協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯與對策

陳 亮，丁建彪

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春130012）

十八屆三中全會全面深化改革的《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］。這樣，中國共產(chǎn)黨就在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的框架內(nèi)，確立了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，就是要打破過去政府大包大攬的管理模式，實現(xiàn)國家與社會協(xié)同共治，它意味著國家治理主體的多元化。為了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，我們需要在現(xiàn)有的制度存量框架范圍內(nèi)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行。協(xié)商民主作為一種民主的治理模式，是中國特色社會主義民主制度的重要組成部分，它的理念與國家治理現(xiàn)代化存在高度的契合性，因而，從協(xié)商民主視閾下研究國家治理現(xiàn)代化的邏輯與對策，不僅具有一定的理論價值，而且具有很強(qiáng)的實踐意義。為此，本文以協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯與對策為題，在此基礎(chǔ)上分析國家治理現(xiàn)代化的邏輯，繼而提出國家治理現(xiàn)代化的對策，期望從協(xié)商民主的視閾厘清國家治理現(xiàn)代化這一重要論題。

一、協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化的契合性

協(xié)商民主作為一種民主治理模式，它能夠為多元主體提供有效對話與協(xié)商，尋求重視所有人需求與利益的具有集體約束力的公共政策，從一定意義上來講，協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化存在著高度的契合性，這體現(xiàn)在三個方面：一是，協(xié)商民主與國家治理基本方式的契合性；二是，協(xié)商民主與國家治理主體多元化的契合性；三是，協(xié)商民主與國家治理科學(xué)化的契合性。

（一）協(xié)商民主與國家治理基本方式的契合性

國家治理現(xiàn)代化的基本方式是民主治理。民主治理是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理模式的根本所在。俞可平指出，衡量一個國家治理是否現(xiàn)代化，其中一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是民主化，“即公共治理和制度安排，都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位”［2］。何增科進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，國家治理的民主化就是，“人民成為國家政權(quán)的所有者（主權(quán)在民），能夠通過合法的渠道直接或者通過自己選舉的代表參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督等國家治理的全過程，并擁有追究國家政權(quán)管理者責(zé)任的制度化手段”［3］。概言之，國家治理現(xiàn)代化的基本方式是民主治理，它通過在公共事務(wù)治理的各個層級和領(lǐng)域，嘗試把人民群眾納入公共決策前的咨詢、討論環(huán)節(jié)，一方面能夠使國家治理更好地反映人民群眾的訴求；另一方面，能有效地規(guī)制國家治理過程中的偏差，提高國家治理的效能。協(xié)商民主作為一種民主的治理模式，它通過就國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要問題與人民群眾切身利益相關(guān)的實際問題在人民群眾中廣泛開展民主協(xié)商、廣納群言、廣集民智，不僅提高了國家治理的回應(yīng)性，而且促進(jìn)了國家治理的正當(dāng)性和合法性?？傊?，協(xié)商民主作為一種民主的治理模式，它契合了國家治理現(xiàn)代化的基本方式是民主治理的這一論斷，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，能夠為國家治理現(xiàn)代化提供制度上的依托與保障。

