對我國教育投資公平性的財政分析

李學(xué)謙

(延安大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院，陜西 延安 716000)

教育投資是教育公平、社會公平的決定性因素，指一個國家或地區(qū)根據(jù)其教育事業(yè)發(fā)展的需求，在人力、物力和財力等方面對教育領(lǐng)域投入的總和，它是教育公平的最基本保障。教育是外溢效果大、社會效益高的公共產(chǎn)品，也是具有排他性的、擁擠性的公共產(chǎn)品，其成本和受益既可分擔(dān)、又可分割。教育公平是教育的基本內(nèi)容，指教育平等和教育效率相互促進的關(guān)系狀態(tài)及其水平持續(xù)不斷提高的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，既包括教育機會、過程和結(jié)果的公平，也包括城鄉(xiāng)、區(qū)域教育的公平和不同類型、層次教育的公平。

一、當(dāng)前我國教育投資的現(xiàn)狀

(一)我國教育機會的現(xiàn)狀

我國政府一直致力于普及義務(wù)教育，東部省份、中西部中心城市等教育發(fā)達地區(qū)在“科教興國”和“人才強國”的戰(zhàn)略引導(dǎo)下，已經(jīng)從基礎(chǔ)教育發(fā)展的“初級公平”邁向“優(yōu)質(zhì)公平”，未來政策焦點也將從受教育者“量的積累”轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)教育“質(zhì)的飛躍”，在保障公平的基礎(chǔ)上邁向高水平、高質(zhì)量的義務(wù)教育發(fā)展階段。

但是，我國目前的教育機會現(xiàn)狀不甚樂觀，教育投資在起點階段就不公平。從城鄉(xiāng)看，農(nóng)村適齡兒童擇校的自主權(quán)接近于零，重點學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教育資源幾乎被城市學(xué)生壟斷。從區(qū)域看，經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)中小學(xué)生入學(xué)選擇空間遠遠大于中西部地區(qū)。從三級教育看，2010年初、中、高等教育人均教育經(jīng)費與人均GDP比例分別為0.05，0.15和1.93，投資分配嚴(yán)重不平等。這不僅遏制了普通學(xué)生的發(fā)展機會，無法實現(xiàn)全面、個性化發(fā)展的受教育權(quán)利，也嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟效率和社會公平的兼顧。

(二)我國教育過程的現(xiàn)狀

公平發(fā)展是遵循底線合格基礎(chǔ)上的自主發(fā)展，是底線公平條件下的內(nèi)涵式發(fā)展，我國在教育過程中注重公平發(fā)展，從貧困縣到農(nóng)村再到城市已基本普及免費義務(wù)教育，教育投資對人(師生)、財(經(jīng)費)、物(設(shè)施)給予了極大的保證。實際操作中，政府超越社會或地區(qū)層面的宏觀研究，更多關(guān)注學(xué)校和教室層面的微觀公平，大力推動教育公平理念研究的深化，使我國的教育公平真正走進課堂。

但是，當(dāng)所有未成年人都能無困難、無障礙地接受義務(wù)教育之時，每個人所受教育過程的質(zhì)量公平與否就成為新的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)。我國教育過程并不公平：2010年，京滬等東部學(xué)生均公共財政預(yù)算經(jīng)費高于全國平均水平19%-65%，而黔桂等落后地區(qū)低于全國平均水平10%-20%；城市學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出遠高于農(nóng)村；高等教育的人均投資額數(shù)倍于初等教育。傳統(tǒng)教育投資結(jié)構(gòu)仍然存在嚴(yán)重的分配錯位，長期處于落后困境的局面還沒有徹底扭轉(zhuǎn)。

(三)我國教育結(jié)果的現(xiàn)狀

教育公平的結(jié)果主要在于高考：2011年全國高考考學(xué)生為933萬，當(dāng)年平均錄取率達到創(chuàng)紀(jì)錄的72.3%，全國高等教育毛入學(xué)率(在校大學(xué)生占適齡青年的比例)超過26%。隨著現(xiàn)有的高等教育體系日益健全，新興的高等教育資源異軍突起，合理的高等教育生態(tài)初步形成，我國大眾化高等教育普及的進程大大加快。

但是，我國仍面臨著嚴(yán)峻的教育福利分布不均問題，最高錄取率2倍于最低錄取率。目前城市和農(nóng)村人口比例大致相當(dāng)，理論上在校城市大學(xué)生和農(nóng)村大學(xué)生比例也應(yīng)該達到1∶1，現(xiàn)實卻是4.65∶1。而20世紀(jì)80年代的這一比例還是2∶1?，F(xiàn)有的寶貴教育資源嚴(yán)重不均，財政支出結(jié)構(gòu)過度偏向急劇擴張的中高級教育，占比有限的初級教育甚至出現(xiàn)相對萎縮。學(xué)生的學(xué)業(yè)成就不平等，結(jié)果是教育水平結(jié)構(gòu)性提高，整體形勢依然嚴(yán)峻，教育結(jié)果成為受教育機會不平等和資源失衡配置后的低位蔓延。

