村級財務(wù)管理模式探索——基于湖北省大悟等地的調(diào)研分析

●武漢紡織大學(xué)會計學(xué)院 李玉琴 胥朝陽 鄒 迪 吳文倩 白明亮 丁文麗 李佳麗 山 凌

引言

從經(jīng)濟角度看，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。從社會角度看，農(nóng)業(yè)是社會安定的基礎(chǔ)，是安定天下的產(chǎn)業(yè)。從政治角度看，農(nóng)業(yè)是國家經(jīng)濟自立的基礎(chǔ)，農(nóng)村是國家長治久安的基礎(chǔ)。作為“三農(nóng)”工作中一個復(fù)雜的熱點問題，村級財務(wù)是基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)村民心向背和村委班子的凝聚力，影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的大局。據(jù)報告，截至2012年12月31日24時，湖北省戶籍人口為5779萬人，農(nóng)村常住人口為3092萬人，約占總?cè)丝诘?4%。作為一個農(nóng)村人口超過一半的農(nóng)業(yè)大省，探索適合湖北農(nóng)村發(fā)展實際的村級財務(wù)管理模式，推進湖北村級財務(wù)管理的制度化、規(guī)范化、民主化，對促進湖北農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、湖北村級財務(wù)管理存在的主要問題

（一）村民參與村級事務(wù)的主動性不強。我國相關(guān)法律明文規(guī)定，農(nóng)村實行村民自治制度，村“兩委”由村民民主選舉產(chǎn)生，全體村民是村級集體財產(chǎn)的終極所有者。而目前的實際情況是：由于制度在執(zhí)行中走樣、職責(zé)不明、崗位薪酬低（且缺乏農(nóng)村民辦教師轉(zhuǎn)入編制內(nèi)的路徑）等原因，導(dǎo)致年富力強、視野開闊的村民缺乏競選村委成員的意愿；由于程序性原因，村“兩委”選舉的持續(xù)時間過長（一般不少于兩個月），致使村民選舉的意愿過低、參與選舉的村民過少，選舉產(chǎn)生的積極效應(yīng)也隨之大打折扣。

調(diào)查表明，在現(xiàn)實版的農(nóng)村生活中，村民“當家做主、參與管理”的意識較為薄弱，存在人為放大村干部作用的現(xiàn)象。村民們普遍認為村級財務(wù)管理和監(jiān)督是政府部門、村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的事，與自身無大干系，與其瞎操心白忙活還不如打工賺錢，缺乏參與管理和監(jiān)督的主動性。來自孝感市大悟縣河口鎮(zhèn)等農(nóng)村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，留在村里的人大多是老年人和未成年人，知識水平有限，對財務(wù)管理知識知之甚少，甚至看不懂村“兩委”公布的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。

（二）村“兩委”成員薪酬低，崗位吸引力有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)大悟縣財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，河口鎮(zhèn)每年為所屬11個村每個村下?lián)艿膷徫恍匠昙案黜椆芾碣M用分別在2萬左右；經(jīng)潛江市財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，周磯鎮(zhèn)每年為所屬每個村下?lián)艿膷徫恍匠昙案黜椆芾碣M用也分別為2萬元。上述兩地每個村的村“兩委”成員平均為4人，平均每個村干部一年的薪酬不超過5000元。就經(jīng)濟發(fā)展狀況相對較好的丹江口市而言，經(jīng)市財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，均縣鎮(zhèn)撥付的5-7名村“兩委”委員人均年薪略高，但一般不超過6000元。整體來看，除上級給每個村按年核撥的1.5-3.0萬元的工作經(jīng)費外，所調(diào)研地區(qū)的大多數(shù)村級組織沒有村辦實業(yè)等收入來源。

表1 大悟、潛江、丹江口三地行政村“兩委”比較

由于崗位缺少吸引力，村“兩委”委員綜合素質(zhì)不高，發(fā)揮的作用較為有限。以孝感市大悟縣河口鎮(zhèn)為例，村主任多數(shù)在50歲左右，年齡普遍偏大；思想觀念及表達方式較為陳舊，難以適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)對社會的沖擊；最高學(xué)歷只有高中水平，知識素養(yǎng)與文化水平較低，理財知識欠缺，理財觀念陳舊。

