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和矯正（糾錯(cuò)）機(jī)制等幾種機(jī)制。

其三，設(shè)立確保環(huán)保監(jiān)管職權(quán)良性運(yùn)行的保障機(jī)制。

為協(xié)調(diào)和化解部門間和地區(qū)間在實(shí)施環(huán)保監(jiān)管職能過程中的利益沖突，有必要建立相應(yīng)的保障機(jī)制，以增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、順暢性和有效性。就當(dāng)前來說，重點(diǎn)是要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和矯正（糾錯(cuò)）機(jī)制等幾種機(jī)制。

聯(lián)動(dòng)機(jī)制，主要是指部門之間對(duì)于特別問題的職能協(xié)調(diào)、工作銜接和聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，用以協(xié)調(diào)地區(qū)之間和部門之間在行使環(huán)境監(jiān)管職能時(shí)可能發(fā)生的權(quán)力、利益上的沖突。

監(jiān)督機(jī)制，主要是指在行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部加強(qiáng)對(duì)有關(guān)地方政府和職能部門執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，以預(yù)防其違法或不當(dāng)行政行為的發(fā)生。其中，特別是要加強(qiáng)對(duì)地方政府及其產(chǎn)業(yè)部門的不當(dāng)決策行為、地方政府對(duì)環(huán)保部門的不當(dāng)干預(yù)行為和環(huán)保部門的執(zhí)法不作為等方面的監(jiān)督。

考評(píng)機(jī)制，主要是指建立對(duì)污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保育等生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)的機(jī)制，從而對(duì)有關(guān)政府和部門形成正向的激勵(lì)和逆向的倒逼效應(yīng)。至于具體的方案設(shè)計(jì)，可依照2013年12月中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》要求，將環(huán)境成本、資源消耗和生態(tài)效益納入政府政績考核范圍，建立綠色生態(tài)的考核評(píng)估和人事選拔制度，并設(shè)立環(huán)境、資源和生態(tài)等方面受損的鑒定評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)。

矯正機(jī)制，主要是指建立一種旨在解決行政機(jī)關(guān)間權(quán)限爭議的訴訟制度。即當(dāng)部門與部門之間發(fā)生權(quán)限爭議或沖突，比如當(dāng)建設(shè)、工商等經(jīng)濟(jì)部門無視環(huán)保部門的環(huán)保前置審批程序，而行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察、裁決等補(bǔ)救機(jī)制失靈或低效時(shí)，環(huán)保部門可通過機(jī)關(guān)訴訟來保障其執(zhí)行。從國際上看，日本、法國等國家就有這樣的訴訟機(jī)制。

問責(zé)機(jī)制，主要是指為切實(shí)規(guī)范環(huán)保監(jiān)管行為，真正落實(shí)政府責(zé)任，建立針對(duì)政府部門及其工作人員的責(zé)任追究機(jī)制。不按照環(huán)境法律法規(guī)要求進(jìn)行科學(xué)決策和不履行環(huán)境監(jiān)管法定職責(zé)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等要追究其行政甚至刑事責(zé)任。公民、NGO、媒體、人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)公眾，可通過舉報(bào)、投訴、提起環(huán)境行政復(fù)議或環(huán)境行政公益訴訟等途徑，啟動(dòng)問責(zé)程序。上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門工作人員有違法行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議；發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)或?qū)讣牧弦平粰z察機(jī)關(guān)。

目前，新的《環(huán)境保護(hù)法》已頒布，其在規(guī)定政府環(huán)境責(zé)任、強(qiáng)化行政執(zhí)法力度、加強(qiáng)企業(yè)違法懲處、擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍等方面可謂亮點(diǎn)紛呈，無不令人歡欣鼓舞。下一步，有必要以十八大報(bào)告和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為指導(dǎo)，將《環(huán)境保護(hù)法》修改為由全國人大通過的生態(tài)文明建設(shè)基本法，對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)政治建設(shè)、生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)社會(huì)建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，并對(duì)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制進(jìn)行全面、深入的改革，推動(dòng)國家環(huán)保治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。