地方政府應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害的財政預(yù)警機制研究*

何 立，謝 婧

(湘潭大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

我國是世界上受自然災(zāi)害影響最大的國家之一，災(zāi)害種類最多、活動最繁、危害最重。近年來，我國每年受各類自然災(zāi)害影響的人口達4億人次，造成的經(jīng)濟損失平均每年超過2000多億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%-3%，其中2001-2008年自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失占GDP的2.8%。面對種種自然災(zāi)害的發(fā)生，我國各級政府特別是作為災(zāi)害發(fā)生的當(dāng)?shù)卣?，都在積極努力地尋求防災(zāi)減災(zāi)的辦法，其中，如何構(gòu)建科學(xué)有效的地方政府應(yīng)急財政預(yù)警機制，成為備受理論與實踐界關(guān)注的一個重要課題。

一、政府應(yīng)急財政預(yù)警機制的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實意義

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，財政體制正從國家財政逐步向公共財政轉(zhuǎn)型。公共財政是各級政府應(yīng)對突發(fā)各類自然災(zāi)害的財力保證，成為應(yīng)急管理機制的重要組成部分，公共財政在重大自然災(zāi)害的抗災(zāi)救災(zāi)等方面具有不可替代的作用。

(一)政府應(yīng)急財政預(yù)警機制的科學(xué)內(nèi)涵與構(gòu)成

1.政府應(yīng)急財政預(yù)警機制的科學(xué)內(nèi)涵

“警”，指的是某種重大問題，預(yù)警即對重大問題的預(yù)測研判。預(yù)警不同于一般的預(yù)測，是以預(yù)測為基礎(chǔ)的一種更深層次的推廣，要能預(yù)報出今后一段時期內(nèi)(一般指一年)某一經(jīng)濟活動是否有異常情況出現(xiàn)，以及異常程度如何。財政預(yù)警研究是屬于社會經(jīng)濟效益預(yù)警，以確定財政警情、尋找財政警源、分析財政警兆、預(yù)報財政警度為一般架構(gòu)。［1］39地方政府應(yīng)急財政預(yù)警本質(zhì)上是為了滿足社會應(yīng)急事件處置的需要而進行的一系列收支管理、財政預(yù)警的運作，是一種典型的公共財政行為。財政預(yù)警機制是指一種經(jīng)濟體系對有可能存在或者已經(jīng)存在的內(nèi)外部經(jīng)濟風(fēng)險的準(zhǔn)確反映和有效預(yù)防的機制，是在發(fā)生公共危機之前對突發(fā)事件的預(yù)報、預(yù)測、監(jiān)控、鑒別、評價和提供預(yù)先財政應(yīng)對流程的機制。

建立健全應(yīng)急財政預(yù)警機制的目的是在突發(fā)自然災(zāi)害之時，能及時、有效地提供充足的財力資源作保證。積極的財政預(yù)警機制是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展為出發(fā)點，對可能存在的各種風(fēng)險進行潛在性預(yù)防，并體現(xiàn)以人為本和屬地管理的原則。一方面看，以人為本是我國開展各項工作的重要指導(dǎo)思想。正確應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害，地方政府就應(yīng)本著以人為本的原則，把確保人民群眾的生命財產(chǎn)安全作為主要任務(wù)。另一方面看，按照有關(guān)法律把有關(guān)責(zé)任劃分到相應(yīng)的各級政府機構(gòu)，地方政府部門對本轄區(qū)的財政預(yù)警工作全面負責(zé)，部分難以處理的事務(wù)則交由上級政府部門決定。

地方政府高度重視自然災(zāi)害的預(yù)防和救援工作，每次發(fā)生重大自然災(zāi)害，地方政府均會投入大量人財物資源救援災(zāi)區(qū)，但應(yīng)急財政預(yù)警機制遠不止此，它是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅為預(yù)警監(jiān)控的決策提供重要依據(jù)，而且為以后的風(fēng)險控制提供工作準(zhǔn)則。

