美國國防合同管理體制及應(yīng)用案例

宋曉東

(海軍裝備部，北京 100036）

美國國防合同管理體制及應(yīng)用案例

宋曉東

(海軍裝備部，北京 100036）

主要研究分析美國國防合同管理體制，包括國防合同簽訂、執(zhí)行、監(jiān)管、審計等。美國海軍國防合同管理的主要單位包括國防合同管理局、國防合同審計局、海上系統(tǒng)司令部02部(合同部）及軍代局。由于艦船建造周期較長，所以在美國，由海上系統(tǒng)司令部的下屬單位軍代局負(fù)責(zé)艦艇的合同執(zhí)行管理。其他裝備由國防合同管理局負(fù)責(zé)。逐一解析以上各單位在國防合同管理中的職能，并結(jié)合美軍“福特”級航母的真實(shí)情況，分析美國國防合同的管理體制和流程。

合同管理;國防合同;航母

0 引言

在美國國防裝備采辦體系中，項(xiàng)目和合同的管理分開，分別由項(xiàng)目執(zhí)行辦公室和合同管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。以航母為例，航母項(xiàng)目執(zhí)行辦公室 (PEO Carriers）行政上直接隸屬于海軍海上系統(tǒng)司令部，業(yè)務(wù)上受負(fù)責(zé)研發(fā)和采辦的海軍副部長直接領(lǐng)導(dǎo)［1］。

合同管理機(jī)構(gòu) (CAS）是合同管理相關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱，在海軍中，與合同管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)包括國防合同管理局、國防合同審計局、合同部及軍代局 (SUPSHIP）。

1 美國海軍海上系統(tǒng)司令部

1.1 海上系統(tǒng)司令部簡介

美國海軍海上系統(tǒng)司令部是海軍五大司令部中規(guī)模最大的，2008財年預(yù)算高達(dá)248億美元，占當(dāng)年整個海軍預(yù)算的1/4。海上系統(tǒng)司令部的責(zé)任是保證美國海軍的艦艇及系統(tǒng)可以按時、按約定價格完成研發(fā)、交付和維護(hù)。海上系統(tǒng)司令部負(fù)責(zé)管理150個采辦項(xiàng)目，及對外軍事銷售。

至2010年底，海上系統(tǒng)司令部有53 000名雇員 (軍職、文職和合同工），在16個州有33個地區(qū)辦事處，總部設(shè)在華盛頓。海上系統(tǒng)司令部有4家船廠、8個作戰(zhàn)中心及4個軍代局駐地。

1.2 項(xiàng)目執(zhí)行辦公室

海軍海上系統(tǒng)司令部下的項(xiàng)目執(zhí)行辦公室共有5個，為航母項(xiàng)目執(zhí)行辦公室、艦艇項(xiàng)目執(zhí)行辦公室、潛艇項(xiàng)目執(zhí)行辦公室、近海和水雷戰(zhàn)項(xiàng)目執(zhí)行辦公室和一體化作戰(zhàn)系統(tǒng)項(xiàng)目執(zhí)行辦公室。

以航母項(xiàng)目執(zhí)行辦公室為例，該辦公室行政上直接隸屬于海軍海上系統(tǒng)司令部，業(yè)務(wù)上受負(fù)責(zé)研發(fā)和采辦的海軍副部長直接領(lǐng)導(dǎo)。航母項(xiàng)目執(zhí)行官是航母項(xiàng)目執(zhí)行辦公室的最高負(fù)責(zé)人，軍銜為少將。航母項(xiàng)目執(zhí)行辦公室下設(shè)2個項(xiàng)目局;即當(dāng)前航母項(xiàng)目局 (PMS 312）和未來航母項(xiàng)目局 (PMS 378），這2個局的負(fù)責(zé)人軍銜為上校。

1.3 海上系統(tǒng)司令部02部 (合同部）

美國海軍海上系統(tǒng)司令部02部負(fù)責(zé)合同的相關(guān)事宜［2］。如，參與采辦策略和采辦計劃的制定;規(guī)定采辦方式;合同的招標(biāo)、談判和授出;管理合同的執(zhí)行。合同服務(wù)范圍包括:艦艇、艦載武器和作戰(zhàn)系統(tǒng);設(shè)計和集成;維護(hù)和維修;現(xiàn)代化改造;技術(shù)、工業(yè)和后勤保障;工程、資金和項(xiàng)目管理等。

在02部中又分為多個分部，具體負(fù)責(zé)不同類型的合同，其分支機(jī)構(gòu)如圖1所示。

圖1 海上系統(tǒng)司令部02部 (合同部）Fig.1 Navsea 02(Contract）

022分部負(fù)責(zé)艦艇研制合同，024分部負(fù)責(zé)艦艇維修合同，025分部負(fù)責(zé)水面系統(tǒng)合同，026分部負(fù)責(zé)水下系統(tǒng)合同。

