明確職責(zé)定位積極穩(wěn)妥推進土地管理制度改革

堅守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地

在年初召開的全國國土資源工作會議上，國土資源部黨組提出把“盡職盡責(zé)保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權(quán)益”作為當前和今后一個時期國土資源工作在大局中的職責(zé)定位，明確保護資源是基本職責(zé)，節(jié)約集約利用資源是保障科學(xué)發(fā)展的核心任務(wù)，維護群眾權(quán)益是我們工作的根本出發(fā)點和落腳點，積極穩(wěn)妥推進土地管理制度改革。日前，本刊記者采訪了國土資源部部長姜大明，請他系統(tǒng)闡述新的職責(zé)定位和當前推進土地管理制度改革的思路與部署。

深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央精神，用中央新要求統(tǒng)一思想、指導(dǎo)工作

◎ 記 者：據(jù)了解，2013年，國土資源系統(tǒng)認真貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院決策部署，大力推動職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，各項工作取得明顯成績，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局中發(fā)揮了重要作用。在此背景下，您帶領(lǐng)國土資源部黨組進一步明確國土資源工作在大局中的職責(zé)定位，主要考慮是什么？

姜大明：去年10月以來，習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志在聽取土地二次調(diào)查匯報和黨的十八屆三中全會、中央經(jīng)濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議上，都對國土資源工作發(fā)表了重要意見。中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志在不到兩個月的時間里多次集中、系統(tǒng)地講土地和資源保護問題，這在國土資源部十五年歷史中是沒有過的，表明了中央對國土資源工作的高度重視。中央領(lǐng)導(dǎo)同志的講話具有很強的針對性和指導(dǎo)性，是我們做好當前和今后一個時期國土資源工作的行動指南。在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央領(lǐng)導(dǎo)同志講話精神的基礎(chǔ)上，國土資源部黨組立足國情，按照以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展要求，經(jīng)過反復(fù)研究論證，明確提出了這一職責(zé)定位。

◎ 記 者：請您具體談?wù)剣临Y源部黨組對中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于國土資源工作發(fā)表的一系列重要講話精神的理解。

姜大明：深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要講話精神，我們認為，主要應(yīng)從以下三個方面來理解。一是必須堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴防死守耕地紅線，確保國家糧食安全。食為政先，地為糧本。習(xí)近平總書記在講話中，不僅指出耕地是保障國家糧食安全的根本，更提出耕地紅線要嚴防死守，現(xiàn)有耕地要基本穩(wěn)定，耕地質(zhì)量要不斷提高；要像保護文物，甚至要像保護大熊貓那樣保護耕地。李克強總理強調(diào)指出，糧食安全的根基在耕地，守住耕地紅線要多管齊下。這足以說明，黨中央、國務(wù)院對耕地保護是何等重視！總書記明確提出，堅守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地。我們必須正視問題，彌補不足，變壓力為動力，更加努力地工作，以守不住耕地紅線“提頭來見”的擔(dān)當精神，肩負起黨和國家賦予的歷史責(zé)任。

二是必須堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，節(jié)約集約用好土地，確保新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)健康發(fā)展。習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上詳盡闡述了城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約集約利用土地問題，明確提出要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率。李克強總理在中央農(nóng)村工作會議上指出，在城鄉(xiāng)建設(shè)上要節(jié)約集約用地，盡量少占或不占良田。我們要認真貫徹黨中央、國務(wù)院的要求，從更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次推進節(jié)約集約用地，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，保證新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)健康發(fā)展。

三是必須積極穩(wěn)妥推進土地制度改革，發(fā)揮好市場和政府作用，確保群眾利益不受損害。習(xí)近平總書記強調(diào)，土地改革事關(guān)重大，涉及面廣，牽一發(fā)而動全身。十八屆三中全會提出要完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益等，其實質(zhì)和基本指向就是維護好群眾土地權(quán)益，讓土地收益更多惠及人民群眾。把握中央關(guān)于土地管理制度改革的要求，其核心是處理好市場和政府的關(guān)系，目的是實現(xiàn)和維護好群眾權(quán)益。我們一定要抓住改革的核心要求和根本目的，重視市場在土地資源要素配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府在用途管制、規(guī)劃管控和市場監(jiān)管中的宏觀管理作用，把維護好、實現(xiàn)好群眾權(quán)益作為根本出發(fā)點和落腳點。