2.政府應(yīng)急財政預(yù)警機制的科學(xué)構(gòu)成

實施政府應(yīng)急財政預(yù)警機制，既關(guān)系到地方政府應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險能否得到有效控制，又關(guān)系到財政預(yù)警的最終目標(biāo)能否有效實現(xiàn)。因此，開展政府應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警，必須全面考慮財政預(yù)警機制的科學(xué)構(gòu)成，合理安排預(yù)警實施進程。

政府應(yīng)急財政預(yù)警機制的進程可以歸納為風(fēng)險識別、風(fēng)險估測和風(fēng)險評價三大階段。具體而言，財政預(yù)警機制的實施進程主要包括以下幾個部分:(1)系統(tǒng)分析政府應(yīng)急中存在的財政風(fēng)險，確立財政風(fēng)險預(yù)警目標(biāo);(2)評估政府應(yīng)對自然災(zāi)害中的財政危機風(fēng)險源與危機征兆，確定政府應(yīng)急財政風(fēng)險的分類與結(jié)構(gòu);(3)選擇準(zhǔn)確的政府應(yīng)急財政風(fēng)險監(jiān)測內(nèi)容與相關(guān)指標(biāo)，確定財政危機預(yù)警的臨界點，保證及時并準(zhǔn)確了解財政風(fēng)險狀態(tài):(4)建立可操作的政府應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，明確財政預(yù)警技術(shù)與設(shè)備以及為財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)所配備的相關(guān)資源;(5)評估政府應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的性能，比如連續(xù)性、穩(wěn)定性、準(zhǔn)確性、可信度，確定政府財政風(fēng)險預(yù)警各個子系統(tǒng)的中間控制過程;(6)建立政府應(yīng)急財政風(fēng)險管理的組織框架，制定相關(guān)的規(guī)章制度與風(fēng)險處理的行為標(biāo)準(zhǔn)，明確財政風(fēng)險管理專業(yè)人員的權(quán)力與義務(wù);(7)建立健全政府財政風(fēng)險控制指令以及和財政風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)測評數(shù)據(jù)對應(yīng)的體系，確保財政應(yīng)急風(fēng)險測評的連續(xù)性;(8)制定政府應(yīng)急財政風(fēng)險處理、轉(zhuǎn)移與控制等一系列管理方案，確保財政風(fēng)險預(yù)警傳導(dǎo)機制有效地運行，督促財政預(yù)警監(jiān)控部門和管理部門協(xié)調(diào)一致。

(三)地方政府構(gòu)建災(zāi)害應(yīng)急財政預(yù)警機制的重要意義

隨著突發(fā)重大自然災(zāi)害的逐年遞增及其造成的損失逐年加劇，地方政府構(gòu)建科學(xué)的、符合國情的災(zāi)害應(yīng)對財政預(yù)警機制，不斷提高自然災(zāi)害的應(yīng)急能力，既有理論意義，也有實踐意義。

1.構(gòu)建地方政府應(yīng)急財政預(yù)警機制有利于減少災(zāi)區(qū)損失

我國地質(zhì)、氣候條件非常復(fù)雜，洪水、干旱、地震、冰凍、臺風(fēng)等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。我國近年來因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失每年高達2000億元，受災(zāi)人口幾乎超過4億。隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的日益增大與國民財富的不斷積累，自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失也相應(yīng)增大，并導(dǎo)致自然災(zāi)害帶來的外債償還壓力明顯加大、財權(quán)相對分散、收支矛盾更加尖銳等財政風(fēng)險，更加嚴(yán)重地威脅到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展?？陀^地講，人類社會不可能完全避免自然災(zāi)害的發(fā)生，但是建立健全政府應(yīng)急財政預(yù)警機制，可以在一定程度上減輕自然災(zāi)害造成的人員傷亡和對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的破壞。

