從管理到治理——近十年來社會管理研究綜述

付東東

(西南交通大學(xué) 政治學(xué)院，四川 成都611756)

20 世紀(jì)后期以來，世界范圍公共管理改革的總趨勢是從管理到治理。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱為《決定》)也首次引入“社會治理”，提出要提高社會治理水平。由管理到治理，一字之差背后體現(xiàn)的是理念、方式和制度的變革。社會治理與社會管理不同，不是通過強(qiáng)制命令的方式，而是通過合作、協(xié)商、確立共識的方式管理社會事務(wù)。學(xué)者和社會管理工作者從不同角度對社會管理轉(zhuǎn)型進(jìn)行了深入研究，提出了眾多見解，取得了豐碩成果。

一、研究概況

縱觀近十年學(xué)界對于“社會管理”問題研究的相關(guān)文獻(xiàn)，根據(jù)不同學(xué)者關(guān)于“社會管理研究”這一命題的不同闡述角度，可以把相關(guān)論文歸結(jié)為如下幾類:

一是對社會管理概念的探討。在我國，社會管理作為一個相對獨(dú)立的概念，形成于20 世紀(jì)80 年代初期。丁元竹認(rèn)為，社會管理是指在一定共同價值基礎(chǔ)上，人們處理社會事務(wù)和提供社會公共服務(wù)的過程:社會管理的目標(biāo)是實現(xiàn)社會公平、公正及社會效率，社會管理的對象是社會事業(yè)和社會事務(wù)，社會管理的主體是社會組織和政府，他們通過綜合決策建立社會管理模式〔1〕。何增科提出，社會管理是政府和民間組織運(yùn)用多種資源和手段，對社會生活、社會事務(wù)、社會組織進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量〔2〕。岳茂良認(rèn)為，現(xiàn)代社會管理是一個以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為條件、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會組織為中介，動員公眾廣泛參與的互動過程〔3〕。因此，社會治理不是一整套的規(guī)則與活動，而是一個持續(xù)的過程;這一過程的基礎(chǔ)不是控制，而是持續(xù)協(xié)調(diào)的良性互動。

二是對社會管理體制改革的原因背景研究。近十年來，人們的思想意識、價值取向、道德觀念更加多元，公民的公平意識、民主意識、權(quán)利意識、法治意識、監(jiān)督意識不斷增強(qiáng)，共享改革發(fā)展成果的愿望日益強(qiáng)烈，這些都給社會管理提出了新的要求。胡善德指出，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻變革，產(chǎn)生了許多新的社會問題和社會矛盾，增加了社會管理的難度和復(fù)雜性。我國政府在推進(jìn)行政管理體制改革中不斷改革和完善社會管理體制，取得了顯著成效。但從總體上看，我國政府的社會管理職能還比較薄弱，當(dāng)前社會管理還面臨著許多亟待解決的問題〔4〕。涂小雨認(rèn)為，中國的改革如果不能在社會層面上尤其是社會保障、社會管理等關(guān)鍵領(lǐng)域取得重大進(jìn)展，將會使中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性甚至執(zhí)政地位受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此，近十年來執(zhí)政黨開始著力在社會層面上取得改革的突破，積極培育新的執(zhí)政合法性資源生長點(diǎn)，重塑形象，贏得民心〔5〕。

三是對社會管理體制機(jī)制改革及具體方法的構(gòu)想。王勇總結(jié)指出了推進(jìn)社會管理體制改革的五個著力點(diǎn)〔6〕。何增科就利益協(xié)調(diào)體制、社會保障體制、弱勢群體保護(hù)體制、流動人口管理體制、民間組織管理體制、基層社會管理體制、社會服務(wù)體制、社會工作體制、社會治安體制、社會應(yīng)急管理體制等十大社會管理體制改革提出了一些具體的設(shè)想和建議〔7〕。段華明指出，發(fā)達(dá)國家的社會管理角色經(jīng)歷了從“守夜人”到“警察”再到“保姆”的演化，這對當(dāng)今中國有重要的借鑒意義:強(qiáng)調(diào)服務(wù)為先、民生為重的理念，著力發(fā)展社會事業(yè);注重改革收入分配，促進(jìn)社會公正;積極發(fā)展社會組織，調(diào)動民眾主動參與社區(qū)事務(wù)，形成現(xiàn)代社會管理體制〔8〕。