盡職盡責(zé)保護國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權(quán)益

◎ 記 者：怎么理解這三句話的職責(zé)定位？

姜大明：不謀全局者，不足以謀一域。觀大勢、議大事、謀全局、管本行是做好國土資源工作的前提。把握科學(xué)發(fā)展大局，方能明了國土資源在大局中所應(yīng)發(fā)揮的作用。

首先，盡職盡責(zé)保護國土資源是黨和國家賦予國土資源部門的基本職責(zé)。國土資源不可再生，先破壞再修復(fù)的路子走不通。習(xí)近平總書記用“既要金山銀山，又要綠水青山；寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”來表明黨和國家保護資源環(huán)境的堅定決心。人多地少和資源相對緊缺的基本國情，決定了我們必須盡職盡責(zé)保護國土資源，推動經(jīng)濟社會在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。

保護國土資源，要重點抓好四方面工作：一是提高耕地占補平衡質(zhì)量。占補平衡要以提高耕地生產(chǎn)能力為目標，在保證數(shù)量的同時，把耕地質(zhì)量放在首位。二是劃定永久基本農(nóng)田。先從控制發(fā)展規(guī)模的500萬人口以上大城市周邊開始，由大到小，由近及遠，逐步覆蓋。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，城市建設(shè)必須跳出去，搞串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展。三是劃定城市發(fā)展邊界。在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快確定城市發(fā)展邊界。四是劃定生態(tài)保護紅線。堅定不移地實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中明確開發(fā)強度，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。嚴格落實規(guī)劃和用途管制，城市中的自然山水要嚴格保護；農(nóng)村建房要慎砍樹、禁挖山、不填湖；沿海、山區(qū)建設(shè)要順應(yīng)自然、依山順勢，不得隨意劈山填海、平壑造地；在青藏高原世界屋脊、三江源中國水塔等自然保護區(qū)開展地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開發(fā)，必須認真貫徹生態(tài)保護優(yōu)先、尊重群眾意愿的原則。

其次，節(jié)約集約利用國土資源是國土資源工作保障科學(xué)發(fā)展的核心任務(wù)。節(jié)約資源是我國的基本國策。李克強總理指出，發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略。這講清了節(jié)約集約利用資源與保障科學(xué)發(fā)展的關(guān)系。我們要保障的發(fā)展，必須是以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，如果對那些違背規(guī)律、盲目粗放的發(fā)展也一概保障，就會犯不可挽回的歷史性錯誤。要立足國情，把節(jié)約集約作為必須高高舉起的一面旗幟，切實做到城市用地節(jié)約集約、工業(yè)發(fā)展集約高效、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、礦產(chǎn)開發(fā)集約有序。

要實施國土資源節(jié)約集約利用行動計劃，具體做好三方面工作。一是嚴控增量，盤活存量。逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上對人口500萬以上特大城市新增建設(shè)用地進行嚴格控制。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，強化工業(yè)園區(qū)用地內(nèi)涵挖潛，因地制宜盤活農(nóng)村建設(shè)用地，繼續(xù)推進工礦廢棄地復(fù)墾利用，推動礦產(chǎn)資源開發(fā)整合。二是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格，堅決杜絕工業(yè)用地零地價甚至負地價。大力推進礦產(chǎn)資源開發(fā)市場配置，全面推進油氣探礦權(quán)競爭性出讓，加快構(gòu)建“部控省批”的礦業(yè)權(quán)審批制度。三是綜合利用，健全標準。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，鼓勵地上地下立體開發(fā)。加快儲量管理體制改革，完善礦產(chǎn)資源綜合勘查開發(fā)制度，繼續(xù)開展礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地和綠色礦山示范區(qū)建設(shè)。推進海岸帶綜合整治。嚴格土地準入條件，健全土地使用標準和礦產(chǎn)資源評價與開發(fā)利用標準。深入開展國土資源節(jié)約集約模范市縣創(chuàng)建活動。

