從中國經(jīng)驗出發(fā)建設(shè)中國民主政治

房寧

編者按：

又到“兩會”。本刊策劃一組稿件，試圖幫助讀者從理論和實踐兩個方面，認識了解我國政治制度的獨特優(yōu)勢。還開辟了小欄目，請到幾名專家學(xué)者為“兩會”獻言。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加強社會主義民主政治制度建設(shè)”的要求。中國的民主政治建設(shè)要從中國的實際出發(fā)，要根據(jù)自身實踐經(jīng)驗進行，這是根本之道。

中國民主政治建設(shè)的四大基本經(jīng)驗

中國的民主，是在追求民族獨立、國家富強和社會進步的長期奮斗和探索中逐步形成的，歷史文化傳統(tǒng)和基本國情對當(dāng)代中國民主有著深刻影響。在長期和反復(fù)的探索中，中國民主建設(shè)取得了自己的重要經(jīng)驗。

第一，在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，把保障人民權(quán)利與集中國家權(quán)力統(tǒng)一起來。

從世界范圍看，近代以來的民主政治最早可以溯源到1215年英國的《大憲章》?！洞髴椪隆肥俏鞣浇F(xiàn)代民主的起源，其核心內(nèi)容是權(quán)利保障，當(dāng)年是通過設(shè)置法律和機構(gòu)以保障貴族的權(quán)利，它開辟的政治實踐經(jīng)數(shù)百年的演化，發(fā)展為現(xiàn)代西方的憲政體制和議會民主。保障權(quán)利的價值在于以制度形式建立普遍的社會行為規(guī)范，并進一步形成經(jīng)濟活動預(yù)期，從而激勵民眾從事生產(chǎn)和創(chuàng)造性活動的積極性、主動性。從18世紀歐美工業(yè)化時代，到日本19世紀的明治維新，再到20世紀中國改革開放，人類工業(yè)化時代民主政治的實踐經(jīng)驗共同驗證了保障人民權(quán)利可以為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大的發(fā)展動力。

改革開放給中國人民帶來了前所未有的經(jīng)濟、社會自由，權(quán)利的開放和保障，激發(fā)了億萬中國人民的生產(chǎn)積極性、主動性和創(chuàng)造性。在資源稟賦沒有發(fā)生根本性變化的條件下，由于人民生產(chǎn)積極性的變化，中國經(jīng)濟出現(xiàn)了歷史性的飛躍。這是中國民主政治產(chǎn)生的巨大社會推動力的結(jié)果。

然而，權(quán)利保障還只是中國改革開放和民主建設(shè)的一個方面，中國民主政治建設(shè)的另一個方面，集中國家權(quán)力則是當(dāng)代中國民主政治最具特色之處。中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政地位，即“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”是國家權(quán)力集中的制度體現(xiàn)。

西方輿論將中國模式稱為“威權(quán)主義”，并將所謂“威權(quán)主義”定義為：經(jīng)濟自由與政治專制的結(jié)合。盡管在西方甚至中國國內(nèi)有不少人是這樣理解中國的，但這卻遠不是事實。中國模式與所謂“威權(quán)主義”根本不同，二者的根本區(qū)別在于：中國現(xiàn)行政治體制，并非如專制政治之下以一人、一黨、一集團的一己之私為目的之體制，中國現(xiàn)行政治體制是用以集中資源，統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性發(fā)展之體制。在中國，權(quán)力集中是現(xiàn)象，權(quán)力目的是本質(zhì)。中國集中程度較高的政治權(quán)力與政治體制是用于國家的戰(zhàn)略性發(fā)展，保證中國實現(xiàn)更具效率的集約化發(fā)展的政治體制。這是中國民主模式中與保障人民權(quán)利同等重要的另一要素。

