抓住農(nóng)民工市民化這個“先手棋”——新型城鎮(zhèn)化“晉江經(jīng)驗”的調(diào)研啟示

◎張 翼 汪建華 呂 鵬

近年來，一些地方經(jīng)濟發(fā)展起來了，產(chǎn)業(yè)集群建立了，但農(nóng)民工卻不愿意繼續(xù)留在當?shù)毓ぷ鳎纱耸共簧倨髽I(yè)不得不遭受“招工難”之苦，地方政府也面臨如何保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的難題。作為福建省經(jīng)濟發(fā)展最快、實力最強和最具經(jīng)濟活力的地方之一，晉江市也面臨類似的挑戰(zhàn)。但晉江人素來“敢為天下先”，本著先行先試精神，其在農(nóng)民工“進得來、融得入、留得下”方面進行了一些大膽嘗試，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定。為了了解晉江市這些創(chuàng)新之舉的具體內(nèi)容及其對全國實踐可能暗含的啟示，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所于8月中旬組織青年研究人員赴晉江就新型城鎮(zhèn)化問題進行了調(diào)研，獲得了以下認識：

第一，農(nóng)民工的市民化既是經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，又會為地方的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級提供強有力的人力資源支持。晉江市在讓農(nóng)民工“進得來、融得入、留得下”方面的主要經(jīng)驗包括：（1）將鼓勵落戶和教育均等化作為促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“先手棋”，在國家政策范圍內(nèi)先行先試。（2）以實有人口的切身利益而不是政府部門的利益為政策目標。（3）建立健全政府、社會、企業(yè)、個人共同分擔的成本機制。

第二，要推動農(nóng)民工的市民化、要強化地方可持續(xù)發(fā)展的動力，就需要避免“洼地效應(yīng)”，預(yù)先做好頂層設(shè)計。這些政策設(shè)計包括：（1）將市場需求與以人為本的城鎮(zhèn)化結(jié)合在一起，推動地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，強化其主體服務(wù)意識。（2）強化中央政府的統(tǒng)籌功能，在教育、社保等基本公共服務(wù)方面，推動教育和人社部門財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。（3）按照實有常住人口而非戶籍人口進一步配置公共資源。（4）吸納多元社會主體的參與，通過建立常規(guī)協(xié)商機制、引入專業(yè)社會服務(wù)力量，促進現(xiàn)代化社會治理體系的成型。

晉江市先行先試的有益經(jīng)驗

晉江市常住農(nóng)民工數(shù)量達到了110萬左右，占福建省全省農(nóng)民工總數(shù)的八分之一，是制造業(yè)用工重鎮(zhèn)。晉江市作為一個縣級市，在政策允許范圍內(nèi)，“敢為天下先”，創(chuàng)造性地在全省率先實行了一些新的嘗試，初步探索了新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗。

1.在戶籍改革和教育管理制度上，先行先試，嘗試突破經(jīng)濟社會治理體制的瓶頸，建立新的城市社會生態(tài)。早在2011年，晉江市就著手改革原有戶籍制度、實行居住證制度。這個制度允許年滿16周歲、有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工申辦居住證。讓農(nóng)民工持有居住證，并不簡單地將之視為一種人口控制手段，而是賦予他們在義務(wù)教育、社會保險、選舉權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生、事業(yè)單位招聘等30多個領(lǐng)域的市民化待遇。據(jù)悉，晉江市將在2018年實現(xiàn)務(wù)工人員社保的全覆蓋。這樣，雖然那些不愿轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民工沒有晉江的戶籍，但已大大縮小戶口本與居住證之間的公共服務(wù)差距，努力使農(nóng)民工成為“新市民”。僅以教育為例，全市各類學(xué)校均接收外來務(wù)工子女“零門檻”入學(xué)，解決了20.33萬外來工子女的入學(xué)問題，使外來適齡學(xué)生占晉江學(xué)生總數(shù)的比重達到了58.7%（超過了本地學(xué)生），其中93.3%在公辦學(xué)校就學(xué)，在農(nóng)民工子弟學(xué)校入學(xué)的學(xué)生，也獲得了學(xué)位費的補貼。同時也通過教育與升學(xué)制度改革，解決了農(nóng)民工子弟的異地就讀與高考問題。

為強化農(nóng)民工的市民化進程，晉江市還在2012年就放寬了落戶條件，進行了大膽改革，將戶籍申請者的居住年限要求，由原來規(guī)定的5年放寬到2年甚至1年，住房條件的限制也由“穩(wěn)定居所”放寬到“無房”，使1萬多戶農(nóng)民工通過落戶順利轉(zhuǎn)化為新晉江人。