（二）協(xié)商民主與國家治理主體多元化的契合性

國家治理現(xiàn)代化的重要表征是治理主體多元化。與國家管理相比，國家治理現(xiàn)代化就是要打破過去政府大包大攬的管理模式，實現(xiàn)國家與社會協(xié)同共治，這意味著，國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志就是治理主體多元化。在多元化的治理主體中，既涉及公共部門，也包括私人部門，“治理主體范圍從傳統(tǒng)單一的政府主體擴(kuò)展到公民、私營企業(yè)、自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體等非政府部門”［4］。通過把國家、企業(yè)、社會以及公民個人納入國家治理體系中，發(fā)揮各個治理主體的比較優(yōu)勢，有利于提高公共事務(wù)治理的質(zhì)量與效率。誠如托馬斯·海貝勒（Thomas Heberer）所言，多元主體的參與是現(xiàn)代治理體系的重要組成要素，由于政府很難管理所有事務(wù)，所以需要將企業(yè)、社會以及公民個人納入公共事務(wù)治理的過程中去，這種主體多元化的治理模式比單一主體的政府管理模式更為有效。［5］協(xié)商民主作為一種民主的治理模式，它強(qiáng)調(diào)各個治理主體在對話與討論中達(dá)成共識，通過協(xié)商一致制定公共決策，實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。瓦拉德茲（Jorge M.Valadez）指出，在多元文化背景下，協(xié)商民主作為一種民主治理模式，它能夠為多元主體提供有效對話與協(xié)商，尋求重視所有人需求與利益的具有集體約束力的公共政策。［6］總之，協(xié)商民主作為一種多元主體參與的民主治理模式，它與國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)治理主體多元化的特點有著內(nèi)在的契合性。從一定意義上講，國家治理現(xiàn)代化就是要建構(gòu)一種多元主體協(xié)商共治的公共事務(wù)治理形態(tài)。

（三）協(xié)商民主與國家治理科學(xué)化的契合性

國家治理的科學(xué)化是衡量國家治理現(xiàn)代現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)，它不僅是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的需要，也是反映人民群眾利益訴求與提高國家治理效能的需要。國家治理的科學(xué)化是指，通過建立科學(xué)、合理、有序的公共事務(wù)參與機(jī)制，促進(jìn)多元治理主體在分工與互動中達(dá)成反映民意與提高效能的公共決策。國家治理的科學(xué)化意味著，多元治理主體擁有更多的自主性，“他們履行各自功能的專業(yè)化和職業(yè)化分工程度不斷提高，執(zhí)政黨和政府行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)其他治理主體的能力和進(jìn)行戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的能力不斷提高，形塑各類治理主體互動行為的規(guī)則和程序的有效性不斷增強(qiáng)”［7］。協(xié)商民主作為一種民主的治理模式，特別是十八大報告正式提出“健全社會主義協(xié)商民主制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的戰(zhàn)略之后，協(xié)商民主制度將更加規(guī)范化與科學(xué)化，它為公共事務(wù)決策前的黨內(nèi)協(xié)商、黨際協(xié)商以及基層協(xié)商提供了堅實的制度依據(jù)。概言之，協(xié)商民主作為一種民主的治理模式，它契合了國家治理的科學(xué)化，協(xié)商民主在中國公共決策機(jī)制中運(yùn)行相對成熟，它能夠適應(yīng)國家治理過程中公共決策的環(huán)境，促進(jìn)公共決策反映民意訴求與符合國家治理效能化價值導(dǎo)向。

二、協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯

與傳統(tǒng)國家治理模式相比，協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯具有獨特的優(yōu)勢。從治理理念上來看，它是理性化治理；從主體參與上來看，它是多元主體協(xié)同治理；從治理機(jī)制上來看，它是法治化治理。

（一）治理理念上：理性化治理

協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯之一——理性化治理。近年來，政府對資源的汲取能力不斷增強(qiáng)，政府在國家治理中承擔(dān)的角色份量越來越重，這一點可以從連年增長的中央以及地方的財政收支上得到反映。政府在國家治理中向廣泛、多層次領(lǐng)域延伸與拓展，在國家治理中承擔(dān)了越來越多的責(zé)任，面臨著“治理失靈”的危險?！拔覀儾浑y看到，各級政府運(yùn)行負(fù)荷累累，危機(jī)暗涌的狀況已經(jīng)顯露出來。而且，國家治理負(fù)荷與政府組織膨脹擴(kuò)展形成了惡性循環(huán)：治理負(fù)荷刺激了政府組織和權(quán)力的膨脹，而后者的膨脹又誘發(fā)了治理規(guī)模的擴(kuò)大和縱深?！保?］概言之，過去政府大包大攬的國家治理模式，是一種非理性化的治理模式，它沒有把公民、私營企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體的理性訴求納入公共理性的形成與執(zhí)行過程中，把政府的意愿視為全社會的訴求，在這種治理模式下，必然會導(dǎo)致國家治理與當(dāng)代社會多元化的趨勢相悖，與法制化治理不兼容。協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯，從治理理念上來講，就是打破過去政府大包大攬的國家治理模式，通過把政府、私營企業(yè)、自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體以及公民納入國家治理理性的形成與執(zhí)行過程中，形成基于全社會公共理性的國家治理模式。這種理性化的國家治理模式，能夠減輕政府在國家治理中的責(zé)任與壓力，提高國家治理的回應(yīng)性，促進(jìn)國家治理的正當(dāng)性與合法性。