（三）村“兩委”成員法制觀念淡漠，財務(wù)管理體制不完善。據(jù)對大悟縣和潛江市部分行政村的實地走訪得知，目前絕大部分農(nóng)村財會人員學(xué)歷層次較低，且會計人員多由村“兩委”成員兼任。他們沒有受過系統(tǒng)的會計理論知識和操作技能的正規(guī)訓(xùn)練，沒有會計從業(yè)資格證，搞不清科目、賬簿和會計報表之間的對應(yīng)關(guān)系。有的財會人員雖然有一定的業(yè)務(wù)水平，但長期忽視學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)素質(zhì)停滯不前。此外，少部分農(nóng)村財會人員缺乏應(yīng)有的職業(yè)道德，不認真執(zhí)行制度，不按規(guī)定去做，降低工作標準，造成會計核算工作的不規(guī)范。此外，不少行政村與大悟縣河口鎮(zhèn)的11個村類似，沒有單獨設(shè)置會計崗位，只有一個報賬員（由村“兩委”成員兼任）。自身認識及崗位分工的客觀局限性導(dǎo)致村“兩委”成員（兼職財會人員）法制觀念的淡漠。

調(diào)查得知，在設(shè)有民主理財小組的行政村中，大多數(shù)民主理財小組成員由村支書任命并由村支書擔(dān)任理財小組組長，沒有經(jīng)過村民代表大會選舉產(chǎn)生，失去了理財小組存在的意義，使自主監(jiān)督體系陷入空談。大悟縣河口鎮(zhèn)11個行政村的民主理財小組均是村民自發(fā)組織的，既沒有報酬又缺少制度規(guī)范，其功能的發(fā)揮無疑會受到影響。由于財務(wù)管理體制的缺陷即財務(wù)監(jiān)督的缺位，必然導(dǎo)致村“兩委”成員法制觀念的淡漠：村級財務(wù)管理工作不外乎就是收收支支，只要不把錢裝進自己腰包，就合理合法，就是合格的村干部，“接受村民監(jiān)督”會影響自身在群眾中的權(quán)威地位。因此，村“兩委”成員對財務(wù)管理中存在的問題視而不見，違紀違法現(xiàn)象時有發(fā)生。

表2 村級財務(wù)管理體制描述

（四）村“兩委”理財觀念存在偏差，村級債務(wù)包袱沉重。作為村級集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理者，在全體村民的授權(quán)范圍內(nèi)，村“兩委”獨立行使日常財務(wù)管理權(quán)限，負責(zé)選聘村辦項目的經(jīng)營承包者等。但現(xiàn)實狀況是，受自身知識結(jié)構(gòu)、工作閱歷及傳統(tǒng)文化等因素的綜合影響，村“兩委”成員的理財視野不夠開闊、理財觀念存在偏差，風(fēng)險防控等管理服務(wù)職能未能有效發(fā)揮，導(dǎo)致村級債務(wù)余額普遍較大。例如，對大悟縣河口鎮(zhèn)村級財務(wù)管理狀況的調(diào)查表明：截止到2008年末，河口鎮(zhèn)11個村的債務(wù)總額累計達6080525元，其中50%以上的債務(wù)是在2003年年底前形成的。

二、現(xiàn)行農(nóng)村財務(wù)管理模式的比較分析

（一）村賬村管。村賬村管財務(wù)管理模式是由村民委員會自設(shè)財務(wù)部門實施村級財務(wù)管理活動的一種財務(wù)管理模式。在此模式下，村集體經(jīng)濟組織自行配備財務(wù)人員，獨立開設(shè)賬簿，單獨開設(shè)銀行賬戶，實行獨立核算、獨立管理。財務(wù)管理部門直接隸屬于村民委員會，接受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。但是，由于大多數(shù)行政村缺少專業(yè)的財會人員，難以有效做好村集體資產(chǎn)的管理工作。所以，村賬村管模式主要適宜于湖北省經(jīng)濟較為發(fā)達的村級組織。

（二）村級會計委派。農(nóng)村會計委派代理制是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一向社會公開招聘財會人員，經(jīng)擇優(yōu)錄取、集中培訓(xùn)后委派到轄區(qū)內(nèi)村、組從事財務(wù)會計工作的一種管理模式。被委派的財會人員在業(yè)務(wù)上接受委派單位的領(lǐng)導(dǎo)，按制度獨立處理村、組會計業(yè)務(wù)，進行會計核算和監(jiān)督，參與被委派村、組的內(nèi)部管理。該模式有效地解決了農(nóng)村財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、記賬不規(guī)范等問題。雖然被委派的財會人員有專業(yè)的財會知識，但由于來自本村以外，難以獲得村民的信任。