2.以實有人口推動公共服務(wù)均等化和一體化建設(shè)，緊密結(jié)合本地實際，以農(nóng)民工的需求和利益保護為出發(fā)點設(shè)計社會政策。許多地方推進的公共服務(wù)均等化，都是以戶籍人口為主要目標群體。而晉江市通過居住證制度，則以實有常住人口為重點，將大量農(nóng)民工納入政策覆蓋體系。面對農(nóng)民工子弟的教育訴求，晉江市不分戶籍，率先落實了公辦普通高中免收學(xué)費，公辦職業(yè)教育學(xué)校免收學(xué)費的制度配置。

晉江市還在全省率先作出了“三不”承諾，即決不讓一名務(wù)工人員子女失去接受義務(wù)教育的機會、決不讓一名務(wù)工人員因惡意欠薪領(lǐng)不到工資、決不讓一名務(wù)工人員維不了權(quán)?？梢哉f，這“三不”承諾都是與農(nóng)民工的切身利益密切相關(guān)的。

將農(nóng)民工的利益而不是政府部門的利益作為政策目標，實際上就樹立了農(nóng)民工市民化的社會治理創(chuàng)新目標，打破了一些部門為方便管理而限制農(nóng)民工落戶的行政管理障礙，推行“先落戶、后治理”的以人為核心的新型城鎮(zhèn)化舉措。只要符合落戶條件，一律先接收落戶，再跟進計劃生育等各項社會治理行為，否定了將落戶與落實計劃生育政策和征收社會撫養(yǎng)費掛鉤的傳統(tǒng)工作思路。

3.發(fā)揮企業(yè)和社區(qū)在吸引農(nóng)民工方面的主體作用。晉江市推出了在規(guī)模以上企業(yè)建立集體戶的新辦法，一企一戶，讓居住在企業(yè)里的農(nóng)民工便于落戶于集體戶。企業(yè)負責(zé)人擔任集體戶的“家長”，在落戶后跟進計生和其他社會治理服務(wù)。晉江市目前已有300多家規(guī)模以上企業(yè)建立了集體戶。針對那些既沒有房屋又沒有單位的農(nóng)民工，晉江市規(guī)定以鎮(zhèn)（街道）或村（社區(qū)）所在地為公共地址設(shè)計集體戶，從而解決了落戶的“住房”與“單位”等申報問題。

另外，為了讓農(nóng)民工“融得入”，晉江市認識到應(yīng)該將企業(yè)文化建設(shè)作為抓手，著力營造政府、企業(yè)和社區(qū)為一體的關(guān)愛農(nóng)民工的良好氛圍，建立健全政府、社會、企業(yè)、個人共同分擔的成本分擔機制，讓他們?nèi)谌肫髽I(yè)和學(xué)校，融入社區(qū)和政治，讓他們有歸屬感。在這一思想的指導(dǎo)下，晉江積極吸收農(nóng)民工參政議政，使目前當選代表、委員的外來人口人數(shù)達到了341名。

“晉江經(jīng)驗”的啟示

“晉江經(jīng)驗”值得重視，這主要體現(xiàn)在兩點。

1.應(yīng)堅持以人為核心城鎮(zhèn)化，而不是僅僅熱衷于土地城鎮(zhèn)化，在觀念和行為上真正表現(xiàn)出對新型城鎮(zhèn)化的認可，在職能、體制、政策上進行相應(yīng)的調(diào)整。即使在常住人口達到300萬左右的城市，也可以根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，創(chuàng)新吸引農(nóng)民工落戶的政策設(shè)計。

這些話聽上去容易，但做起來難。尤其是在與其他條件類似的城市對比中，更能看出晉江的可貴。比如，在我們調(diào)研過的某南方城市，當?shù)卣匀粚⑼鈦砹鲃尤丝凇r(nóng)民工作為城市發(fā)展的負擔，在農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)、社會保障、住房等公共服務(wù)配置方面，對農(nóng)民工設(shè)置重重屏障。以農(nóng)民工隨遷子女教育為例，我們調(diào)查的那個市尚有46.19%的農(nóng)民工隨遷子女只能進入辦學(xué)條件相對較差的民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校（某民辦學(xué)校校長估算的比例為60%左右）。而且，政府無意承擔民辦學(xué)校小學(xué)每人500元/學(xué)期、初中每人700元/學(xué)期的學(xué)位費，只有在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工隨遷子女才可以享受該項補貼。農(nóng)民工隨遷子女在義務(wù)教育階段以后，更面臨著升學(xué)難的問題。只要是該市六個城區(qū)以外的戶籍人口，即便是其下轄各縣，其隨遷子女便無法升入該市城區(qū)的普通高中，只能到城區(qū)職業(yè)高中就讀，或者回到老家高中就讀。外省流動農(nóng)民工隨遷子女還進一步面臨異地高考的問題，在當?shù)貐⒓痈呖?，必須滿足在初中就讀三年、高中具有完整學(xué)籍、父母一方在流入地具有合法穩(wěn)定職業(yè)和住所各三年等條件。從城市規(guī)模來看，該市與晉江市一樣，同屬于“差別化落戶政策”中“合理放開落戶限制”的城市類別。而且，該市的外來流動人口只占常住人口的37%，數(shù)量上遠低于戶籍人口，但各項公共服務(wù)對外來人口的開放程度卻遠遜于晉江市。