四是對社會管理領(lǐng)域的拓展研究。焦存朝和楊文圣指出，實現(xiàn)社會公平是當(dāng)代政府社會管理的核心價值取向。重塑政府社會管理的公平理念、調(diào)整社會管理的基本結(jié)構(gòu)和政府社會管理的基本功能、構(gòu)建政府社會管理的長效利益機(jī)制、把握政府社會管理的四個重要維度，是公平視域下政府社會管理創(chuàng)新的基本要求〔9〕。隨著計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)這個新興載體成為學(xué)者們研究社會管理創(chuàng)新的一個重要平臺。呂志奎認(rèn)為，社會管理創(chuàng)新的重點(diǎn)在于從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度構(gòu)建有效的社會管理體制機(jī)制和政策體系，中國社會管理創(chuàng)新需要通過七項戰(zhàn)略來推動，即發(fā)展型社會管理、服務(wù)型社會管理、包容性社會管理、參與型社會管理、協(xié)作性社會管理、預(yù)防性社會管理和保障型社會管理〔10〕。施雪華提出，互聯(lián)網(wǎng)的興起使社會管理工作面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要從政策鼓勵、法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、財稅引導(dǎo)、技術(shù)保障、公眾監(jiān)督和社會教育等角度促進(jìn)社會管理創(chuàng)新〔11〕。蓋宏偉和張婷婷指出，推動城市社區(qū)建設(shè)、強(qiáng)化城市社區(qū)的自治功能和服務(wù)功能，是促進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)〔12〕。

二、發(fā)展脈絡(luò):從“一元管理”到“多元治理”的變革

通過對近十年相關(guān)文獻(xiàn)的分析可見:社會管理的發(fā)展脈絡(luò)體現(xiàn)為由“一元管理”到“多元治理”的轉(zhuǎn)變過程。社會管理的區(qū)域不斷衍生，社會管理的改革不斷深化，社會管理的態(tài)度由專政式的管制向以人為本的人性化治理回歸，社會管理主體向多元化發(fā)展，呈現(xiàn)出“官民共治”新格局。

(一)基層社會管理由單位制、街居制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變

改革開放以來，中國社會發(fā)生了劇烈的變遷，在從傳統(tǒng)的封閉的農(nóng)耕社會向現(xiàn)代的開放的工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，我國的所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化，社會流動越來越頻繁，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，取代了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，這些都使得單位制失去了生存的土壤。何海兵詳細(xì)分析了新中國成立以來城市基層社會管理體制的變遷，即從單位制、街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，并就單位制形成的背景、發(fā)揮的功能、造成的后果、崩潰的原因，街居制演變的歷程、面臨的困境，社區(qū)制的主要特征、出現(xiàn)的原因、實踐的模式等方面做了重點(diǎn)闡述，并對今后社區(qū)制的發(fā)展提出了三點(diǎn)思考〔13〕。

(二)社會管理體制改革的不斷深化

劉繼同提出，中國社會管理模式正由計劃經(jīng)濟(jì)體制的靜態(tài)管理向市場經(jīng)濟(jì)體制的動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，社會主義制度、民主政治、市場機(jī)制與社會福利完美結(jié)合是動態(tài)管理模式的核心社會機(jī)制與精髓〔14〕。姚華平提出，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和社會管理體制改革經(jīng)歷了一個從非均衡走向均衡的過程，社會管理體制改革關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變和國家與社會關(guān)系的重構(gòu)〔15〕。改革傳統(tǒng)的社會管理體制，實現(xiàn)國家行政管理與社會自治管理的結(jié)合，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與的多元主體協(xié)作治理模式，是我國社會管理體制改革的目標(biāo)。孔繁金指出社會管理體制變革主要表現(xiàn)在:在社會管理模式上，由自上而下的單一垂直管理到上下結(jié)合的多元治理轉(zhuǎn)變;在內(nèi)容上，由以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主向促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展轉(zhuǎn)變;在目標(biāo)上，由單純注重扭轉(zhuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會事業(yè)發(fā)展落后狀況向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化轉(zhuǎn)變;在價值追求上，由讓人民生活富裕向?qū)崿F(xiàn)整個社會的公正和諧轉(zhuǎn)變〔16〕。