第二，在工業(yè)化階段，選擇協(xié)商民主為民主政治建設(shè)的主要方向和重點。

將民主政治在形式上分為“選舉民主”和“協(xié)商民主”，在很大程度上是一個中國式的分類方法。西方一些國家的學(xué)術(shù)界里，有人針對西方普遍實行的競爭性選舉存在的缺陷和導(dǎo)致的問題，提出以審議式民主或民主協(xié)商來補充和調(diào)適西方政治制度。但這些討論更多的還是停留在思想理論上，議論于非主流學(xué)者的沙龍中。在中國則不同，協(xié)商民主已經(jīng)在中國有了長期而廣泛的實踐，已經(jīng)成為中國民主的重要形式，它的主要價值在于：其一，有利于減少社會矛盾，擴大社會共識。競爭性民主由于強化分歧和“贏家通吃”效應(yīng)，容易造成利益排斥。而協(xié)商的本質(zhì)是尋求利益交集，尋求最大“公約數(shù)”，照顧各方利益，促進妥協(xié)、促進共同利益形成。而這也正是處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型時期、社會矛盾多發(fā)時期，唯一可以緩解社會矛盾，促進社會和諧的方法。其二，有利于提高民主質(zhì)量。協(xié)商民主與選舉民主、多數(shù)決定的民主機制也不是截然對立和矛盾的，協(xié)商民主可以讓各種意見充分發(fā)表出來，通過交流討論使各種意見取長補短，避免片面性，盡可能趨于一致；也有助于把“服從多數(shù)”和“尊重少數(shù)”統(tǒng)一起來。其三，有利于提高決策效率，降低政治成本。競爭性民主以及票決民主、選舉民主的前提是公開的競爭與辯論，這種民主形式具有自身的優(yōu)點但也有明顯的弱點，這就是分歧與矛盾的公開化。分歧與矛盾的公開化會使具體問題抽象化、原則化，形成價值對立和道德評判，其結(jié)果是提高了達成妥協(xié)與共識的交易成本。而協(xié)商民主是求同存異，在一般情況下回避尖銳矛盾，不公開分歧，結(jié)果是有利于妥協(xié)和共識的達成，有利于減少妥協(xié)的交易成本。

第三，隨著經(jīng)濟社會進步，循序漸進不斷擴大和發(fā)展人民權(quán)利。

在眾多的發(fā)展中國家，民主政治之路并不平坦，許多國家經(jīng)歷了坎坷和曲折，遭遇了“民主失敗”。民主的本意是實現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治，但為什么推行和擴大民主會在一些國家導(dǎo)致混亂？其中一個重要原因是人民權(quán)利的擴大超過了政治制度和體制的承載能力，形成了權(quán)利超速現(xiàn)象。

馬克思主義在中國的意識形態(tài)中占主導(dǎo)地位，馬克思主義的權(quán)利觀認為，權(quán)利不是觀念的產(chǎn)物而是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，權(quán)利是伴隨著經(jīng)濟社會文化的發(fā)展而不斷擴大和增長的，并非與生俱來，也不是單純靠政治斗爭爭取來的，權(quán)利在本質(zhì)上是歷史的、相對的。人們只有在具備了條件的情況下，才有可能享有相應(yīng)的權(quán)利。中國主張要隨著經(jīng)濟、社會和文化的進步，逐步發(fā)展和擴大人民的權(quán)利，逐步提高人民享有各種經(jīng)濟、政治、社會和文化權(quán)利的質(zhì)量。

人民權(quán)利需要憲法和法律的確認和保護。憲法和法律確認的首先是一種社會價值準則，是對社會應(yīng)然狀態(tài)的肯定，但畢竟法不能規(guī)定和產(chǎn)出現(xiàn)實。憲法和法律的實施，法定權(quán)利從文本到實現(xiàn)，是一個實踐過程。人民的權(quán)利本質(zhì)上是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的產(chǎn)物，而不是法的產(chǎn)物。因此，中國發(fā)展人民權(quán)利的根本之道是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力發(fā)展社會生產(chǎn)力，通過不斷促進經(jīng)濟社會發(fā)展來為人民權(quán)利的發(fā)展創(chuàng)造條件，帶動人民權(quán)利的擴大和發(fā)展。這是中國在經(jīng)濟社會快速發(fā)展，在人民權(quán)利意識不斷上升的復(fù)雜的社會環(huán)境中依然保持社會穩(wěn)定的重要的經(jīng)驗之一。

第四，在民主政治建設(shè)和政治體制改革中，采取問題推動和試點推進的策略。

采取正確的策略進行民主政治建設(shè)和政治體制改革至關(guān)重要。經(jīng)過多年的反復(fù)探索，中國形成了以問題推動改革和通過試點推進改革的重要經(jīng)驗，成為推進民主政治建設(shè)所采取的基本策略。