（二）主體參與上：多元主體協(xié)同治理

協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯之二——多元主體協(xié)同治理。這主要體現(xiàn)三個方面：一是，企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體以及公民個人對國家治理參與的訴求越來越強(qiáng)。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以及社會政治意識的不斷增強(qiáng)，企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體以及公民個人早先壓抑多年的利益訴求浮出水面，人們的利益訴求意識越來越強(qiáng)。在這一背景下，傳統(tǒng)的單一政府主導(dǎo)下的國家治理模式與人們參與國家治理的訴求之間存在著一定沖突與矛盾，因此，國家治理的現(xiàn)代化應(yīng)該是涵蓋企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體、公民個人利益訴求與政府有效回應(yīng)、協(xié)同治理的統(tǒng)一；二是，構(gòu)建責(zé)任政府的現(xiàn)實需要。在國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略中，我們明確提出要構(gòu)建責(zé)任政府、服務(wù)政府。其中，構(gòu)建責(zé)任政府意味著“政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效地實現(xiàn)公眾的需要與利益”［9］。所以，當(dāng)代國家治理理論主張建立政府與企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體的合作伙伴關(guān)系，企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體與公民個人逐漸成為國家治理的重要主體；三是，提高國家治理效能的內(nèi)在要求。對于公共事務(wù)的治理，如果國家作為唯一主體的話，其發(fā)揮作用的條件在現(xiàn)實中很難完全具備。誠如埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）所言，政府在公共事務(wù)治理上良好效果是建立在信息準(zhǔn)確、監(jiān)督能力強(qiáng)、制裁可靠有效以及行政費(fèi)用為零的假設(shè)上。［10］然而在現(xiàn)實的國家治理環(huán)境中，不可能完全具備這些條件，政府很容易在國家治理中陷入“失靈”。因此，從提高國家治理效能的內(nèi)在要求來講，國家治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的模式。

（三）治理機(jī)制上：法治化治理

協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯之三——法治化治理。過去，中國國家治理的模式是運(yùn)動式、活動式、會議式的治理模式，這種模式具有人治化、行政化與強(qiáng)制性的特點，它與國家治理現(xiàn)代化的背景嚴(yán)重脫節(jié)，也不符合理性、民主、科學(xué)的國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)核。隨著十八大明確提出注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用論斷之后［11］，協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的邏輯應(yīng)該是法治化的國家治理。“無論是國家政權(quán)的所有者、管理者還是利益相關(guān)者參與國家治理的行為，都應(yīng)納入法治化的軌道合法理性地進(jìn)行；國家公共權(quán)力的運(yùn)行也受到憲法和法律的限制和約束。規(guī)則和程序之治代替人治。”［12］具體來講，體現(xiàn)在兩個方面：一方面，國家治理規(guī)范化的現(xiàn)實需要?！霸诿裰鲄f(xié)商的基礎(chǔ)上，參與治理的各方應(yīng)該在法定的治理路線圖、治理規(guī)劃或者治理責(zé)任的約束下，明確治理的目標(biāo)以及各自權(quán)利、義務(wù)，制定完善的績效評估方法、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估主體等等”［13］，這樣，通過法治化的手段來規(guī)制多元治理主體的權(quán)利邊界與責(zé)任，有利于國家治理的規(guī)范化。另一方面，國家治理科學(xué)化的現(xiàn)實需要。相對于運(yùn)動式、活動式、會議式的國家治理模式來講，法治化的國家治理是在公共理性的規(guī)范下有序開展的治理模式，它避免了傳統(tǒng)模式缺乏程序、標(biāo)準(zhǔn)以及隨意性大的缺陷，能夠更好地適應(yīng)國家治理科學(xué)化的現(xiàn)實需要。

