礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案合規(guī)性審查中常見問題及分析

杜雪明，王聯(lián)軍，張 博

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京100083；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，河北 三河，065201）

礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案是在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對一定區(qū)域探礦權(quán)、采礦權(quán)空間布局的詳細(xì)安排［1］，是礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置的中間環(huán)節(jié)，是探礦權(quán)、采礦權(quán)新立和調(diào)整的重要依據(jù)。

在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度實(shí)施之前，礦業(yè)權(quán)出讓主要是先由申請人提出申請，然后經(jīng)管理機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，這是一種被動的出讓方式，也是導(dǎo)致目前“大礦小開”、“一礦多開”甚至在空間上相互交疊的重要原因［2］。這種情形下容易形成錯綜復(fù)雜的利益相關(guān)集團(tuán)，成為礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中的難點(diǎn)和安全生產(chǎn)中的危險點(diǎn)，從而造成礦產(chǎn)資源勘查開采布局和資源開發(fā)利用的不合理。而礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度則是從源頭上解決了“小、亂、散”的礦業(yè)權(quán)布局的關(guān)鍵方式。

由于歷史原因，一些布局不合理的礦業(yè)權(quán)，造成大量矛盾糾紛甚至安全生產(chǎn)事故。經(jīng)過持續(xù)整頓整合，重要礦種重點(diǎn)礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)布局不合理情況明顯改善，為按照國務(wù)院要求實(shí)現(xiàn)整合常態(tài)化管理，同時避免出現(xiàn)新的礦業(yè)權(quán)設(shè)置不合理問題，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2011年1月，國土資源部綜合出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)［2011］14號），明確規(guī)定了采礦權(quán)“劃定礦區(qū)范圍必須符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案［3］”。2011年4月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》（國土資發(fā)［2011］55號）文件，確立了在探礦權(quán)階段也要實(shí)行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度。至此，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度已在全國全面實(shí)施［4］。

在具體實(shí)施中，各省廳積極完善礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，推動礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度的落地。各省結(jié)合實(shí)際，出臺了相關(guān)政策和措施［5］。礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案對于在重點(diǎn)勘查開采區(qū)內(nèi)科學(xué)地布局礦業(yè)權(quán)、優(yōu)先保障找礦主攻礦種礦業(yè)權(quán)設(shè)置、有效調(diào)控礦業(yè)權(quán)總數(shù)量和投放起到了積極的作用；為管理部門變“被動受理，盲目投放”為“主動管理，有序投放”、變事后被動整合為提前科學(xué)布局礦業(yè)權(quán)、積極推進(jìn)“部控省批”的煤炭礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)。因此，編制、審查礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案是礦業(yè)權(quán)管理工作中非常緊迫的一項任務(wù)。

1 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的編制現(xiàn)狀

1.1 各省入庫方案統(tǒng)計

全面實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度以來，全國有29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的共計600余份方案進(jìn)行了合規(guī)性審查并備案［2］。各省的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案入庫數(shù)量統(tǒng)計見表1（截至2014年7月）。

表1 全國合規(guī)性審查入庫方案數(shù)量統(tǒng)計

總體上，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案可以分為四類：煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、34個重要礦種礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案和非34個重要礦種礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。其中由于煤炭是國家重點(diǎn)調(diào)控的特殊礦種，因此煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案須單獨(dú)管理。非34個重要礦種礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案由省廳審查，部直接備案。若無特殊說明，本文所提及的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案指34個重要礦種礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。

1.2 方案的編制形式

礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的編制有多種方式，各省可根據(jù)實(shí)際情況編制。目前從上傳的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案看來，各省礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的編制方式有以下幾類。

1）全省區(qū)統(tǒng)一考慮編制方案。按此方式編制方案的省份有安徽、浙江、吉林、海南、上海。例如《安徽省礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案》。這樣有利于全省統(tǒng)籌調(diào)控礦業(yè)權(quán)布局。但是這種編制方式需要做大量的協(xié)調(diào)工作和數(shù)據(jù)核對工作，周期較長，難度較大，且后期的調(diào)整次數(shù)也較多。