2008年初，湖南省吉首市出現(xiàn)了罕見的、持續(xù)時間最長、氣溫最低的冰凍天氣，對該市工農(nóng)業(yè)造成的直接經(jīng)濟損失達2.4億元。災(zāi)發(fā)期間，吉首市民政局及時發(fā)動了“送溫暖、獻愛心”等一系列社會捐助活動，募集金額21.69萬元，衣物1914件，并以最快的速度將這批物資送到了受災(zāi)群眾手中。2008年5月，四川省汶川發(fā)生8級地震，全省大部分地區(qū)受災(zāi)，數(shù)十萬人傷亡，直接損失高達300億元。［2］6四川省財政部門在第一時間緊急調(diào)撥6.1億元防災(zāi)救災(zāi)資金以及大批儲備救災(zāi)物資用于搶險救災(zāi)，在一定程度上大大降低了災(zāi)害次生損失。

2.構(gòu)建地方政府應(yīng)急財政預(yù)警機制有利于及時緊急救援

應(yīng)對重大自然災(zāi)害的緊急救助是一項艱巨任務(wù)，涉及面非常廣，包括資金救助、物質(zhì)救助與心理救助等。財政預(yù)警機制既是自然災(zāi)害防御體系的重要組成部分，也是抗災(zāi)救災(zāi)體系的重要內(nèi)容，是地方政府應(yīng)對自然災(zāi)害成敗與否的關(guān)鍵所在。建立財政預(yù)警機制的目的，就是要提高地方政府在自然災(zāi)害發(fā)生時的快速反應(yīng)能力，開展緊急救援，減少危機帶來的損失。［3］65

目前，我國加大了政府應(yīng)急財政投入力度，在北京已經(jīng)建設(shè)了具備現(xiàn)代化水平的國家地震緊急救援訓(xùn)練基地，投入1.1億元組建了8支涉及醫(yī)療防疫、抗洪搶險、海上搜救、空中緊急運輸?shù)榷鄠€領(lǐng)域的救援隊伍，以應(yīng)對重大自然災(zāi)害。［4］2008年1月，湖南省益陽市公路交通由于連日冰凍而嚴(yán)重受阻，市內(nèi)所有客運班線26-28日全線停運。災(zāi)發(fā)期間，公安局交通警察支隊累計出動警力8100多人，警車1900臺，對全市4000多條城鄉(xiāng)交通要道的異常情況進行排查，基本確保了全市人民的安全出行。2010年4月，青海省玉樹縣發(fā)生兩次地震，最高震級7.1級。14日晚，中國國家救援隊共119人在第一時間攜帶兩臺大型救援車、9條搜救犬以及通訊、救援、醫(yī)療、后勤保障、食品在內(nèi)的大量物資設(shè)備抵達災(zāi)區(qū)，不僅給災(zāi)區(qū)人民帶來了慰藉和關(guān)懷，還構(gòu)筑起堅實的生命防線。

3.構(gòu)建地方政府應(yīng)急財政預(yù)警機制有利于災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建

自然災(zāi)害一旦發(fā)生，往往給當(dāng)?shù)卦斐删薮蟮呢敭a(chǎn)損失和人員傷亡，并給當(dāng)?shù)厣鐣A(chǔ)設(shè)施造成嚴(yán)重破壞。災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建也是一項艱巨的任務(wù)，政府財政部門既要保證災(zāi)民的衣食住行等基本生活需要，并給受災(zāi)群眾提供救助撫恤與損失補助，又要對基礎(chǔ)設(shè)施進行修復(fù)重建，還要幫助企事業(yè)單位恢復(fù)生產(chǎn)。此外，還要對整個應(yīng)對災(zāi)害的過程進行分析、總結(jié)與評估。