三、協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的對策

沿著協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，中國應(yīng)該轉(zhuǎn)變國家治理理念，尋求促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的善治之策。一是，構(gòu)建公共決策前的多元主體協(xié)商機(jī)制；二是，構(gòu)建公共決策執(zhí)行過程中的全面反饋機(jī)制；三是，構(gòu)建國家治理多元主體分工協(xié)作機(jī)制。

（一）構(gòu)建公共決策前的多元主體協(xié)商機(jī)制

詹姆斯·費(fèi)倫認(rèn)為，通過在公共決策之前開展充分地討論與協(xié)商，其目的在于：揭示私人信息；減少或克服有限理性；推動或鼓勵一種賦予需求或要求正當(dāng)化的特殊模式；有助于在團(tuán)體的監(jiān)督下促進(jìn)最終選擇合法化，加強(qiáng)團(tuán)體團(tuán)結(jié)或促進(jìn)決策實施的可能性；提高參與者的道德素養(yǎng)和知識水平；獨立于討論結(jié)果，做“正確的事情”［14］。協(xié)商民主視閾下的國家治理，通過構(gòu)建公共決策前的多元主體協(xié)商機(jī)制，一方面能夠充分地傾聽社會的呼聲，集中社會的智慧，使國家治理的決策建立在全面準(zhǔn)備的信息基礎(chǔ)之上；另一方面，能夠讓社會更好地了解國家治理決策的前提與目標(biāo)，有利于國家治理過程中社會的理解與支持。具體來講，構(gòu)建公共決策前的多元主體協(xié)商機(jī)制可以在我國社會主義協(xié)商民主制度框架內(nèi)進(jìn)行嘗試與探索。一是，通過在人民政協(xié)制度框架內(nèi)就國家治理問題開展協(xié)商與討論，發(fā)揮人民政協(xié)作為公共決策前民主協(xié)商的重要渠道作用，不僅有利于吸納中國各行各業(yè)的精英群體參與國家治理，而且有利于促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代、科學(xué)化與民主化；二是，通過在基層協(xié)商民主制度框架內(nèi)，通過就國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要問題與人民群眾切身利益相關(guān)的實際問題在人民群眾中，廣泛開展民主協(xié)商、廣納群言、廣集民智，促進(jìn)國家治理更好地反映社會的利益訴求，提高國家治理的正當(dāng)性與合法性；三是，通過考慮發(fā)展相對獨立的決策咨詢系統(tǒng)，將決策咨詢列為各級人大立法和各級黨政決策的必經(jīng)程序以培育決策咨詢市場，［15］這對于提高公共政策決策的質(zhì)量與國家治理的現(xiàn)代化具有重要的意義。