2）按照成礦遠(yuǎn)景區(qū)編制。如新疆維吾爾族自治區(qū)以省級重點(diǎn)成礦遠(yuǎn)景區(qū)為單元編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，內(nèi)蒙古自治區(qū)以1：5萬礦調(diào)區(qū)域?yàn)閱卧幹聘唢L(fēng)險勘查礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案［6］，黑龍江省以成礦區(qū)、成礦帶為單元編制方案。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是方案簡單，容易編制和審查。但方案的數(shù)目非常多，工作量大。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，截止至2014年7月，內(nèi)蒙古自治區(qū)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案共241個。

3）按照行政區(qū)域來編制。多數(shù)省份以這種方式編制，這種方式的優(yōu)點(diǎn)是便于管理。例如《廣東省中山市礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案》、《陜西省寶雞市礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案》。

4）按礦種編制。按此方式編制方案的省（市）有北京、天津、江蘇、重慶等。如《天津市地?zé)岬V業(yè)權(quán)設(shè)置方案》、《北京市鐵礦礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案》等。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是便于統(tǒng)籌調(diào)控同一礦種的礦業(yè)權(quán)布局，缺點(diǎn)是不同方案的編制區(qū)相同，容易出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的重疊問題。

5）探礦權(quán)和采礦權(quán)分別編制。甘肅省編制了《甘肅省探礦權(quán)設(shè)置方案》和《甘肅省采礦權(quán)設(shè)置方案》。

6）綜合編制。采用兩種方式組合編制。如河北省先按行政單位劃分編制區(qū)，每個區(qū)再編制探礦權(quán)和采礦權(quán)兩個方案。如承德市分為《承德市采礦權(quán)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案》和《承德市探礦權(quán)設(shè)置方案》。

2 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案合規(guī)性審查流程

礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案先由省廳（或市局）委托具有相應(yīng)資質(zhì)的編制單位編寫，編制單位經(jīng)多次自審修改完成后提交給省廳，省廳將組織專家進(jìn)行初審。若通過初審，則向國土資源部報送三套方案文本（含附圖、附表及相關(guān)附件），同時確保從備案系統(tǒng)中上傳成功。部收到方案后，組織技術(shù)人員進(jìn)行合規(guī)性審查。若審查出現(xiàn)問題，則與省廳或編制單位溝通修改，直至修改無誤后通過備案（圖1）。

3 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案合規(guī)性審查中常見問題分析

礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的合規(guī)性審查的主要有以下幾個要點(diǎn)［2］［7］。

1）是否有省廳帶文號的正式來函。

省廳報部的函中要有正式文號及省廳蓋章方有效，若無蓋章或正式函號，則視為無效。

2）是否經(jīng)由專家審查并簽字通過。

圖1 礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的審查流程

省廳組織專家初審后，要有審查意見及修改完成情況，并附有參會專家的簽字。

3）相關(guān)電子材料是否上傳部信息中心備案系統(tǒng)。

4）材料是否齊全和一致。

上報材料包括方案文本、編制說明及附圖附表、相關(guān)電子材料的光盤等，其中紙質(zhì)材料各三份，光盤一張。且須確保電子材料和文本材料一致。如《甘肅省探礦權(quán)設(shè)置方案》在備案系統(tǒng)中上傳的方案名稱為《甘肅省一般礦區(qū)（包含已設(shè)）》，這種情況需返回修改。

5）是否由相應(yīng)資質(zhì)的單位編制。

省廳委托的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制單位要有相應(yīng)的資質(zhì)，一般要求要有固體礦產(chǎn)勘查甲級資質(zhì)。煤炭的方案編制單位要有煤炭行業(yè)甲級資質(zhì)。編制單位將資質(zhì)證書復(fù)印件附在方案附件內(nèi)。

6）新立、調(diào)整、整合礦業(yè)權(quán)的設(shè)置依據(jù)是否充分。

凡涉及到34個重要礦種（其中煤炭需單獨(dú)編制方案，在此不考慮）的新立、調(diào)整、整合的礦業(yè)權(quán)，在文中一定要說明設(shè)置依據(jù)及理由。礦業(yè)權(quán)的設(shè)置類型要寫清楚。探礦權(quán)主要有空白區(qū)新立、已設(shè)探礦權(quán)保留、已設(shè)探礦權(quán)調(diào)整三種類型（探礦權(quán)整合較為少見）。采礦權(quán)主要有空白區(qū)新立、探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、已設(shè)采礦權(quán)保留、已設(shè)采礦權(quán)調(diào)整、已設(shè)采礦權(quán)整合五種類型。若新設(shè)礦業(yè)權(quán)的范圍內(nèi)無其它礦業(yè)權(quán)，則設(shè)為新立；若礦業(yè)權(quán)前后無變化，則設(shè)為保留；若礦業(yè)權(quán)范圍、開采標(biāo)高、礦種等有變化，則設(shè)為調(diào)整（一整一）；若為多個礦業(yè)權(quán)調(diào)整為一個礦業(yè)權(quán)，則設(shè)置類型為整合（多整一）。尤其注意調(diào)整與整合的區(qū)別。