02部有雇員1158人，包括軍職和文職。在2009財年，02部共經(jīng)手54 412單合同，總價290億美元。其中，02部的總部經(jīng)手5 947單，總價210億美元，其余由各地的分支機(jī)構(gòu)完成。

從2007年12月開始，02部成立了名為“02學(xué)?！钡呐嘤?xùn)機(jī)構(gòu)，其中的“新人訓(xùn)練營”每年會對02部的實(shí)習(xí)生和新雇員進(jìn)行培訓(xùn)，參加培訓(xùn)的人還包括海上系統(tǒng)司令部法律部門和技術(shù)部門的員工。“新人訓(xùn)練營”的培訓(xùn)內(nèi)容包括:財政法、采辦概述、采辦計劃、采辦需求、合同類型、成本/價格分析、談判技巧等?！?2學(xué)校”還開設(shè)很多和工作相關(guān)的培訓(xùn)課程，以便能使02部的工作人員和其他部門 (合同管理相關(guān)的）的工作人員合作更有效率，課程包括與國防合同審計局、國防合同管理局相關(guān)的內(nèi)容，以及項(xiàng)目管理的相關(guān)內(nèi)容。

1.4 軍代局

軍代局 (SUPSHIP）主要責(zé)任為艦艇合同的管理和執(zhí)行［3］。SUPSHIP本意為船舶建造、改裝和維修監(jiān)管，因其與我國軍代局職能相似，所以在本文中稱其為軍代局，更容易理解其職能和責(zé)任。常規(guī)組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 軍代局常規(guī)組織結(jié)構(gòu)Fig.2 Supship construction

軍代局在所有重要的造船企業(yè)有駐地軍代表室，負(fù)責(zé)合同的具體執(zhí)行，在軍代局管轄地區(qū)外的一些小型造船企業(yè)可以由國防合同管理局負(fù)責(zé)。海軍海上系統(tǒng)司令部在紐波特紐斯、巴斯、格羅頓和帕斯卡古拉的造船中心，均設(shè)有軍代表室，工作人員分別為64人、45人、42人和63人。

軍代表的責(zé)任為:準(zhǔn)備和審查承包工程報告書，傳遞需求和技術(shù)條件，明確技術(shù)需求，準(zhǔn)備獨(dú)立評估，為承包商提供技術(shù)聯(lián)絡(luò)，監(jiān)督承包商的合同執(zhí)行。

在遠(yuǎn)離4個駐地的私人船廠，或工作量超過了當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T承受能力 (包括合同、設(shè)計、檢查、管理和協(xié)調(diào)）的船廠，就會派遣駐廠分隊(duì)。駐廠分隊(duì)的建立和取消都要由總代表向代表局管理層提交書面文件。駐廠分隊(duì)一般由100或更少的專職人員組成，指派1名管理者。

在一些偏遠(yuǎn)、小型的區(qū)域可以臨時設(shè)立現(xiàn)場辦公室，設(shè)立現(xiàn)場辦公室主要為提高組織的工作效率?，F(xiàn)場辦公室的人數(shù)一般不超過50人，設(shè)立時間不超過48個月。

4個主要駐地分別負(fù)責(zé)不同的艦艇:紐波特紐斯軍代室負(fù)責(zé)新建航母、航母換料大修、 “企業(yè)”級/“尼米茲”級航母維修、潛艇設(shè)計與建造的相關(guān)工作;巴斯軍代室負(fù)責(zé)“阿利·伯克”級驅(qū)逐艦、近海戰(zhàn)斗艦、DDG 1000驅(qū)逐艦、T－AKE干貨彈藥船的相關(guān)工作，其中T－AKE干貨彈藥船由圣迭戈的駐廠分隊(duì)負(fù)責(zé);格羅頓軍代室，負(fù)責(zé)“弗吉尼亞”級和其他指定潛艇的相關(guān)工作;海灣軍代室(位于帕斯卡古拉）負(fù)責(zé)兩棲船塢運(yùn)輸艦、 “宙斯盾”驅(qū)逐艦、DDG 1000、海岸警衛(wèi)隊(duì)深水工程、近海戰(zhàn)斗艦、兩棲攻擊艦、輔船與小艇的相關(guān)工作。

圖3 美國海軍海上系統(tǒng)司令部結(jié)構(gòu)Fig.3 Navseasyscom construction

圖4 美國國防部合同管理和審計體系Fig.4 Contractmanagement and audit of DOD(USA）

2 美國國防部合同管理和審計體系

美國軍方設(shè)立的合同管理和審計監(jiān)督體系分為兩大系統(tǒng):一是負(fù)責(zé)研發(fā)和采辦副部長領(lǐng)導(dǎo)下的合同簽訂和合同管理;一是審計副部長領(lǐng)導(dǎo)下的合同審計和合同支付。

