深化農(nóng)村改革 健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制

張啟元

《決定》提出了推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一系列重大改革舉措，諸如加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利；推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等?！稕Q定》對深化農(nóng)村改革作出了全面部署，對一些長期以來沒有得到解決又事關(guān)重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特征。

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是推進土地制度改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的必然要求?？傮w上看，我國的土地要素市場還不統(tǒng)一、不完善，土地要素交換不平等。城鎮(zhèn)的土地歸國有，全體國民都可以依法使用。農(nóng)村土地集體所有，集體經(jīng)濟組織成員可以使用本集體經(jīng)濟組織的土地，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地受到嚴格限制。而現(xiàn)實當中農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過征收才能轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，農(nóng)民只能得到強制征收下的補償，而不是土地的實際價值，也得不到土地開發(fā)后取得的收益，這就是要素的不平等交換。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以規(guī)范高效地利用農(nóng)村集體土地，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，盤活閑置、低效的農(nóng)村集體用地，極大地推進要素市場發(fā)展。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，還有利于緩解城市建設(shè)用地緊張，有利于城市房地產(chǎn)價格合理定位。最重要的是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)一，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收入。

當然，我國按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破，嚴格保護耕地作為基本國策不會改變，而是要在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

二、賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)能

《決定》提出“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！?/p>

按現(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民享有的承包地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押擔保，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分。賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)權(quán)能，就是在我國現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)營制度下，加快明確農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，保障承包農(nóng)戶在耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)利。農(nóng)戶有權(quán)依法自主選擇其實現(xiàn)形式，只要不擅自改變承包合同中明確規(guī)定的土地用途，農(nóng)戶就可以以多種方式選擇承包土地的具體經(jīng)營形式。農(nóng)戶可以自己經(jīng)營承包土地，也可以向他人出租或轉(zhuǎn)包承包土地的經(jīng)營權(quán)；可以與本集體經(jīng)濟組織成員自愿互換各自所承包的地塊，可以和其他農(nóng)戶以土地股份合作制的形式發(fā)展農(nóng)業(yè)的合作生產(chǎn)；可以將承包土地的經(jīng)營權(quán)用于向金融機構(gòu)抵押、擔保融資，可以將承包土地的經(jīng)營權(quán)作為股份投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營中去?！稕Q定》鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。賦予農(nóng)戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，堅持農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有的性質(zhì)，保障承包農(nóng)戶的合法權(quán)利，必須有利于提高農(nóng)村耕地和其他用地的利用效率。所以，在農(nóng)民已經(jīng)擁有的承包地占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式權(quán)能基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，使農(nóng)民擁有的承包地權(quán)更加完整和充分，是實踐的迫切需要。

三、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利平等的必然要求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民和市民所享有的財產(chǎn)權(quán)利不平等，農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)不完整。城鎮(zhèn)居民的房屋具有完整產(chǎn)權(quán)，可以抵押、擔保、買賣，農(nóng)村的宅基地上建造的房屋卻不具有完整財產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔保，也不能出售到本集體經(jīng)濟組織成員以外。由于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的缺失，使得農(nóng)民的房屋不能與城鎮(zhèn)的房產(chǎn)同步升值，進一步拉大了農(nóng)民與市民在財產(chǎn)上的差距。嚴重制約農(nóng)戶財富的培育、積累、擴大，制約農(nóng)戶財產(chǎn)進入社會財產(chǎn)增值體系、信用體系、流動體系，制約農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟權(quán)利上的平等，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。所以賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利是增加農(nóng)民收入和財富、縮小城鄉(xiāng)收入差距的必然要求。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推動農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利在經(jīng)濟上有效充分實現(xiàn)，就可以有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，使財產(chǎn)性收入成為農(nóng)民增收的新的增長點，從而有效拉動農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

賦予農(nóng)民平等的財產(chǎn)權(quán)利，以實現(xiàn)農(nóng)民平等的現(xiàn)代化人格地位，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，這是我國現(xiàn)代化必須解決的重大問題，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上平等的必然要求。

農(nóng)民財產(chǎn)性收入所占比重很低，是增加農(nóng)民收入最大的潛力所在。應(yīng)該把增加財產(chǎn)性收入作為促進農(nóng)民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。將抵押擔保權(quán)注入土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，可以充分活化土地使用權(quán)的金融功能和作用，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難難題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展獲得有效金融支持，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供強大動力。

四、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

《決定》提出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，要維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民在勞動、土地、資金等要素交換上獲得平等權(quán)益，就是要保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。現(xiàn)行體制機制下，農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益沒有得到有效維護。進城務(wù)工農(nóng)民沒有實現(xiàn)同城鎮(zhèn)職工的同工同酬，城鄉(xiāng)土地交換農(nóng)民得到的補償不合理，農(nóng)民長期面臨“貸款難”。推進城鄉(xiāng)要素平等交換，必須保障農(nóng)民工同工同酬，要改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動報酬制度，使農(nóng)民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬權(quán)益；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，要允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等人市、同權(quán)同價，改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，要完善農(nóng)村金融服務(wù)渠道和體系，使金融機構(gòu)從農(nóng)村吸收的存款主要用予農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。還要健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

五、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

《決定》提出，“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。在我國現(xiàn)行的二元戶籍制度下，大量進城務(wù)工農(nóng)民，雖然已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)，大部分時間也不在農(nóng)村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，合法權(quán)益不能得到充分保護。在基本公共服務(wù)制度方面，財政對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、公共文化服務(wù)、社會保障的投入強度明顯低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村低保標準、合作醫(yī)療補助標準、社會養(yǎng)老保險補助水平明顯低于城鎮(zhèn)，特別是城鎮(zhèn)社會保障體系對進城務(wù)工農(nóng)民的覆蓋度較低。讓農(nóng)業(yè)移動人口市民化，各地情況不同，方法和步驟應(yīng)該因地制宜，需要分批實施、有序推進?！稕Q定》明確提出“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?。采取分層次、分步驟、分頭實施、穩(wěn)步推進的方法。讓城鄉(xiāng)人口布局更加合理均衡。