(三)現(xiàn)實群體性事件與網(wǎng)絡(luò)群體性事件處理態(tài)度的人性化回歸

黨的十八大指出，要正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道〔17〕。郝其宏認(rèn)為，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)群體性事件和現(xiàn)實群體性事件呈現(xiàn)你中有我、我中有你、交織影響、交互發(fā)展的態(tài)勢。對于網(wǎng)絡(luò)群體性事件的處理，國家不能動用公權(quán)力加以制止，而是要采取尊重民意、分類處理的做法。在處理過程中，一是要對網(wǎng)絡(luò)群體性事件階段劃分和危機(jī)指數(shù)進(jìn)行綜合分析;二是要及時回應(yīng)民眾訴求，處置責(zé)任主體;三是要跟蹤輿情變化，適時調(diào)整策略，防范出現(xiàn)輿情反復(fù)和現(xiàn)實群體性事件〔18〕。李永寵和陳晉勝指出，群體性事件固然有危害社會的一面，也有其客觀積極的作用，關(guān)鍵在于我們采用何種治理對策來解決此類問題〔19〕。焦占廣和楊震鵝認(rèn)為，我們必須以黨的十八大精神為指導(dǎo)，克服片面的、短視的、應(yīng)急性的處置理念，樹立全面科學(xué)系統(tǒng)的戰(zhàn)略創(chuàng)新處置思維。隨著社會轉(zhuǎn)型期的深刻變革，政府處理群體性事件的理念也必須創(chuàng)新，要帶著深厚的感情做好群眾工作，千方百計把群眾工作做深、做細(xì)、做實，力爭把矛盾化解在基層〔20〕。

(四)促進(jìn)社會治理主體多元化

社會建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的重要組成部分，社會治理是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，社會組織是社會治理的重要主體和依托。黨的十八屆三中全會《決定》提出了“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進(jìn)社會治理方式”、“激發(fā)社會組織活力”的目標(biāo)。喬耀章通過對社會管理主客體關(guān)系的探究進(jìn)一步對社會管理中的“社會”進(jìn)行了再認(rèn)識，并指出了關(guān)于社會管理的主客體在政界和學(xué)界的三種觀點(diǎn)、主張或見解。他認(rèn)為，社會管理不應(yīng)當(dāng)是某一學(xué)科的“獨(dú)唱”，而應(yīng)當(dāng)是多學(xué)科的“合唱”，社會管理不應(yīng)當(dāng)出“單拳”，而應(yīng)當(dāng)出“組合拳”〔21〕。楊冬梅指出，我們黨充分認(rèn)識到政府不再是社會治理的唯一主體，社會組織也是社會治理的主體之一，社會組織以其獨(dú)有的特質(zhì)和優(yōu)勢參與社會治理領(lǐng)域，能夠承接政府部分社會管理的職能，是促進(jìn)社會治理主體多元化、增強(qiáng)社會發(fā)展活力、提高社會治理水平不可缺少的重要組織形式〔22〕。