2.1 國防合同審計局

美國的軍事合同審計已有60多年歷史，由國防合同審計局負(fù)責(zé)合同審計。國防合同審計局受國防部負(fù)責(zé)審計工作的副部長管理和指導(dǎo)，有7個大部門、超過300個辦公室。到目前為止有雇員4 777名，其中4 332人為大學(xué)以上學(xué)歷，有1 127人有注冊會計師執(zhí)照。

國防合同審計局為美國國防部進(jìn)行所有合同的審計工作，為國防部所有有關(guān)采辦和合同管理的部門提供合同及子承包商的賬目和資金咨詢工作，包括合同和子承包商的談判、管理和清算。

國防合同審計局在合同授出前，對價格提案、遠(yuǎn)期價格、勞動力和間接制造成本攤配率進(jìn)行授出前調(diào)查審計。在合同授出后，對費(fèi)用支出、年度間接制造成本攤配率、承包商是否嚴(yán)格遵守協(xié)商協(xié)議、成本計算標(biāo)準(zhǔn)和說明進(jìn)行審計，并提出應(yīng)該清退的過高報價的合同款項(xiàng)。對合同商業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行賬目管理、價值估計、電子數(shù)據(jù)處理、編制賬單、物料管理的審計。還要進(jìn)行談判的輔助工作，如在審計后對合同信息進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和分析。

2010財年，國防合同審計局對已發(fā)生合同的340億美元花費(fèi)進(jìn)行審計，對5 689單合同共計1 850億美元的前期價格提案進(jìn)行審查，共計節(jié)省29億美元。

在艦艇合同中，國防合同審計局的首要工作是審價審計，次要工作是協(xié)助軍代局進(jìn)行合同管理。工作內(nèi)容包括:審核未來合同草案的價格，協(xié)助軍代局進(jìn)行合同授出前檢查，審核合同草案中價格的更改，審查勞動力和間接制造成本攤配率，輔助軍代局對合同的采辦系統(tǒng)進(jìn)行審查，在軍代局的協(xié)助下審查合同的評估系統(tǒng)，進(jìn)行精確、完整的授出后審計，對提交用于談判的合同的成本和定價進(jìn)行審計，審查合同的超時問題，審查合同中原料的成本問題，促進(jìn)原料的改進(jìn)［4］。

2.2 國防合同管理局

美國裝備相關(guān)的合同管理中，由國防部的國防合同管理局負(fù)責(zé)除陸軍彈藥、海軍艦艇以外的合同。海軍艦艇的合同由海上系統(tǒng)司令部下的軍代局管理。

國防合同管理局是美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，為國防部進(jìn)行合同管理，由國防部負(fù)責(zé)研發(fā)和采辦的副部長管理和指導(dǎo)?？偛吭O(shè)在在弗吉尼亞，在承包商集中地區(qū)設(shè)有負(fù)責(zé)合同管理的地區(qū)辦事處，在大型廠商設(shè)有駐廠代表辦公室。

美國國防合同管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理三軍和國防后勤局的所有合同的行政管理事務(wù)，包括合同事務(wù)的日常管理、質(zhì)量保證、監(jiān)督生產(chǎn)過程、掌握合同進(jìn)展和處理支付事項(xiàng)、配合項(xiàng)目局開展工作等。下設(shè)業(yè)務(wù)評估與計劃部、綜合計劃部、合同管理業(yè)務(wù)部等業(yè)務(wù)部門。從美國國防部官方網(wǎng)站獲知，超過500萬美元的合同需在國防部備案，但合同的簽訂由各軍種自己完成。

美軍采辦合同管理是在負(fù)責(zé)研發(fā)和采辦的副部長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由武器采辦管理體系和國防合同管理體系相互配合，共同實(shí)施的。合同管理的政策問題，由軍種采辦執(zhí)行官與合同管理局協(xié)商決定，次要問題由采辦項(xiàng)目執(zhí)行官會同合同管理局地區(qū)分布解決，具體項(xiàng)目的合同管理由項(xiàng)目主任與駐廠代表辦公室或地區(qū)辦事處協(xié)調(diào)處理。