圖2案例中編號ST22的擬設(shè)探礦權(quán)在方案中設(shè)置類型為已設(shè)探礦權(quán)調(diào)整，應(yīng)為空白區(qū)新立。再如圖3設(shè)置方案中，把兩個水泥用石灰?guī)r采礦權(quán)（編號C014、C018）整合成一個采礦權(quán)（編號SC019），而實(shí)際上整合后的采礦權(quán)與C018完全重合，可將其設(shè)置類型改為已設(shè)采礦權(quán)保留（由C018保留為SC019），將C014去掉即可。

圖2 空白區(qū)新立探礦權(quán)

圖3 已設(shè)采礦權(quán)保留

7）是否存在礦業(yè)權(quán)重疊。

礦業(yè)權(quán)重疊是礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）之間發(fā)生平面交叉或者立體投影重疊的現(xiàn)象［8］（圖4）。礦業(yè)權(quán)重疊產(chǎn)生的原因主要有：當(dāng)時礦業(yè)權(quán)設(shè)立時的定位技術(shù)條件比較落后、礦業(yè)權(quán)重疊的核查系統(tǒng)不完善，同時也存在著礦業(yè)權(quán)管理部門工作人員的失誤等人為因素。

從《物權(quán)法》來看，由于物權(quán)具有排他性，如果出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)重疊，那么重疊的兩個礦業(yè)權(quán)中至少有一個需要調(diào)整。礦業(yè)管理部門有義務(wù)依法查清重疊的原因，解決重疊問題。如果方案中涉及礦業(yè)權(quán)重疊問題，可通過以下幾個原則進(jìn)行協(xié)商調(diào)解：①申請在先原則；②采礦權(quán)優(yōu)于探礦權(quán)；③優(yōu)化資源配置原則；④協(xié)商一致原則。

特殊情況下，如果本次設(shè)置方案中未能解決的重疊問題，需要說明下一步的解決方案。

圖4 礦業(yè)權(quán)重疊問題

4 結(jié)論

本文介紹了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度的進(jìn)展情況及合規(guī)性審查流程，并重點(diǎn)對礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案合規(guī)性審查的主要問題做了分析和說明。礦業(yè)權(quán)合規(guī)性審查的主要要點(diǎn)：①是否有省廳帶文號的正式來函；②是否經(jīng)由專家審查并簽字通過；③相關(guān)電子材料是否上傳部信息中心備案系統(tǒng)；④材料是否齊全和一致；⑤是否由相應(yīng)資質(zhì)的單位編制；⑥新立、調(diào)整、整合礦業(yè)權(quán)的設(shè)置依據(jù)是否充分；⑦是否存在礦業(yè)權(quán)重疊。

［1］ 國土資發(fā)［2011］55號.國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理，促進(jìn)整裝勘查的通知［Z］.2011.

［2］ 楊再興.從合規(guī)性審查看礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案優(yōu)化布局［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2014（1）：49－52.

［3］ 國土資發(fā)［2011］14號.國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知［Z］.2011.

［4］ 朱振芳.優(yōu)化礦業(yè)權(quán)布局，從方案設(shè)置開始［N］.中國國土資源報，2013－11－20（007）.

［5］ 王昆.礦產(chǎn)資源開發(fā)整合合理性邊界研究［D］.北京：中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2013.

［6］ 劉穎璠，王博峰，孫政平，等.內(nèi)蒙古自治區(qū)1：5萬礦調(diào)區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制要求及注意問題［J］.西部資源，2012（4）：146－149.

［7］ 羅小利，呂建偉，朱清.礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案布局優(yōu)化評估研究［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2013（12）：61－64.

［8］ 吳文盛，劉小磊.中國礦業(yè)權(quán)重疊問題探析［J］.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2014（4）：60－63.