（三）村賬鄉(xiāng)管。村賬鄉(xiāng)管是村級財政鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管，其目的是監(jiān)督村級財務(wù)，杜絕村干部鋪張浪費、亂開支現(xiàn)象的發(fā)生。更具體地表述：村集體財務(wù)在所有權(quán)、使用權(quán)和決策權(quán)三權(quán)不變的前提下，在堅持村級所有、鄉(xiāng)級服務(wù)、民主管理的原則下，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村財務(wù)管理服務(wù)中心進行統(tǒng)一監(jiān)督管理的一種方式。當前，“村賬鄉(xiāng)管”一般采用以下三種形式：（1）村“兩委”所有的資金、賬目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站或者信用社管理，村“兩委”用款先由村“兩委”拿出預(yù)算，再報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站或信用社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、批準；（2）在錢的使用上實行“三權(quán)分立”，即資金的使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開；（3）村“兩委”會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公地，用管住會計人員的辦法管理村級資金和財產(chǎn)。這種模式也存在缺點：部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府截留、侵占村集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）的現(xiàn)象日趨嚴重。

（四）村級會計委托代理。村會計委托代理模式是在保障村集體經(jīng)濟組織作為獨立核算的經(jīng)濟主體，保證村集體資金所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)不變的前提下，經(jīng)村民大會或村民代表大會以及村級財務(wù)會同意，村集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理機構(gòu)簽訂代理協(xié)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理機構(gòu)代為記賬和核算。其主要內(nèi)容為：（1）清賬理財；（2）簽訂委托記賬協(xié)議；（3）實行群眾監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理的會計監(jiān)督、審計監(jiān)督相結(jié)合的三級監(jiān)督機制；（4）實行“五”統(tǒng)一，即統(tǒng)一財務(wù)制度、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一建檔；（5）實行程序電算化管理。這種模式增加了會計的獨立性，提高了村會計的素質(zhì)，使農(nóng)村財務(wù)管理更專業(yè)化，但是由于財務(wù)管理成本較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力困難或集體經(jīng)濟薄弱村難以實施。

表3 國內(nèi)四種財務(wù)管理模式綜合比較

表4 國內(nèi)村級財務(wù)管理模式運行成本比較

三、創(chuàng)新湖北村級財務(wù)管理模式的探索

（一）明確創(chuàng)新原則

1.合法性原則?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項。

首先，委派制下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站委派的會計屬于村外來人員，不符合自我管理這一基本要求。其次，集中核算下的村賬鄉(xiāng)管模式模糊了村集體財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，剝奪了村民對村集體財產(chǎn)的支配、監(jiān)督權(quán)，與《村民委員會組織法》有抵觸，違背了村民自治的基本精神和宗旨，缺乏合法性。

從合法的角度來看，非集中核算下的村賬村管和集中核算下的委托代理制是可行的。其中，集中核算下的委托代理制更符合現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟管理的現(xiàn)狀。

2.系統(tǒng)性原則。村財會人員不應(yīng)是單獨的個體，應(yīng)把整個村財務(wù)、村“兩委”和村民視為一個系統(tǒng)，以系統(tǒng)整體目標的優(yōu)化為準繩，協(xié)調(diào)系統(tǒng)中各分系統(tǒng)的相互關(guān)系，村財務(wù)人員、村“兩委”成員、所有村民相互監(jiān)督、相互促進，使系統(tǒng)完整、平衡。因此，在進行村級財務(wù)管理模式?jīng)Q策時，應(yīng)該將各個小系統(tǒng)的特性放到大系統(tǒng)的整體中去權(quán)衡，以整體系統(tǒng)的總目標來協(xié)調(diào)各個小系統(tǒng)的目標。

3.成本效益原則。在某種程度上，可以根據(jù)制度運行費用大小對農(nóng)村財務(wù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種模式進行比較研究，從而獲得最優(yōu)的選擇結(jié)果。交易費用可以理解為制度費用，即制度的運行費用。制度運行費用的比較可以作為制度選擇的依據(jù)。例如，結(jié)合制度運行費用計算方法，對農(nóng)村財務(wù)管理歷史上出現(xiàn)的四種模式進行比較分析，可以作為選擇村級財務(wù)管理模式的參照。

4.實效性原則。村級財務(wù)管理模式不能只流于形式，要能夠?qū)崒嵲谠诘卮龠M農(nóng)村發(fā)展。一是該模式應(yīng)簡單易懂，方便教育水平較低的農(nóng)村老年人理解，適合農(nóng)村執(zhí)行。二是該模式要透明公開，方便所有村民及有關(guān)政府部門隨時檢查了解，做好監(jiān)督工作。三是該模式在執(zhí)行中要省時省力，便于留在農(nóng)村的老人和小孩看到、聽到。從實效性原則來看，村賬村管這種模式要求村財務(wù)人員具有一定的財務(wù)管理能力，然而，絕大部分村缺少符合要求的人員。