（二）構(gòu)建公共決策執(zhí)行過程中的全面反饋機(jī)制

在傳統(tǒng)的運(yùn)動式、活動式、會議式的國家治理模式下，公共決策執(zhí)行過程中的反饋機(jī)制很不完善，往往局限于上下級黨政機(jī)關(guān)之間單一的信息反饋機(jī)制，這種機(jī)制在缺乏監(jiān)督與信息透明的情況下，逐漸淪為下級黨政機(jī)關(guān)對上級黨政機(jī)關(guān)匯報治理政績的“正反饋”①“正反饋”模式指的是，在國家治理過程中，下級黨政機(jī)關(guān)往往迫于上級黨政機(jī)關(guān)國家治理績效考核壓力的需要，不得不在匯報過程把治理過程中問題掩蓋或縮小，采取一種“報喜不報憂”治理績效匯報形態(tài)。模式，這種模式在很多情況下使得國家治理錯誤的政策得不到及時的糾正，導(dǎo)致國家治理失靈或低效。因此，構(gòu)建公共決策執(zhí)行過程中的全面反饋機(jī)制就成為協(xié)商民主視閾下國家治理現(xiàn)代化的有效對策。具體來講，體現(xiàn)在以下4個方面：一是，理清上下級黨政機(jī)關(guān)之間的信息反饋機(jī)制的功能，把信息反饋機(jī)制的功能從下級黨政機(jī)關(guān)對上級黨政機(jī)關(guān)匯報治理政績的“正反饋”模式切換到下級黨政機(jī)關(guān)對上級黨政機(jī)關(guān)反映治理問題的“負(fù)反饋”模式上來；二是，通過開設(shè)國家治理網(wǎng)絡(luò)公共論壇，構(gòu)建企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體與公民個人對國家治理過程出現(xiàn)問題的反饋通道，在發(fā)現(xiàn)國家治理過程中的問題后及時回饋與糾偏；三是，保障專家學(xué)者與新聞媒體對國家治理發(fā)表意見的言論自由，發(fā)揮他們在國家治理過程中建設(shè)性作用；四是，執(zhí)政黨和政府應(yīng)該在公共決策執(zhí)行的反饋機(jī)制過程中，遵守憲法和法律，營造在法律范圍內(nèi)協(xié)同共治的氛圍，實現(xiàn)國家治理的法治化。

（三）構(gòu)建國家治理多元主體分工協(xié)作機(jī)制

隨著政府在國家治理中壟斷性的強(qiáng)制方式帶來諸如高成本、低效率、質(zhì)量不盡人意和回應(yīng)性的缺乏的問題，構(gòu)建企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體與公民個人等多元主體權(quán)責(zé)界定明晰、各司其職、各盡其能的分工協(xié)作機(jī)制是未來國家治理現(xiàn)代化的必由之路。美國著名學(xué)者B·蓋伊·彼得斯（B.Guy peters）在《政府未來的治理模式》一書中的研究表明，當(dāng)代的政府已經(jīng)不可能直接通過法律或其他命令式的方式來施行其公共計劃方案；相反，政府在實施其政策和提供公共服務(wù)時必須事先與社會進(jìn)行磋商。［16］這意味著，在國家治理這個問題上，需要改變政府單一主體狀態(tài)，積極構(gòu)建國家治理多元主體分工協(xié)作機(jī)制。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的維度來看，中國需要從以下兩個方面進(jìn)行探索與嘗試。一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治背景下的公共事務(wù)管理模式下，政府大包大攬的管理方式與人民群眾日益增長的利益訴求之間存在著不小的張力。國家治理的現(xiàn)代化就是改變政府在國家公共事務(wù)治理過程中唯我獨尊、舍我其誰的地位，構(gòu)建有限政府，賦予企業(yè)、社會自治組織、相關(guān)利益團(tuán)體與公民個人在國家治理過程中的主體地位；另一方面，對國家治理的公共事務(wù)進(jìn)行科學(xué)的評估，把政府無力治理好的國家治理項目，通過合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營等形式交由企業(yè)、社會自治組織以及相關(guān)利益團(tuán)體去完成，政府在這個過程中做好監(jiān)督與驗收工作，確保國家治理項目的完成保質(zhì)保量。

隨著中共十八大報告明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的戰(zhàn)略后，協(xié)商民主作為一種民主的治理模式，它與十八屆三中全會提出的國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略存在高度的契合性。從協(xié)商民主視閾下研究國家治理現(xiàn)代化的邏輯與對策，不僅具有一定的理論價值，而且具有很強(qiáng)的實踐意義。我們應(yīng)該看到國家治理現(xiàn)代化是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，對于實現(xiàn)“中國夢”與中華民族的偉大復(fù)興具有重要理論意義與現(xiàn)實意義。為了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，我們需要在現(xiàn)有的制度存量框架范圍內(nèi)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行，隨著社會主義協(xié)商民主制度的健全與完善，步入廣泛多層制度化發(fā)展的協(xié)商民主將為國家治理現(xiàn)代化提供更多的有益啟示。

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