5·12汶川地震發(fā)生后，中央財政對地震受災(zāi)居民提供每人每月600元生活費的經(jīng)濟補償，以保障當(dāng)?shù)鼐用裆畹幕拘枨?。同時，政府財政部門發(fā)布了災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的稅收優(yōu)惠等多種政策，并部署700億元作為災(zāi)后恢復(fù)重建專項基金。2008年初的冰凍天氣，給湖南省湘西花垣縣造成各種經(jīng)濟損失近億元?；ㄔh縣委、縣人民政府及時組織開展冬令救濟，并下?lián)芏罹葷?0萬元到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，及時搶修受損設(shè)施設(shè)備，使災(zāi)害損失降至最低?？梢姡晟频膽?yīng)急財政預(yù)警機制不僅能減少財產(chǎn)損失與人員傷亡，減輕災(zāi)害的危險程度與災(zāi)民的心理創(chuàng)傷，還可大大推動災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建進程，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

二、地方政府應(yīng)對重大自然災(zāi)害財政預(yù)警工作中存在的主要問題

相對西方發(fā)達國家來說，我國突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的研究起步較晚，而當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，構(gòu)建地方政府公共財政預(yù)警機制的困難相對較大。每次發(fā)生重大自然災(zāi)害，地方政府均迅速做出反應(yīng)，投入大量人財物資源救援災(zāi)區(qū)，但因為沒有形成一套科學(xué)的、系統(tǒng)的、全面的政府財政防預(yù)警機制，并未起到事半功倍的作用。尤其是2008年初的南方冰災(zāi)和2008年5月的汶川地震，地方政府財政預(yù)警工作暴露出不少問題。

(一)地方政府應(yīng)急財政資金投入不足

與發(fā)達國家相比，我國地方政府應(yīng)急財政資金投入明顯不足，突出體現(xiàn)在設(shè)置的政府財政應(yīng)急預(yù)備費用的不足。同時，政府應(yīng)急財政投入的比例嚴(yán)重失衡。應(yīng)急財政總預(yù)備費是財政應(yīng)急能力的基本財力，是地方政府應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害的常用手段，是財政預(yù)算執(zhí)行中無法預(yù)測到的各類突發(fā)性事件的重大支出。

根據(jù)《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定:“各級地方政府預(yù)算應(yīng)該按照本級政府預(yù)算支出額的1%到3%設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的重大自然災(zāi)害救災(zāi)開支以及其他難以預(yù)見的特殊開支?！毕鄬碇v，這項規(guī)定屬于一筆機動財力。這種機械管理使得預(yù)備費在年度之間進行調(diào)整和平衡的機制并不順暢。同時，我國預(yù)備費提取偏低，本世紀(jì)以來中央財政總預(yù)備費的提取每年基本維持在1%左右，2008年汶川地震后才略有提高。2008年道縣衛(wèi)生工作總結(jié)中明確指出，該縣應(yīng)急工作存在的主要問題之一就是用于應(yīng)急救災(zāi)資金缺口較大，救濟物資嚴(yán)重短缺。［5］20可見，在財政預(yù)警機制中，總預(yù)備費功能弱小，財政后備不足，有限的政府資金投入無法滿足防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的研究和應(yīng)用，嚴(yán)重影響了我國地方政府應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害的預(yù)防和控制能力的發(fā)揮。