2.“晉江經(jīng)驗”很好地詮釋了農(nóng)民工市民化與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之間相互促進的關(guān)系。表面看起來，農(nóng)民工的市民化是經(jīng)濟發(fā)展壓力倒逼的結(jié)果，但在本質(zhì)上，其反過來又大力促進了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

晉江市與其他城市一樣，同時面臨著勞動力市場變化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級兩大結(jié)構(gòu)壓力。從勞動力市場來看，一方面是新型工業(yè)化的持續(xù)轉(zhuǎn)型，一方面是人口紅利消失帶來的勞動力供給減少和人口老齡化的深化，“用工難”成為各地發(fā)展不得不面臨的問題。再加上新生代農(nóng)民工在生活機遇、受教育程度等方面的提升，他們對城市公共服務(wù)、薪酬待遇、工作環(huán)境等有著更高的要求。而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的壓力也要求晉江市必須全面提升城市的公共服務(wù)。晉江市在農(nóng)民工的公共服務(wù)、城市配套建設(shè)等方面的不足曾一度造成技術(shù)和管理人才的流失，嚴重制約了企業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級?？梢哉f，正是企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力和擴大再生產(chǎn)的需求提升了用工需求，倒逼晉江市全面提升公共服務(wù)，為穩(wěn)定各層次的人才隊伍提供了外部保障。

隨著自主品牌的建立和企業(yè)規(guī)模的擴大，晉江市為保障農(nóng)工的“同城同權(quán)”與“同城同待遇”也提供了穩(wěn)定的制度支持。事實上，公共服務(wù)均等化與企業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型是可以相互促進的，新型城鎮(zhèn)化也能夠同時兼顧效率與公平?！皶x江經(jīng)驗”帶給我們的啟示在于，地方政府應(yīng)該切實轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，不應(yīng)只考慮短期的財政負擔，須知農(nóng)民工是城市長遠發(fā)展的重要動力和寶貴資源；應(yīng)該切實轉(zhuǎn)變政府職能，去除利益主體身份，在教育、社保、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等方面完善公共服務(wù)。

進一步推動外來人口市民化的政策建議

晉江市以戶籍改革為核心，從基本公共服務(wù)均等化、城市轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新品牌等方面推出了一系列有效措施，為農(nóng)民工融入晉江提供了政策保障。經(jīng)過多年努力，晉江市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民工的市民化已經(jīng)開始初步形成相互促進、良性循環(huán)態(tài)勢。不過，“晉江經(jīng)驗”的成功，也在相當程度上依賴于其品牌經(jīng)濟的成功和地方政府自主服務(wù)的意識，有其一定的特殊性。本質(zhì)上來講，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不可避免地要涉及利益格局的調(diào)整?；谠诟鞯氐膶嵉卣{(diào)研，我們認為，要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的理念，進一步推動外來人口市民化在全國其他城市落地，還需要在體制層面，從轉(zhuǎn)變政績考核方式、強化中央統(tǒng)籌、改變資源配置方式、深化社會治理等方面，進行相應(yīng)的調(diào)整。

1.以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是推動農(nóng)民工的市民化，就是推行基本公共服務(wù)的均等化，這同時也推動了地方政府發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變，由“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀槊穹?wù)”，強化了服務(wù)主體意識。并不是所有的地方政府都能如晉江那樣，自覺履行公共服務(wù)職能。相反，不少地方政府作為利益主體，片面追求GDP和財政收入增長，而在推動農(nóng)民工市民化和公共服務(wù)均等化方面，斤斤計較于利益得失。因此，我們要在綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民工占常住人口比重等情況下，以新型城鎮(zhèn)化——農(nóng)民工的市民化和基本公共服務(wù)均等化為標準，倒逼地方政府沖破思想觀念的障礙，突破利益固化的藩籬，實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變。