第三，盡心盡力維護群眾權(quán)益是國土資源工作的根本出發(fā)點和落腳點。土地工作是最重要的群眾工作之一，與百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與群眾利益緊密相連。李克強總理指出，現(xiàn)在有的地方在農(nóng)村違法違規(guī)征地、脫離實際趕農(nóng)民上樓，這種做法必須糾正。維護群眾權(quán)益，做好群眾工作，必須牢記宗旨，自覺踐行黨的群眾路線。對人民群眾要常懷敬畏之心，為老百姓辦事要常抱歉疚之情。

維護群眾權(quán)益要落實到行動上，落實到深化改革、政策制定、征地拆遷、保障房供地、土地整治、礦產(chǎn)開發(fā)、地災(zāi)防治、執(zhí)法督察等各個方面，體現(xiàn)在國土資源決策、執(zhí)行、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)。要充分尊重和保障群眾對國土資源問題的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把維護群眾權(quán)益作為執(zhí)法監(jiān)察的重要內(nèi)容，對各種侵害群眾權(quán)益的行為必須做出嚴肅處理。要高度重視涉及土地礦產(chǎn)的信訪工作，對信訪反映的涉及群眾利益的突出問題，必須認真解決。

守住底線、試點先行，積極穩(wěn)妥推進土地管理制度改革

◎ 記 者：黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定，國土資源領(lǐng)域改革是全面深化改革的重要組成部分，其中土地管理制度改革社會普遍關(guān)注。請問在推進土地管理制度改革方面，國土資源部有何考慮？

姜大明：土地管理制度改革事關(guān)重大，是改革的重要工作，也是難點之一。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體和利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。在三中全會決定中，有關(guān)土地問題的改革內(nèi)容都設(shè)定了必要的前置條件。目前，各方面對土地改革的議論較多。對此，要堅決按中央的統(tǒng)一部署推進改革，堅持“守住底線、試點先行”的改革原則，不搞“大轟大嗡”、急于求成，切實做到謀定而后動。守住底線就是不論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了；試點先行就是在拿出改革整體框架和工作方案的基礎(chǔ)上，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利修法的改革經(jīng)驗。

當前，要注意夯實擴大權(quán)能這一基礎(chǔ)、完善征地制度這一關(guān)鍵，努力維護好廣大農(nóng)民群眾的權(quán)益。一是夯實土地權(quán)能。三中全會決定賦予農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價權(quán)能，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等。這些權(quán)能是農(nóng)村土地制度改革的前提。過河先要造船或架橋，當前的首要任務(wù)就是主動作為，與有關(guān)部門通力配合，千方百計把過河的橋搭好、船造好。二是完善征地制度。必須從理論和實踐的結(jié)合上把“公共利益”如何界定、土地增值收益分配比例如何確定、個人收益如何提高等問題研究透，把道理講清楚，把方案制定好，切實做到被征地農(nóng)民現(xiàn)實生活有提高、長遠生計有保障。三是改革和完善農(nóng)村宅基地制度。堅持“符合規(guī)劃、一戶一宅”的原則，進一步研究完善宅基地取得、分配和管理辦法。堅決禁止城里人到農(nóng)村買地建房。四是引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必然要求。這項工作涉及的法律障礙較多，必須通過試點，探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，積累經(jīng)驗，為法律的修改完善做好準備。

總之，土地管理制度是一項基礎(chǔ)制度，改革要遵循問題導(dǎo)向，堅持原則，嚴守底線，積極穩(wěn)妥審慎進行，在重大問題上不能出現(xiàn)顛覆性錯誤。