(二)地方政府應(yīng)急財政預(yù)算資金分配不合理

歐美發(fā)達國家政府在應(yīng)急救援方面的資金投入較大，財政預(yù)算資金分配比較合理，預(yù)防與應(yīng)急的資金基本上保持1∶5的比例。我國地方政府在抗震救災(zāi)、防汛抗旱、公共衛(wèi)生、社會保障以及森林防火等防災(zāi)應(yīng)災(zāi)工作中，設(shè)備購置、防災(zāi)技術(shù)推廣等方面的財政資金投入遠遠不足，與1∶5這個比例要求相差甚遠。由于我國地方政府應(yīng)對各類突發(fā)自然災(zāi)害的財政預(yù)算資金分配不合理、政府財政投入比例失衡、事前預(yù)防性政府財政支出不足，自然災(zāi)害一旦發(fā)生，財政支出突然增加，導(dǎo)致當(dāng)年政府財政壓力過大，從而嚴(yán)重影響到地方政府應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害的有效防御和控制。2008年汶川地震突然發(fā)生后，各級政府的財政支出大大增加，特別是地方政府倍感財政支出的壓力。如果地方政府此前重視對災(zāi)害的預(yù)防工作，災(zāi)發(fā)前按照科學(xué)合理的比例調(diào)整財政支出，用于災(zāi)前防御體系建設(shè)的資金充足，那么災(zāi)發(fā)時地方政府的財政壓力就會得到極大的緩解。

(三)地方政府應(yīng)急財政監(jiān)測體系不規(guī)范

地方政府應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害涉及到多方面的復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要集多方實體進行優(yōu)化實施。相對于地方政府應(yīng)急財政的投入、預(yù)算資金的分配，應(yīng)急財政的監(jiān)測顯得尤為重要。西方發(fā)達國家對災(zāi)害資金的監(jiān)管、控制非常重視，大都建立起比較完善的應(yīng)急財政運行信息的監(jiān)控系統(tǒng)，對應(yīng)急財政資金是否落到實處、是否發(fā)揮救災(zāi)效能起到了關(guān)鍵性的作用，這在美國“911”恐怖事件、日本“311”海嘯事件等事件中均得到體現(xiàn)。我國在面對突發(fā)災(zāi)害事件的過程中，對于財政運行偏重于資金籌集及其投入程序，但對于救災(zāi)資金監(jiān)管、資金的使用效應(yīng)缺乏動態(tài)評估。如汶川大地震中，地方政府財政從資金的籌集到投入都較以往有了較大進步，但是各級財政部門還沒有構(gòu)建強有力的監(jiān)測體系，沒有科學(xué)合理地對財政資金使用成本和效益進行分析，缺乏有效的應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警。所以，建立地方政府應(yīng)急財政監(jiān)測體系是我國地方財政應(yīng)急管理機制不斷完善的一個重要內(nèi)容，需要政府和廣大專家學(xué)者進行更系統(tǒng)的研究。

(四)地方政府財政應(yīng)急機制法律制度不健全

美國俄亥俄州于1979年通過了《地方財政緊急狀態(tài)法》，對地方政府財政預(yù)警系統(tǒng)的操作程序和六類地方政府財政預(yù)警機制指標(biāo)等作了一系列規(guī)定，使得政府應(yīng)對自然災(zāi)害的預(yù)防工作開展起來有法可依，從而有效地防止了地方政府動輒陷入財政困境的狀況。與美歐等發(fā)達國家相比，我國在地方政府財政應(yīng)急機制、法制建設(shè)等方面起步較晚，抗災(zāi)救災(zāi)資金管理方面的法律法規(guī)尚不健全，雖然也制定了一部分應(yīng)急專項法律，但并未形成統(tǒng)一的政府緊急狀態(tài)應(yīng)急單行法案。

我國于2007年11月1頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，作為突發(fā)事件應(yīng)對工作的規(guī)范性的全國性法律，該法對突發(fā)事件應(yīng)對工作的各個領(lǐng)域與環(huán)節(jié)作了比較全面的調(diào)整和規(guī)范，為突發(fā)事件應(yīng)對工作的法律化和制度化提供了最基本的法律依據(jù)。［6］19但是，在我國政府應(yīng)急管理法律體系中，關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件的法律責(zé)任規(guī)定得還不夠明確，對地方政府可采取的有關(guān)應(yīng)急措施規(guī)定得還不夠具體，各個單行法中對政府應(yīng)急的規(guī)定參差不齊，說到底就是規(guī)范性不夠強。比如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，對地方政府應(yīng)急財政資金的使用就沒有作出詳細的說明。