改革開放以來，中國政治體制改革策略被形象地稱為“摸著石頭過河”，即從實踐中的問題出發(fā)而不是從觀念出發(fā)，是通過實驗分散進行而不是輕易采取“一攬子”方案。所謂從問題出發(fā)，是將改革的起點設(shè)定于具體問題，從現(xiàn)象入手?，F(xiàn)象大于本質(zhì)。改革從現(xiàn)象入手不會偏離事物本質(zhì)，而是在尚未認識事物本質(zhì)的情況下，圈定本質(zhì)的范圍，由表及里、由淺入深地進行改革的嘗試，通過部分地解決問題，從量的積累到質(zhì)的改變。

改革必須盡可能地通過實驗、試點，逐步推廣。這也是中國改革和民主建設(shè)一項重要的、成功的策略。政治體制改革和推進民主政治具有高度的風(fēng)險和重大責(zé)任，政治體制改革一旦失誤，后果嚴重甚至難以補救。當(dāng)然，改革不可能沒有風(fēng)險，任何改革都必然要面對風(fēng)險，但政治體制改革不能冒沒有退路的風(fēng)險，不能冒后果不可挽回的風(fēng)險。政治體制改革一旦遭遇重大挫折甚至全面失敗，國家和人民就要承受不可彌補的損失，幾代人的生活就有可能被毀壞。這種風(fēng)險是任何負責(zé)任的政黨、政府和政治領(lǐng)導(dǎo)人不應(yīng)當(dāng)也不可能承受的。因此，政治體制改革的所有設(shè)想、方案和實驗，都必須遵守“退路原則”，應(yīng)預(yù)先進行風(fēng)險評估，提前準備退回預(yù)案，以作為風(fēng)險防范的重要措施。而民主建設(shè)和政治體制改革要經(jīng)過試點加以實施和推進的目的之一，就在于分散風(fēng)險。試點可以規(guī)避整體風(fēng)險，可以規(guī)避顛覆性風(fēng)險，本身就是退回機制的一部分。改革難免失誤，只要在一定范圍內(nèi)則可以承受。失敗和失誤是探索和認識的一部分，只要不牽動全局，失誤或失敗會加深對事物規(guī)律性的認識，反而有利于找出更加科學(xué)、正確的方法。

推進中國民主建設(shè)的三項基本策略

由于工業(yè)化發(fā)展的階段性等諸多歷史與現(xiàn)實條件制約，中國民主建設(shè)不能采取擴大競爭性選舉的策略，這是中國民主政治建設(shè)和政治體制改革在未來長時期中都要面對的一個重要限制性因素。在這樣的歷史性的約束條件之下，中國的民主政治建設(shè)只能采取積極穩(wěn)妥地擴大和推進有序政治參與、重點發(fā)展民主協(xié)商以及建立、完善權(quán)力制約和監(jiān)督體系的總體策略。

第一，分層次擴大有序政治

參與。

政治參與是民主政治的一項重要內(nèi)容。在我國的民主政治實踐中，政治參與占有重要地位，是人民群眾在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)當(dāng)家作主的民主權(quán)利的重要途徑。我國的政治參與的主要途徑是政策性參與，即通過民意征詢系統(tǒng)，把國家的法律與政策建立在征詢和反映人民群眾意愿基礎(chǔ)之上，通過征詢?nèi)嗣袢罕姷囊庠甘裹h的執(zhí)政方略和各級政權(quán)的法律法規(guī)、政策能夠準確地反映和代表各族人民的根本利益。實行分層次的政治參與是保證政治參與有序性的關(guān)鍵。在現(xiàn)代的民主形式之下，即間接民主政治實踐要處理的一個基本關(guān)系是“精英”與“群眾”的關(guān)系。民主的題中應(yīng)有之義是人民群眾的政治參與，但由于信息不對稱、經(jīng)驗不對稱以及利益局限性，客觀上限制了人民群眾進行政治參與的能力與范圍。分層次政治參與方式是克服和超越群眾參與局限性的根本方法。所謂分層次參與是以利益相關(guān)性、信息充分性和責(zé)任連帶性為標準設(shè)計和確定政治參與的主體、對象和方式。區(qū)分不同的政治事務(wù)，以利益相關(guān)程度、信息掌握程度和責(zé)任連帶程度為尺度，引導(dǎo)相關(guān)性強的群體及代表進行分層次的政治參與，而不是不分層次、不看對象的所謂全面的政治參與。這樣做既從總體上保證了人民群眾參與國家政治生活的權(quán)利，又可以防止無序參與帶來的無效與混亂。

