轉(zhuǎn)型升級(jí)中的中國(guó)立法

毛磊

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，社會(huì)主義民主法制建設(shè)站在了一個(gè)新的更高的起點(diǎn)上。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，立法工作如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為建設(shè)法治中國(guó)提供更多的法律支持？過(guò)去的一年，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)一次又一次生動(dòng)的立法實(shí)踐，向人們交上了一份圓滿的答卷。

立法助推全面深化改革

已然進(jìn)入改革深水區(qū)的中國(guó)，許多領(lǐng)域的改革都迫切需要立法的助力與助推。因此，必須運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)全面深化改革。

為了依法有序推進(jìn)改革營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境，2013年12月28日閉幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議，表決通過(guò)了有關(guān)廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度、調(diào)整完善生育政策的決定決議。這意味著實(shí)施50多年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度告終，意味著獨(dú)生子女政策將要退出歷史舞臺(tái)。

1957年，全國(guó)人大常委會(huì)第七十八次會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，在中國(guó)特定的歷史條件下具有積極作用，但也存在“勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象不明確”、“處罰過(guò)于嚴(yán)厲”、“程序不正當(dāng)”等弊端。隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)的進(jìn)步，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的歷史性作用已經(jīng)完成，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度的條件已經(jīng)具備。

2001年12月公布的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，以法律形式確立了計(jì)劃生育基本國(guó)策的地位，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。40多年來(lái)，中國(guó)累計(jì)少出生4億多人，大大減輕了人口過(guò)快增長(zhǎng)對(duì)資源環(huán)境帶來(lái)的壓力。然而，“未富先老”、勞動(dòng)力短缺、獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老問(wèn)題也日益嚴(yán)峻，計(jì)劃生育政策需要不斷調(diào)整。2011年，“雙獨(dú)二孩”政策全面鋪開(kāi)。這次根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口形勢(shì)變化，調(diào)整完善生育政策是必要的。

為加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，2013年8月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。決定設(shè)置了授權(quán)時(shí)限，規(guī)定上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行。對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。這是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以法治思維和法治方式，推動(dòng)新形勢(shì)下深化改革的一項(xiàng)重大立法實(shí)踐。

為推進(jìn)全面深化改革，2013年3月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議，批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。原國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等隊(duì)伍，整合進(jìn)入新組建的國(guó)家海洋局。工商部門、質(zhì)監(jiān)部門原有的食品藥品執(zhí)法隊(duì)伍，整合進(jìn)入食品藥品監(jiān)管部門。多頭執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一執(zhí)法，執(zhí)法效能大大提高。

按照我國(guó)的立法體制，一些領(lǐng)域取消和下放行政審批事項(xiàng)，需要修改相關(guān)法律以獲得支持。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)積極回應(yīng)。2013年6月29日，全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了修改文物保護(hù)法等12部法律的決定；2013年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了修改海洋環(huán)境保護(hù)法等7部法律的決定。修改后的19部法律，簡(jiǎn)化、下放和取消了相關(guān)領(lǐng)域行政機(jī)構(gòu)的審批權(quán)。這將進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，體現(xiàn)了通過(guò)立法保障促進(jìn)改革的法治精神和法治思維。

社會(huì)立法保障改善民生

保障和改善民生，使改革發(fā)展成果更多更好地惠及廣大人民群眾，是最高立法機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作之一。全國(guó)人大及其常委會(huì)注重回應(yīng)廣大人民群眾需求，不斷加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法工作，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供了法律保障。一年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)著力民生民心，注重社會(huì)領(lǐng)域立法，著力解決社會(huì)管理中遇到的突出矛盾和問(wèn)題。

“網(wǎng)購(gòu)商品7天無(wú)理由退貨、假一賠三、名人代言虛假?gòu)V告要擔(dān)責(zé)……”這些條文，都是2013年10月底修改完成的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法新增加的內(nèi)容。新修改的消保法規(guī)定了公益訴訟、舉證責(zé)任倒置、保護(hù)人身權(quán)益、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物無(wú)理由退貨、保底賠償、精神損害賠償?shù)戎贫?，還排除了消費(fèi)者解決耐用商品等爭(zhēng)議的舉證障礙，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以代表消費(fèi)者起訴等，這就為解決消費(fèi)者維權(quán)難問(wèn)題提供了法律支撐。這部法律草案兩次上網(wǎng)征求意見(jiàn)，出臺(tái)前還舉行立法評(píng)估會(huì)……一道道新程序使立法更加細(xì)化、更有操作性。