三、完善地方政府應(yīng)急財政預(yù)警機制的對策建議

總體來說，我國地方政府應(yīng)急財政預(yù)警機制尚處初建時期，還有漫長的路要走。2008年的南方冰災(zāi)與汶川地震已經(jīng)表明，突發(fā)自然災(zāi)害給我國的經(jīng)濟社會發(fā)展造成了極大的損失，也給地方政府的財政工作帶來了嚴(yán)峻考驗與新的挑戰(zhàn)?？梢?，地方政府必須建立完善有針對性的、切實可行的財政預(yù)警機制，積極應(yīng)對可能發(fā)生的各類自然災(zāi)害和難以預(yù)測的公共事件。

(一)建立抗災(zāi)救災(zāi)資金籌集機制

突發(fā)自然災(zāi)害造成的破壞無疑是巨大的，僅靠政府的力量難以應(yīng)對，尤其是在重大自然災(zāi)害應(yīng)對中，必須動員社會各界力量，充分調(diào)動“政府”、“市場”、“公眾”等多元因素的積極性，努力發(fā)揚“一方有難、八方支援”的精神，建立健全以政府為主導(dǎo)、企業(yè)與社會團體為支撐、社會公眾廣泛參與的抗災(zāi)救災(zāi)資金籌措體系。

1.抓實政府財政轉(zhuǎn)移支付工作

轉(zhuǎn)移支付是指政府把以稅收形式籌集到的部分財政資金逐步轉(zhuǎn)移到社會福利與財政補貼等費用的支付上。各級政府應(yīng)及時調(diào)整政府預(yù)算安排，做好對災(zāi)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付工作，保障抗災(zāi)救災(zāi)資金落實到位。以汶川地震救災(zāi)為例，2008年5月12日地震發(fā)生后，中央政府在第一時間就向四川省緊急下?lián)芸篂?zāi)救災(zāi)資金7億元，其中綜合財力補助資金5億元、自然災(zāi)害生活補助應(yīng)急資金2億元。［7］36同時，各級政府應(yīng)遵照《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，確?？篂?zāi)救災(zāi)資金充足。

2.推行政府救災(zāi)專項債券及彩票公益金

地方政府發(fā)行救災(zāi)專項債券是切實可行的，不僅能拓寬地方政府籌集抗災(zāi)救災(zāi)資金渠道，提高籌資效率，還能規(guī)范地方政府在應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害過程中的融資行為，并能提高地方政府債務(wù)的償付能力。政府債券通常分為一般債券與專項債券，一般債券主要是指政府為解決臨時資金短缺而發(fā)行的債券，專項債券主要是指政府為某個重大事項或具體工程籌集資金而發(fā)行的債券。根據(jù)財政部頒發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，2011年廣東、浙江、上海、深圳等地開始試點地方政府自行發(fā)行債券，期限分為3年、5年，對應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害的財政資金籌集起到了一定的作用。同樣，彩票公益金也是政府抗災(zāi)救災(zāi)資金的一個重要來源。2008年5月14日汶川地震發(fā)生后的第一時間，中央政府下?lián)芰丝拐鹁葹?zāi)資金1.1億元，其中就包括紅十字會彩票公益金4000萬元。［7］38可見，地方政府可以聯(lián)合財政部門，將彩票公益金打造成一種長期的彩票品種，使其成為應(yīng)對自然災(zāi)害中地方政府較為穩(wěn)定的一個籌資渠道。