二、對我國當(dāng)前教育投資現(xiàn)狀的原因分析

(一)財政教育投資絕對不足和相對短缺并存

整個國家能夠為教育提供的經(jīng)費總量是有限的，從普通受教育群體中轉(zhuǎn)移多少教育資源到弱勢群體，轉(zhuǎn)移的資源能否使弱勢群體達到預(yù)期目標(biāo)，普通群體是否愿意或者愿意從自身取出多少經(jīng)費給弱勢群體，這些都是頗受爭議的問題。[1]而且，國家財政預(yù)算部門化博弈的格局日益強化，增加教育支出必將牽涉到流量財政支出份額的部門間調(diào)整。

在國家教育經(jīng)費總量增加有限的情況下，如果投資結(jié)構(gòu)中單個部分發(fā)展的規(guī)模、速度和比例超過合理范圍，就會扭曲其它部分的平等發(fā)展。我國城市教育的絕對優(yōu)勢、高等教育的急劇膨脹不僅造成了國民教育質(zhì)量良莠不齊，還帶來大量知識失業(yè)，對初等教育資源的擠占產(chǎn)生了無法估量的不利影響。伴隨教育投資總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)的還有教育資源浪費，缺乏監(jiān)管，效率低下，加劇了全社會競爭稀缺資源的激烈程度。

(二)欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟落后與教育落后的惡性循環(huán)

經(jīng)濟基礎(chǔ)制約著教育結(jié)構(gòu)，教育結(jié)構(gòu)服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷變化發(fā)展過程中，必須不斷地調(diào)整完善教育結(jié)構(gòu)，促進教育事業(yè)和國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。如果財政預(yù)算只著眼于“燙平”經(jīng)濟周期，就無法致力于經(jīng)濟循環(huán)與教育發(fā)展的動態(tài)平衡。

財政投資的缺口，極大地限制了教育的良性發(fā)展，這已經(jīng)造成我國欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的人力資源障礙，也帶來了當(dāng)?shù)亟逃Y源內(nèi)部與外部的不經(jīng)濟現(xiàn)象。這些地區(qū)自身經(jīng)濟支付教育經(jīng)費的能力弱，容納人才的空間有限，智力外流現(xiàn)象嚴(yán)重。勞動力構(gòu)成中，低素質(zhì)者占絕大比重，并且嚴(yán)重過剩，高知識分子和熟練技工卻嚴(yán)重匱乏，勞動力供給存在著總量過剩和結(jié)構(gòu)不合理的矛盾。反映在教育上，就是技術(shù)人才結(jié)構(gòu)沒有跟上經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整和升級變化，缺乏經(jīng)費的教育無法擔(dān)負經(jīng)濟的進一步持續(xù)快速健康發(fā)展。這樣便陷入了“經(jīng)濟貧窮——教育落后——經(jīng)濟更貧窮”的惡性循環(huán)。

(三)教育只能漸進式發(fā)展的特殊性

教育發(fā)展有其特殊規(guī)律：某一層類教育過量或短缺都會影響其它層類教育的發(fā)展，教育投資要根據(jù)辦學(xué)內(nèi)在規(guī)律合理分配。從教育平面來看，城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展相互銜接，具有一體性；從教育層級來看，三級教育整體連貫環(huán)環(huán)相扣，具有繼起性；從教育主體來看，受教育者個人接受教育從低到高循序發(fā)展，具有漸進性。教育發(fā)展的關(guān)鍵不在于誰比誰更重要，而是要根據(jù)社會需要適當(dāng)調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，在教育的多個層次之間找到一個恰當(dāng)?shù)淖顑?yōu)點。

教育行業(yè)屬于基礎(chǔ)行業(yè)、長線行業(yè)和瓶頸行業(yè)，投入高、周期長、收益慢，只能漸進式發(fā)展。教育投資具有時滯，與受教育者的成才并最終轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力之間存在較大的時間跨度。我國對教育的重要作用有足夠的認(rèn)識，力行科教興國。但培養(yǎng)人才的艱巨性以及各種突如其來的現(xiàn)實問題，要求教育投資具有超前性并持續(xù)不斷，教育投資政策要有堅定性和持續(xù)性，教育發(fā)展的長期性還需要教育投資決策者與執(zhí)行者具備頑強的毅力以及克服種種困難的決心。因此，加強教育經(jīng)費投入的執(zhí)行力與持續(xù)增加對教育的投入任重道遠。