(五)營造官民共治的新格局

官民共治的新格局就是政府導(dǎo)向作用和社會組織協(xié)同作用相結(jié)合的良性互動格局。在這一新格局下，政府不應(yīng)該是大包大攬的全能型政府，而應(yīng)該是職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。社會組織是公民參與社會公共事務(wù)的重要渠道，是推進(jìn)城市“居民委員會”以及農(nóng)村“村民委員會”為主要載體的基層群眾自治組織完善和發(fā)展的重要動力。俞可平談到，作為公民社會的基礎(chǔ)，各類社會組織或民間組織在經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活中正在發(fā)揮日益重要的作用，要努力營造官民共治的社會治理新格局:黨和政府要進(jìn)一步完善法規(guī)，依法對社會組織進(jìn)行管理;要加快放松對社會組織的管制，更多地給予培育和扶持。政府應(yīng)當(dāng)廣泛吸收社會組織參與公共政策的制定，特別是積極發(fā)揮社會組織在社會管理創(chuàng)新中的重要作用，鼓勵它們承擔(dān)更多的公共服務(wù)〔23〕。張康之認(rèn)為，政府所要做的工作就是創(chuàng)造社會自治的條件，引導(dǎo)社會自治，鼓勵社會自治和激發(fā)社會成員自我治理的熱情〔24〕。但是，隨著社會自治力量的形成，政府對社會自治的干預(yù)就可以逐漸減少，放手讓社會自治力量去優(yōu)化自治體系。治理者與被治理者之間的界限已經(jīng)被打破，社會自治作為新型社會治理方式的基本內(nèi)容，將引導(dǎo)人們在一切方面徹底走向平等。社會自治是以普遍合作為其基本內(nèi)容的社會治理，而合作必然是以平等為前提的。只有人們之間是平等的，才會有真正的合作。

三、研究反映的社會發(fā)展背景與社會管理思想

由“一元管理”到“多元治理”的發(fā)展脈絡(luò)，體現(xiàn)的是社會發(fā)展背景的變遷與社會管理思想的不斷演進(jìn)。

(一)改進(jìn)社會治理方式的現(xiàn)實背景

黨的十六屆三中全會提出，要完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。黨的十六屆四中全會提出，要加強(qiáng)社會建設(shè)和管理、推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，并首次提出了建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。黨的十六屆六中全會提出，要創(chuàng)新社會管理體制，激發(fā)社會活力。黨的十七大再次提出，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制;要最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素;要妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。黨的十八大提出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制。要提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要創(chuàng)新社會治理體制，提高社會治理水平。這說明，我們黨對社會治理的認(rèn)識，對社會主義社會建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識在不斷深化和提高，充分體現(xiàn)了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識得到了新升華。

(二)中國社會管理思想的演進(jìn)情況

當(dāng)今我們所探討的“社會管理”，是一個頗具中國特色的概念。岳茂良梳理了學(xué)界總結(jié)毛澤東、鄧小平、江澤民的社會主義社會建設(shè)思想，并認(rèn)為中國特色社會主義社會建設(shè)和社會管理思想是中國特色社會主義理論的重要組成部分〔3〕。俞可平詳細(xì)闡述了國家治理體系的三大要素和國家有效治理的三個基本問題，以及統(tǒng)治與治理的五個區(qū)別和貫徹十八屆三中全會《決定》的六點(diǎn)必要舉措〔25〕。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“創(chuàng)新社會治理體制”、“提高社會治理水平”，并正式使用了“社會治理”概念，這充分體現(xiàn)了我們黨對社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的升華。十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。社會治理和社會管理一字之差，但是有著關(guān)鍵的不同，社會管理是以政府單向性行政手段為主的管理，而社會治理則是多元化主體參與的共同治理。

四、結(jié)語

社會管理是一個系統(tǒng)工程，從不同的視角可以有不同的認(rèn)識和相應(yīng)的措施。黨的十八屆三中全會將“社會管理”改為“社會治理”，其中包含著深刻的意蘊(yùn)。我國社會管理改革逐步受到黨和政府的重視，通過分析近十年來不同學(xué)者對社會管理領(lǐng)域的相關(guān)研究，可以看出，自改革開放以來，我國社會管理體制改革逐漸地提上了重要的議事日程，也取得了一些成就。正如我們上文提到的社會管理體制的變革，社會管理主體的多元化，政府在社會管理過程中態(tài)度和角色的轉(zhuǎn)變等。但是，從總體上來看，我國社會管理體制改革仍存在著諸多問題。我們還需要根據(jù)當(dāng)今的世情國情，積極利用網(wǎng)絡(luò)這個新興平臺，充分發(fā)揮多元主體的作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計，探索出一套真正體現(xiàn)官民共治、良性互動的社會治理體系，從而更好地適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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