3.完善地方應(yīng)急財政稅收制度

地方政府應(yīng)對自然災(zāi)害財政資金主要來源于國家、地方財政的撥款、轉(zhuǎn)移，以及社會、個人公益性捐款。在應(yīng)急財政資金籌集過程中，稅收問題關(guān)系直接關(guān)系到公益性資金籌集的暢通與否。在汶川地震、玉樹地震等重大自然災(zāi)害中，我國接收了大量國內(nèi)外捐贈資金，其中公益性捐款占絕大部分，甚至很多企事業(yè)單位征集個人同意直接在所發(fā)放工資當(dāng)中進行捐贈。而當(dāng)前我國社會福利捐贈的稅收抵扣標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，不利于公益性救災(zāi)資金的籌集。因此必須統(tǒng)一公益捐贈的稅收扣除標(biāo)準(zhǔn)，擴大免稅受贈主體范圍，并簡化捐贈免稅流程，進一步完善應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害地方財政公益性捐贈稅收抵扣制度。

(二)優(yōu)化政府應(yīng)急財政支出結(jié)構(gòu)

戴維·奧斯本、特雷·蓋布勒認為，政府管理的目標(biāo)是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。［8］64優(yōu)化政府應(yīng)急財政支出結(jié)構(gòu)，不僅能保證政府其他各項財政預(yù)算資金的正常運行，而且可以大大增強我國地方政府處理突發(fā)公共事件的能力。

1.對應(yīng)急預(yù)備費進行基金式管理

應(yīng)急預(yù)備費基金式管理是指在政府財政預(yù)算管理過程中，將突發(fā)公共事件的預(yù)防和治理資金進行單獨的管理。這種預(yù)備費可以累計使用，如果地方政府的當(dāng)年預(yù)備費有結(jié)余，自然結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度累計使用，不過僅限于政府應(yīng)對突發(fā)事件特別是重大自然災(zāi)害的不時之需。在應(yīng)對突發(fā)重大自然災(zāi)害時，預(yù)備費的基金式管理能有效地克服財政資金供應(yīng)不足以及地方政府對財政預(yù)算資金的過度調(diào)整等問題。

2.合理劃分事前、事中和事后財政投入的比重

目前，我國地方政府應(yīng)急財政支出結(jié)構(gòu)基本上是“以事后重建投入為主，事中控制與事前預(yù)防為輔”，而根據(jù)美歐發(fā)達國家的經(jīng)驗，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前預(yù)防［9］125?？梢姡胤秸畱?yīng)盡量減少事中和事后的部分財政支出，著力增加事前預(yù)防的資金投入，建立完善“事前預(yù)防與事中控制為主，事后救助為輔”的新型財政支出結(jié)構(gòu)，以提高地方政府整個財政救濟資金的配置效率。

(三)建立地方應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警機制

地方政府應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是應(yīng)急財政預(yù)警監(jiān)控所涉及的各種環(huán)境中所開展的收集、評價、調(diào)節(jié)和控制等行為過程的綜合體。［10］5地方政府應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警，為財政風(fēng)險應(yīng)對提供準(zhǔn)確、全面的決策依據(jù)。

1.確定地方應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)

在應(yīng)對突發(fā)性的自然災(zāi)害時，地方政府在財政預(yù)算、撥款方面要給受災(zāi)地區(qū)的救災(zāi)、善后予以充分的保障。這種財政運行機制大部分都具備強制導(dǎo)向型的特征，各職能部門一般都盡最大的能力進行財政援助。但該機制的合理運行仍受控于國家、各級地方政府的財政狀況，如果地方應(yīng)急財政處于一種無節(jié)制的狀態(tài)，沒有一個合理的地方應(yīng)急財政風(fēng)險預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)，顯然會對國家宏觀財政運行產(chǎn)生重大影響。因此，必須對地方政府應(yīng)急財政的預(yù)算、支出、公益性債券、財政赤字等方面界定一個合理的標(biāo)準(zhǔn)，以防范應(yīng)急財政風(fēng)險的發(fā)生。

2.建立地方政府應(yīng)急財政預(yù)警信息監(jiān)測系統(tǒng)