(四)我國的現(xiàn)實國情與傳統(tǒng)觀念

我國是一個發(fā)展很不平衡的大國，不同地區(qū)間的政治、經(jīng)濟、人文、地理等環(huán)境差異較大，短時間內(nèi)快速縮小基礎(chǔ)教育差距、實現(xiàn)教育公平是不現(xiàn)實的。而且，教育投資意識比較薄弱，對教育公平理念的內(nèi)涵理解狹窄，所以，保持增加教育投入的延續(xù)性差，貫徹教育經(jīng)費投入的執(zhí)行力度小。目前我國高等教育大眾化的進程中，基本思路還局限在依靠正規(guī)和傳統(tǒng)的高等院校解決問題，而現(xiàn)行高校招生制度和管理層面客觀上傾向于城市，保護主義使高考招生錄取存在著嚴(yán)重的地區(qū)不平衡現(xiàn)象。

我國中央轉(zhuǎn)移支付并不存在力度偏小的問題，農(nóng)村初中等教育資金缺乏主要與省級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付及專項補助不足有關(guān)?，F(xiàn)行的政府間財政關(guān)系體制又與基層“吃飯財政”裹挾在一起，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政支出缺乏，實際上使整個國家的初中等教育投入受到了嚴(yán)重影響。[2]而諸多地區(qū)又缺乏高知識人才和熟練技工，重高輕基，急于求成，大量擠占基礎(chǔ)教育資源，希望依靠短、平、快的高等教育迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，這衍生了資源配置結(jié)構(gòu)的眾多不公平。城鄉(xiāng)、區(qū)域教育機會的傳統(tǒng)弱勢，教育過程中公用經(jīng)費、師資力量、教學(xué)條件造成的教育質(zhì)量不佳，逐層累積，最終導(dǎo)致差距懸殊的教育結(jié)果。

三、促進教育公平的對策

(一)增加保障教育公平的公共教育支出

教育的公平發(fā)展是從“起點”到“過程”直至“結(jié)果”的分步推進，公平內(nèi)涵每遞進一步，教育支出都要同比跟進。今后，要逐步明確和理順政府與市場的關(guān)系，并具體落實到教育體制和財政體制上來。通過確定財政教育收支占GDP的合理比重，保證重點突出，壓縮一般支出，開源節(jié)流，提高教育投資的總量效率和內(nèi)源性效益。實現(xiàn)教育公平的制度性安排，發(fā)揮“自動穩(wěn)定”的作用。

根據(jù)不同時期的教育發(fā)展需要，合理劃分政府公共教育的支出邊界，繼續(xù)增加公共教育支出占財政支出比重，提高教育服務(wù)質(zhì)量。改革教育體制和政府公共教育支出體制，鼓勵社會力量辦學(xué)，把某些可以轉(zhuǎn)移給準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)和私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)逐步轉(zhuǎn)移，以便使有限的政府教育支出能用到起更大作用的公共教育領(lǐng)域。通過政府投資、稅收政策和財政補貼等手段，加快教育設(shè)施公平建設(shè)，帶動和促進民間投資，吸引外資和教育貿(mào)易，消除非生產(chǎn)性教育投資的失衡。

(二)協(xié)調(diào)三級教育投資比例

我國現(xiàn)階段的教育資源供給，既有總量性、財政性短缺，又有結(jié)構(gòu)性、體制性短缺。實現(xiàn)公平與效率的動態(tài)平衡，當(dāng)前重點應(yīng)放在解決結(jié)構(gòu)性和體制性短缺上。因此，要調(diào)整國民收入分配與財政支出結(jié)構(gòu)，擴大政府宏觀調(diào)控下的市場參與，強化政府在教育資源配置中調(diào)節(jié)公平與效率關(guān)系的作用。引導(dǎo)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展，以微觀層面的學(xué)校為主體，結(jié)合地方中小學(xué)教育基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與多元特色，通過深化初等學(xué)校內(nèi)部變革，促進教育質(zhì)量的提升。

遵循辦學(xué)規(guī)律，尋求并處理好效率與公平的最佳平衡點。在分配結(jié)構(gòu)方面，短期內(nèi)初等教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費的比例會因為政策支持而有所提升，但從長遠來看，中等教育和高等教育將由于規(guī)模的擴大而在總經(jīng)費中占據(jù)更大比重。[3]因此，我國有必要建立教育投資動態(tài)調(diào)整機制，將教育發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)動結(jié)合，確保教育投資的重點及時隨社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷調(diào)整。當(dāng)前要繼續(xù)加大對初、中等教育的投資力度和傾斜度，以后再逐步加強對高等教育的投資力度。