美國為做好合同管理，合同管理部門與項(xiàng)目執(zhí)行辦公室始終保持密切合作關(guān)系，保證承包商如期履行合同條款。美國國防合同管理局的駐廠代表辦公室或地區(qū)辦事處每周甚至每天都和項(xiàng)目執(zhí)行辦公室保持聯(lián)系。合同簽訂后，日常管理由駐廠辦或地區(qū)辦事處承擔(dān)。對重要采辦項(xiàng)目，項(xiàng)目執(zhí)行辦公室要在駐廠辦或地區(qū)辦事處委派項(xiàng)目執(zhí)行協(xié)調(diào)官，作為項(xiàng)目執(zhí)行官在合同管理現(xiàn)場的代表。為保持協(xié)作，項(xiàng)目執(zhí)行官和駐廠辦或地區(qū)辦事處主任要簽署備忘錄或協(xié)議，規(guī)定合同管理部門的職責(zé)范圍和工作要點(diǎn)。合同管理部門向項(xiàng)目執(zhí)行辦公室及時反映承包商的工程、質(zhì)量、安全等情況，項(xiàng)目執(zhí)行辦公室通過地區(qū)合同管理部門與國防合同審計局保持聯(lián)系，以審查承包商的定價是否公正［5］。

3 美國海軍“福特”級航母合同簽訂過程

美國海軍“福特”級航母合同簽訂程序見圖5，過程如下:

1）航母項(xiàng)目執(zhí)行辦公室下的未來航母項(xiàng)目局組織撰寫合同草案，由國防合同審計局進(jìn)行合同審價，審價過程中，國防合同審計局和未來航母項(xiàng)目局將相互協(xié)調(diào)、溝通，必要的時候要求企業(yè)更改合同報價。

2）由海上系統(tǒng)司令部合同部與承包商簽訂合同。

3）合同簽訂后，由軍代局對其進(jìn)行管理，這一過程中，軍代局與未來航母項(xiàng)目局密切聯(lián)系，保證承包商按時、按質(zhì)完成合同內(nèi)容;同時，未來航母項(xiàng)目局通過軍代局，與國防合同審計局保持聯(lián)系，審查承包商定價是否合理。

圖5 美國航母合同簽訂程序Fig.5 USA Aircraft carrier's contracting process

4）合同履行完畢后，由國防合同審計局對其進(jìn)行后審計，由國防財務(wù)與會計局負(fù)責(zé)支付工作。

在“福特”級航母項(xiàng)目進(jìn)行的過程中，國防合同審計局曾提出降低“福特”級航母建造成本的建議［6］。國防合同審計局通過分析工人花費(fèi)在工作相關(guān)和工作無關(guān)事項(xiàng)上的時間，計算船廠工人的效率。在工作相關(guān)事項(xiàng)上付出的時間越多，越能節(jié)約成本。他們發(fā)現(xiàn)，船廠任命建造新航母的工人的工作效率低于建議值，也比其他船廠建造其他艦艇的工人工作效率低。通過增加工作相關(guān)事項(xiàng)的時間，可以減少CVN 78建造的總時間，并節(jié)省數(shù)千萬美元［7］。

［1］NAVSEA.PEO carriers organization［Z］，2003.

［2］GRAHAM L A，SCOTT J.L and ALEXANDER D.W.Analysis of contract management processes at naval sea systems command(NAVSEA）［R］.USA，Naval Postgraduate School，2010.

［3］NAVSEA.SUPSHIP operation manual［Z］，2011.

［4］DCAA.DCAA contract auditmanual［Z］，2009.

［5］GAO.Opportunities to improve surveillance on department of defense service contracts［R］.USA，GAO，2005.

［6］GAO.Navy faces challenges constructing the aircraft carrier Gerald R.Ford within budget［R］.USA，GAO，2007.

［7］ROURKE R O.Navy Ford(CVN － 78）class aircraft carrier program:background and issues for congress［R］.USA，CRS，2012.

USA's defense contractmanagement and applications

SONG Xiao-dong
(Equipment Department of the Navy，Beijing 100036，China）

The purpose of this project is to analyze USA's defense contractmanagement process，for instance contracting process.In navy，the contract administration services(CAS）components are defense contractmanagement agency(DCMA），defense contract audit agency(DCAA），naval sea systems command's(NAVSEA）02 and supervisor of shipbuilding，conversion，and repair(SUPSHIP）.Due to the aircraft carrier's characteristics，the majority ship contract administration service is SUPSHIP.SUPSHIPs are assigned CAS responsibilities for all major shipbuilders.In some cases，a DCMA component rather than SUPSHIP is assigned CAS responsibilities for a shipbuilder.The text showed an overview of contract procurement，administration，and contract-related functions performed as a part of the SUPSHIP mission.The results will provide each CAS component’s responsibilities，how the US navy execute the contract management，and the fact effect in the aircraft carrier Ford's applications.

contractmanagement;defense contract;aircraft carrier

U661.43

A

1672－7649(2014）04－0151－05

10.3404/j.issn.1672－7649.2014.04.033

2013－10－29;

2014－01－20

宋曉東(1976－），男，碩士研究生，工程師，主要從事裝備管理研究。