隨著旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的潛力日益釋放，以及越來(lái)越多旅游糾紛的出現(xiàn)等，促使旅游業(yè)必須從法律角度完成一次“自我陳述”。2013年4月25日，全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議表決通過(guò)了旅游法。旅游法強(qiáng)調(diào)旅游者是旅游行為的主體；將立法宗旨?xì)w納為“保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益”、“規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序”、“保護(hù)和合理利用旅游資源”等，凸顯了立法以人為本。與此同時(shí)，法律提出政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)旅游公共服務(wù)提供者的責(zé)任，在旅游安全、價(jià)格管理、市場(chǎng)監(jiān)管方面發(fā)揮重要作用；對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者行為作出一系列嚴(yán)格規(guī)范。旅游法為旅游業(yè)發(fā)展提供了重要的法制平臺(tái)。

此外，2013年新出臺(tái)的特種設(shè)備安全法，將電梯和大型娛樂(lè)設(shè)施都納入其中；修改后的商標(biāo)法，在申請(qǐng)方式上確立了電子申請(qǐng)的法律地位……?？傊?，在過(guò)去的一年，無(wú)論是新制定的法律還是修改后的法律，都明顯更貼近生活，更符合時(shí)代要求。

立法決策契合改革決策

2013年10月30日，全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)公布了今后5年的立法規(guī)劃。在已明確的68件立法項(xiàng)目中，修改食品安全法、行政復(fù)議法、大氣污染防治法，制定土壤污染防治法、社會(huì)救助法等社會(huì)公眾所關(guān)注和熱議的法律，赫然在列。

縱觀今后5年的立法規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)將立法決策與改革決策結(jié)合起來(lái)所做的努力。無(wú)論是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，還是保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等，都有了相應(yīng)的立法項(xiàng)目。例如，針對(duì)環(huán)境保護(hù)工作需要，修改完善環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律；按照稅收法定原則，制定增值稅法等若干單行稅法，修改稅收征收管理法；為了推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，修改促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法等。

立法規(guī)劃按照突出重點(diǎn)、區(qū)分輕重緩急、積極而為、量力而行的要求，結(jié)合各方面立法資源配備情況，對(duì)立法規(guī)劃項(xiàng)目總量和分類作出了科學(xué)合理的安排。修改行政訴訟法、制定社會(huì)救助法、修改大氣污染防治法等47件立法項(xiàng)目，目前條件比較成熟，將在全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議。而修改商業(yè)銀行法、制定電子商務(wù)法、制定社區(qū)矯正法等21件立法項(xiàng)目，雖然現(xiàn)實(shí)需求緊迫，但條件尚不成熟，被列入了“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議”的類別。還有一些具有一定的立法必要性和可行性，但涉及問(wèn)題較為復(fù)雜、立法條件尚不完全具備的立法項(xiàng)目，則被列入研究論證項(xiàng)目中，由有關(guān)方面繼續(xù)研究論證。

堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法

改革發(fā)展到今天，立法工作面臨的形勢(shì)更加艱巨，社會(huì)各界利益訴求更加多元化。而立法的實(shí)質(zhì)就是權(quán)利和義務(wù)的重新界定，利益的重新調(diào)整。因此，立法更需強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和民主性。通過(guò)提高立法質(zhì)量，讓立法能夠及時(shí)反映社會(huì)的發(fā)展變化，讓各方面的利益訴求得到充分表達(dá)。

如何將科學(xué)立法、民主立法落到實(shí)處？全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出結(jié)合立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，深入基層，特別是情況復(fù)雜、矛盾突出的地方，直接傾聽(tīng)基層群眾和一線干部的意見(jiàn)，多層次、多方位、多渠道地了解真情、實(shí)情，為立法決策提供可靠參考依據(jù)。推進(jìn)完善法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)機(jī)制，推進(jìn)法律草案在網(wǎng)上二次公開(kāi)，通過(guò)各種媒體介紹法律草案的背景、主要問(wèn)題及解決思路，建立健全公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制和采納情況反饋機(jī)制。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委還注意進(jìn)一步發(fā)揮人大代表在立法工作中的主體作用，認(rèn)真研究采納人大代表、常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)。加強(qiáng)與專門委員會(huì)的聯(lián)系溝通，努力形成共識(shí)。積極主動(dòng)地與國(guó)務(wù)院、“兩高”等方面和地方做好溝通協(xié)商，及時(shí)建議有關(guān)方面向常委會(huì)提出法律解釋需求。

最高立法機(jī)關(guān)在過(guò)去一年里，還開(kāi)展了立法項(xiàng)目論證、法律案出臺(tái)前評(píng)估和立法后評(píng)估工作，并使之規(guī)范化、制度化。進(jìn)一步完善法規(guī)備案審查、法律清理、督促配套法規(guī)制定、法律用語(yǔ)規(guī)范化等方面的工作規(guī)范，研究完善重大立法問(wèn)題專家咨詢論證機(jī)制、與相關(guān)部門就重大問(wèn)題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以及法律案起草、審議、通過(guò)等全過(guò)程宣傳和輿論引導(dǎo)工作機(jī)制等，形成了責(zé)任明確、方法科學(xué)、富有效率的立法工作機(jī)制。