(三)投資結(jié)構(gòu)實現(xiàn)區(qū)域公平和城鄉(xiāng)公平

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。區(qū)域間弱勢補償教育公平是社會公平在教育領(lǐng)域的內(nèi)在延伸和體現(xiàn)，要把教育公平理念貫穿于教育決策制定和實施過程中。政府要財、稅多方統(tǒng)籌，確保對弱勢地區(qū)財政教育支出的穩(wěn)定增長，按照“三個優(yōu)先”安排教育支出，即“優(yōu)先使弱勢地區(qū)的教育撥款增長高于財政收入增長，優(yōu)先提高弱勢地區(qū)的生均教育經(jīng)費，優(yōu)先確保弱勢地區(qū)的教師工資和公用經(jīng)費”。加強稅收調(diào)節(jié)，完善分稅制，在統(tǒng)一稅率的基礎(chǔ)上，賦予地方政府浮動稅率的權(quán)力，由各地因地制宜在浮動范圍內(nèi)自行決定，中央將浮動范圍內(nèi)收取的稅費全部用于彌補薄弱地區(qū)和弱勢群體的教育。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。繼續(xù)把農(nóng)村教育擺在“重中之重”的戰(zhàn)略地位，政府加強對農(nóng)村教育的財政專項轉(zhuǎn)移支付力度，堅持合理的配套性補助比例，在全面免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。積極吸引社會上的閑散資金，發(fā)放教育債券、教育基金、教育彩票，在廣大農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建投資主體多元化、融資渠道多樣化、資金效率最大化的立體教育投資體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一元化發(fā)展。

(四)建設(shè)生態(tài)教育，優(yōu)化資源配置，提高投資效益

生態(tài)教育是指，以保障公平、兼顧效率為目的，以轉(zhuǎn)變教育投資方式為切點，堅持全覆蓋、多層次、可持續(xù)的方針，實現(xiàn)從“粗放型”到“集約型”的新型發(fā)展模式。其本質(zhì)在于以教育公平來“綠化”教育資源，進而提高投資效益。目前促進教育公平的更現(xiàn)實關(guān)鍵在于改善政府教育支出結(jié)構(gòu)，真正平等地推進國民教育。要構(gòu)建教育投資和經(jīng)濟發(fā)展積極互動和良性循環(huán)的機制，從起點抓起，全程合理劃分教育經(jīng)費，著力打破區(qū)域、城鄉(xiāng)與三級教育結(jié)構(gòu)失調(diào)的投融資瓶頸，增加教育各個層面的人力資本總的存量和質(zhì)量。

教育公平是不斷提升底線的“成長性公平”和不斷互動共建的“分享式公平”，教育投資要與我國的社會發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展速度相適應(yīng)，“水漲船高”式的發(fā)展。在遵循規(guī)律、科學(xué)管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、重點突出的基礎(chǔ)上，加快教育財稅體制改革和國民收入分配格局的變化。保證教育的橫向公平和縱向公平?？梢赃m當(dāng)保持差異性，關(guān)鍵是把握“適度”的原則，力爭實現(xiàn)財政支持與教育公平的“生態(tài)”共贏。

(五)制定相關(guān)法律制度，完善評估體系和監(jiān)督機制

鑒于我國教育投資的實際，應(yīng)將教育公平的內(nèi)涵定位于在資源傾斜的基礎(chǔ)上追求教育質(zhì)量的優(yōu)化和提升。建立《教育公平法》，規(guī)定國家財政撥款和各級政府投資的比例，并根據(jù)其經(jīng)濟實力規(guī)定最低限額，教育政策從財政、稅收、金融、補貼等方面公平合理地向落后地區(qū)、初等教育、弱勢個體傾斜。盡快推動教育公平法制的跨越式發(fā)展，在法制建設(shè)的基礎(chǔ)上追求教育機會均等，實現(xiàn)以教育質(zhì)量均衡為核心的質(zhì)量與公平的優(yōu)質(zhì)統(tǒng)一。

在資源配置的過程中僅僅關(guān)注資源配置的充足和公平也是不夠的，還必須結(jié)合經(jīng)費效果和教育質(zhì)量，建立相關(guān)聯(lián)的教育投資效益評估體系，由專門的教育投資研究機構(gòu)跟蹤調(diào)查，及時反饋，實時評估。再將績效結(jié)果轉(zhuǎn)交教育經(jīng)費監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)，由權(quán)責(zé)明確的各級政府、教育部門、社會組織密切監(jiān)察，防范道德風(fēng)險和逆向選擇，確保國民教育資金安全與高質(zhì)量。通過環(huán)節(jié)性的體制建設(shè)，保證每一筆教育經(jīng)費的使用對等受教育者的公平權(quán)利，實現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)個人“機會均等”、學(xué)校“過程自治”與政府“結(jié)果控制”的有機結(jié)合。

參考文獻：

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