2.強化中央統(tǒng)籌，在教育、社保等公共服務(wù)方面，推動教育和人社部門財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一。如果教育、社保等公共服務(wù)缺乏全國層面的統(tǒng)籌，很有可能形成“洼地效應(yīng)”，使農(nóng)民工進一步向公共服務(wù)完善的地區(qū)聚集，最終使得這類地區(qū)的公共服務(wù)供給質(zhì)量下降，財政負擔無限加重。實際上，在晉江部分地區(qū)，公辦學(xué)校學(xué)位緊張的情況也已出現(xiàn)。如果缺乏全國層面的統(tǒng)籌，還將導(dǎo)致農(nóng)民工的社保接續(xù)困難、信息難以共享、各地教育負擔不均衡、農(nóng)民工子弟就學(xué)升學(xué)權(quán)益難以保障等問題，最終影響人口自由流動、影響勞動力市場資源的優(yōu)化配置、影響農(nóng)民工的市民化。在教育、低保、救助等基本公共服務(wù)層面，建議由中央政府根據(jù)常住人口統(tǒng)一撥付相關(guān)經(jīng)費。在中央兜底保障的前提下，地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展和財政收入情況，完善相關(guān)基本公共服務(wù)。在社會保障方面，逐步實現(xiàn)社?；饛牡胤浇y(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌最終上升到全國統(tǒng)籌，將地方政府對于社?；鸬目刂茩?quán)收歸中央。

3.改變資源配置方式，應(yīng)該以常住人口而非戶籍人口為依據(jù)，配置公共服務(wù)資源。我們在晉江調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的兩個現(xiàn)象值得注意。第一，在農(nóng)民工市民化方面，當?shù)卣瑫r推行“落戶和以居住證為依據(jù)配置公共服務(wù)”和“‘無房’也可申請落戶”兩大舉措，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，外來人口的落戶意愿并不是非常高，但是在新農(nóng)合醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險方面的訴求意識卻極其強烈。所以，與其說農(nóng)民工對落戶有需求還不如說是對與戶籍掛鉤的公共服務(wù)有強烈需求。因此改革本質(zhì)不僅在于推動農(nóng)民工落戶，而且更重要的還在于以常住人口配置基本公共服務(wù)資源。我們基于對一項全國性大樣本調(diào)查所得數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民工的流動性質(zhì)，使其會失去在某一固定城市落戶的興趣，當然，他們同時也不愿放棄自己在農(nóng)村老家的土地。

第二，當?shù)毓賳T和普通公務(wù)員普遍反映，由于政府機關(guān)的人員編制都是以戶籍人口為依據(jù)，他們的工作非常繁重，公共服務(wù)供給受到限制，比如在公共安全方面，當?shù)卣挥型ㄟ^招聘協(xié)警、治安員，來彌補常規(guī)警力不足的現(xiàn)狀。究其根源，戶籍制度是計劃體制的產(chǎn)物，在勞動力市場高度流動的社會，應(yīng)該以當?shù)爻Ｗ∪丝诙菓艏丝谂渲霉操Y源，應(yīng)該剝離與戶籍相關(guān)的福利和公共資源配置，還戶籍以人口登記的本來面目。

4.吸納多元社會主體參與，通過建立常規(guī)協(xié)商機制、引入專業(yè)的社會服務(wù)力量，充分發(fā)揮社會治理在新型城鎮(zhèn)化過程中的積極作用。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化過程不可避免地涉及到利益調(diào)整，除了自上而下轉(zhuǎn)變政績考核方式、強化中央統(tǒng)籌、改變資源配置方式外，自下而上地吸納多元社會主體的參與同樣非常重要。晉江市在以加強財政投入推動農(nóng)民工市民化外，還以政府購買社會服務(wù)的方式，在社區(qū)工作層面引入社會組織和社會工作，進一步促進外來人口融入當?shù)厣鐣瑥娀宿r(nóng)民工的“融得入”趨勢。盡管如此，農(nóng)民工群體的自主參與意識尚未被充分激發(fā)，以工會、集體協(xié)商為核心的常規(guī)勞資利益協(xié)商機制尚未建立。即便在調(diào)研走訪的一些知名品牌企業(yè)中，我們發(fā)現(xiàn)，工會里的專職干部非常少，工會主席仍由企業(yè)管理層兼任。應(yīng)該充分認識到，農(nóng)民工的市民化，不僅需要城市公共服務(wù)和社會服務(wù)層面的配套，在企業(yè)層面通過常規(guī)協(xié)商機制有效推動工人分享企業(yè)發(fā)展成果，同樣是其融入城市的重要經(jīng)濟前提。

總體而言，晉江市先行先試的新型城鎮(zhèn)化工作，已取得不少成效，值得有關(guān)城市借鑒。同時，“晉江經(jīng)驗”也告訴我們，通過財政投入推動農(nóng)民工的市民化，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型和企業(yè)發(fā)展并不必然沖突，其間可以體現(xiàn)出共存共進的關(guān)系。當然，我們也應(yīng)該認識到，地方政府的觀念轉(zhuǎn)變、職能履行只是新型城鎮(zhèn)化的必要前提之一，要推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化真正落地，還需既自上而下地改革相關(guān)體制，又要自下而上吸納多元主體參與社會治理。