地方政府應(yīng)急財政的運行是基于突發(fā)自然災(zāi)害事件的發(fā)生才緊急啟動的，具有復(fù)雜突發(fā)的特性。由于突發(fā)災(zāi)害本身的不可預(yù)見、不受控等性質(zhì)，地方政府應(yīng)急財政的預(yù)警監(jiān)測分析尤為重要。對此，地方政府要建立敏捷的應(yīng)急財政預(yù)警分析機制，密切關(guān)注應(yīng)急財政風(fēng)險;務(wù)必增強地方政府應(yīng)急財政風(fēng)險防范意識和財政運行危機意識，建立起財政、稅收、國庫、銀行相連接的財政預(yù)警信息監(jiān)測反饋系統(tǒng);要科學(xué)分析政府性應(yīng)急財政債務(wù)的風(fēng)險性，倘若相關(guān)應(yīng)急財政風(fēng)險指標(biāo)超過了極限，政府就應(yīng)該馬上采取措施，保證應(yīng)急財政預(yù)警機制正常運行。

(四)加強政府應(yīng)急財政預(yù)警法制建設(shè)

完善的法律法規(guī)是降低地方政府應(yīng)急財政風(fēng)險的制度保證，以法律法規(guī)形式強化和規(guī)范地方政府應(yīng)急預(yù)警的認識和行為，有利于更好地指導(dǎo)各級地方政府開展應(yīng)急管理工作。當(dāng)前，我國已經(jīng)制定了部分有關(guān)財政預(yù)警的法律法規(guī)，如財政部于2004年頒定的《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》，但總體上說，地方政府還缺乏針對應(yīng)急財政風(fēng)險方面的明確法規(guī)。

1.完善應(yīng)急資金監(jiān)管制度

為了保證政府應(yīng)急資金?？顚Ｓ茫苊赓Y金運作中的貪污腐敗現(xiàn)象，地方政府應(yīng)建立健全應(yīng)急財政資金監(jiān)管制度。其一，應(yīng)急資金一經(jīng)下?lián)埽瑧?yīng)確保及時到位，杜絕巧立名目、套取政府應(yīng)急財政資金;其二，對抗災(zāi)救災(zāi)專項資金管理過程中的各種違法違紀(jì)行為必須嚴(yán)厲處分，加強對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究;其三，對應(yīng)急財政資金進行整合，規(guī)范政府應(yīng)急預(yù)警資金的投入，提高地方政府綜合應(yīng)急的管理能力。

2.制定應(yīng)急財政專門法規(guī)

我國氣候條件、地質(zhì)地形等非常復(fù)雜，各地都有不同的災(zāi)情險情，地方政府應(yīng)針對本地實際情況(如湖南洪澇、北方沙塵暴、沿海臺風(fēng)、西部地震)，制定相應(yīng)的應(yīng)急措施尤其是應(yīng)急財政專門法規(guī)，對應(yīng)急財政方面的各主體權(quán)利與義務(wù)加以規(guī)定，將應(yīng)急財政管理體系統(tǒng)一納入國家法律法規(guī)的覆蓋范圍，強化法律法規(guī)對于政府財政預(yù)警在實際工作過程中的指導(dǎo)，進而維護正常的財政支出秩序。

3.建立巨災(zāi)保險制度

建立巨災(zāi)保險基金，即把各保險公司的巨災(zāi)保費累積起來，?？顚Ｓ?，這也是加強政府財政預(yù)警的一項重要措施。目前，世界上已有不少國家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險制度，相比之下，我國自然災(zāi)害發(fā)生非常頻繁，而保險險種偏少，開發(fā)程度偏低。因此，我國地方政府應(yīng)著力構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機制，謀求地方政府和商業(yè)保險公司通過合作實現(xiàn)分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險，不斷將災(zāi)后財政救濟轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前籌資。同時，建立巨災(zāi)保險基金，加強對巨災(zāi)保費進行單獨立賬、單獨核算。此外，應(yīng)開發(fā)更多的巨災(zāi)保險險種，并加大財政與稅收等方面的政策扶持。

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