第二，推進協(xié)商民主，提高協(xié)商民主質(zhì)量。

黨的十八大正式提出中國式的協(xié)商民主概念，提出完善協(xié)商民主制度和工作機制，把推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展作為未來中國民主政治建設(shè)的重點。發(fā)展協(xié)商民主，需要進一步擴大協(xié)商民主范圍，推進民主協(xié)商的體制化、制度化。提升協(xié)商民主的質(zhì)量是未來中國協(xié)商民主發(fā)展的關(guān)鍵問題。在未來發(fā)展中國式的協(xié)商民主中，社情民意的客觀、準確、全面的發(fā)現(xiàn)和反映機制是發(fā)展協(xié)商民主，提升協(xié)商民主質(zhì)量的重要相關(guān)制度，應(yīng)納入中國民主政治建設(shè)的議事日程。協(xié)商民主較之選舉民主，其表達機制相對薄弱。因此，在重點發(fā)展協(xié)商民主的背景下，加速建設(shè)中國的社情民意調(diào)查系統(tǒng)就顯得十分必要。當(dāng)前，我國社情民意調(diào)查工作尚存在缺陷和不足，未建立起專業(yè)、系統(tǒng)和完善的社情民意調(diào)查系統(tǒng)，由此導(dǎo)致協(xié)商民主的基礎(chǔ)并不牢固。在這方面，我國應(yīng)廣泛學(xué)習(xí)借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合本國國情和現(xiàn)實需要，加快建立和完善專業(yè)化的社情民意調(diào)查機構(gòu)和體系，特別是應(yīng)當(dāng)建立相對獨立的專業(yè)化、職業(yè)化的民意調(diào)查機構(gòu)，以促進協(xié)商民主質(zhì)量的提高。

第三，建設(shè)和加強權(quán)力制約和民主監(jiān)督體系。

在現(xiàn)階段不以擴大競爭性選舉為民主政治建設(shè)策略選項的條件下，權(quán)力制約與民主監(jiān)督具有更加重要的地位和作用。

所謂“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，核心思想是建設(shè)和完善制度性的權(quán)力制約體系。在我國未來的政治體制改革中，應(yīng)沿著分類、分層、分級建立權(quán)力制約機制的方式推進權(quán)力制約體系建設(shè)。所謂“分類”，是分別在黨委、政府、人大、司法等主要權(quán)力機關(guān)之中首先建立完善的內(nèi)部權(quán)力制約機制。所謂“分層”，是區(qū)別中央和地方以及部門，根據(jù)條件和需要建立各具特色的權(quán)力制衡機制。所謂“分級”，由于中國當(dāng)前所處發(fā)展階段以及處于當(dāng)前發(fā)展階段的政治制度的歷史的限定原因，中國的政治權(quán)力將長期處于相對集中的形態(tài)。因此，中國政治體系中的權(quán)力制衡機制并非均衡和均質(zhì)的，處于權(quán)力不同層級上的制衡機制應(yīng)有所區(qū)別。

在缺乏競爭性選舉的民主形式類型中，民主監(jiān)督的地位和作用更加突出。特別是在我國實行社會主義市場經(jīng)濟的條件下，民主監(jiān)督作為一種重要的民主政治形式更是不可或缺的。民主監(jiān)督是保障人民賦予執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)和政府機關(guān)的各項權(quán)力不變質(zhì)，保證權(quán)為民所用、利為民所謀的根本方法。從一定意義上講，民主監(jiān)督是保障現(xiàn)階段我國民主政治發(fā)展正確方向的關(guān)鍵因素之一。只有實行有效的民主監(jiān)督，其他的民主形式才能真正發(fā)揮效力；進一步講，只有實行和加強有效的民主監(jiān)督，我國社會主義民主政治的性質(zhì)才能得到真正體現(xiàn)。因此，民主監(jiān)督是現(xiàn)階段中國特色社會主義民主政治建設(shè)需要大力加強的重要領(lǐng)域。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所所長）