（二）夯實創(chuàng)新基礎(chǔ)。汲取現(xiàn)存的各種村級財務(wù)管理模式的合理內(nèi)核，探索出適合湖北省大多數(shù)行政村的新型財務(wù)管理模式?，F(xiàn)階段，湖北省大多數(shù)行政村內(nèi)生收入有限，村集體資金大多源于上級的財政補助。為避免資金在下發(fā)過程中被截取或挪用，可以將這些錢分類直接打到不同類型的銀行賬戶中。財政所只能開設(shè)“財政零余額賬戶、惠農(nóng)資金專戶和村級組織核算專戶”三個賬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦一所”及村組一律不得開設(shè)銀行賬戶。因特殊情況確需開設(shè)其他專用銀行賬戶的，須經(jīng)市財政局批準。財政所應(yīng)安排專人在每個工作日瀏覽國庫集中支付系統(tǒng)資金撥付信息，并于當日向所長報告到賬資金信息。每個村可開設(shè)“財政零余額賬戶、村級組織核算專戶”兩個賬戶，銀行賬戶印鑒分開保管，銀行賬戶實行年檢制，村民代表可以不定期抽查?；蒉r(nóng)資金專戶的錢則直接打到農(nóng)戶銀行卡上。

由于現(xiàn)存的各種村級財務(wù)管理模式都有其優(yōu)缺點，本文擬汲取其合理內(nèi)核，探索出適合湖北省大多數(shù)行政村的新型財務(wù)管理模式。

（1）對于經(jīng)濟業(yè)務(wù)少的村，可以遵循實效性原則，采取“村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管”的模式，將村級可支配資金委托鄉(xiāng)財政所代為管理、代為記賬、代為監(jiān)督。村級無需會計，設(shè)置一個報賬員，定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬或?qū)~。報賬員要將每一時期的經(jīng)濟業(yè)務(wù)財務(wù)情況向村干部和村民公布（如圖1）。

圖1 村賬鄉(xiāng)代管模式

（2）對于經(jīng)濟條件較好的城中村，可以效仿美國農(nóng)村發(fā)展模式實施企業(yè)化管理，由市、鎮(zhèn)財政部門監(jiān)督指導(dǎo)，由村干部及村民根據(jù)發(fā)展需求自己決定。對于政策性的補貼、土地征用的費用，由市財政局直接撥款到農(nóng)戶的銀行卡上，減少資金在下發(fā)過程中被截留的可能性。村級所聘用的財會人員要明確工作職責(zé)，強化工作職能，做到敢管事、會管事。要求每月出勤天數(shù)不少于法定工作日，進一步完善考勤、考核制度，堅持填寫工作日志，記錄工作臺賬。另外，強化財會人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)。每季組織一次政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和考試，要求財會人員全年撰寫讀書筆記在2萬字以上，心得體會2-3篇。對村級財會人員實行百分考核制進行獎懲，獎勤罰懶，激發(fā)他們的工作熱情和責(zé)任感（如圖2）。

圖2 村賬市代管模式

（三）做好配套服務(wù)

1.改進村“兩委”成員遴選辦法。為簡化村“兩委”成員的選舉程序，提高村“兩委”成員選舉的真實性，可以制定部分硬性條件，比如高中以上學(xué)歷、年齡45—50歲等等，讓符合條件的村民自己演講競選，村干部推薦，村民投票，盡可能縮短時間，讓盡可能多的村民參與到選舉中來。

2.增進村民與村“兩委”成員之間的信任。第一，上級和村民理財小組定期和不定期對村級財務(wù)進行檢查。第二，村干部及時公布村級財務(wù)情況，盡量以圖畫、表格等簡單易懂的方式讓大部分村民理解。第三，建立完善的監(jiān)督體系。

圖3 村級財務(wù)監(jiān)督體制

3.村級財務(wù)事項做到公開透明。不管是經(jīng)濟條件較好的村，還是經(jīng)濟業(yè)務(wù)較少的村，在執(zhí)行“一事一議”政策時都應(yīng)保證公開透明，讓所有村民知道其真實情況。

1.高玲娣.2010.村級財務(wù)管理預(yù)警機制構(gòu)建研究[J].商業(yè)會計，7。

2.游華國、朱有前.2007.強化村級財務(wù)管理的建議[J].財會通訊(綜合版)，11。

3.張珺、傅蓉、龔黎瑩.2007.完善我國農(nóng)村村級財務(wù)管理促進新農(nóng)村建設(shè)[J].會計之友(上)，4。