培尼亞的勇與謀

■郭海龍 張彭強(qiáng)

就任總統(tǒng)僅僅20個月，培尼亞就宣布，墨西哥改革議程全部完成。培尼亞是如何做到的？他有什么過人之處？對其他國家和地區(qū)改革者有哪些啟示？

2012年底，墨西哥總統(tǒng)培尼亞宣誓任職。不到兩年時間，他共推出11項重大改革，涉及教育、能源、電信、財政等多個領(lǐng)域，平均每兩個月發(fā)起一項改革，這一改革速度令人驚訝。

然而，2014年8月，就任總統(tǒng)僅僅20個月，培尼亞就宣布，墨西哥改革議程全部完成。培尼亞是如何做到的？他有什么過人之處？對其他國家和地區(qū)的改革者有哪些啟示？

共識政治：協(xié)商民主+巧妙布局

在選舉中，培尼亞所屬的革命制度黨和綠色生態(tài)黨組成了“墨西哥承諾”聯(lián)盟，提出了以“變革”為核心的競選綱領(lǐng)。發(fā)表就職演說的第二天，培尼亞便同兩大反對黨——右翼的國家行動黨（PAN）和左翼的民主革命黨（PRD）——簽署了長達(dá)34頁的“墨西哥協(xié)定”，初步勾勒出執(zhí)政黨的改革方案。彼時外界輿論褒貶不一，有人對雄心勃勃的改革議程表示驚訝，亦有人提出了懷疑，甚至反對。

實際上，長期以來，經(jīng)濟(jì)的緩慢增長使得大幅提高經(jīng)濟(jì)增速、造福人民早已成為墨西哥各界的共識，這也是短期內(nèi)眾多改革得以出臺的內(nèi)在動力。

教育改革就是其中一例。在經(jīng)合組織國家（OECD）教育排名中，墨西哥排名靠后，尤其在標(biāo)準(zhǔn)考試測評上更是經(jīng)常墊底。但墨西哥在教育上花的錢并不少，OECD國家教育支出平均占公共支出13%，墨西哥則超過20%，位居榜首。

培尼亞的新政規(guī)定教師必須定期參加評估，不通過者可能失去飯碗，意在讓教師對教學(xué)成績更加負(fù)責(zé)。這項改革遭到了墨西哥教師工會領(lǐng)袖戈迪洛的拒絕，這家拉美最大的工會宣稱，教育改革將導(dǎo)致大量教師下崗，并組織反對改革的游行。

領(lǐng)導(dǎo)工會近25年來，喜好愛馬仕、在美國有房產(chǎn)的戈迪洛被認(rèn)為是墨最有權(quán)勢的女人之一，多次被舉報貪污而不倒。但就在培尼亞宣布教育改革的第二天，墨政府逮捕了戈迪洛，理由是懷疑其挪用了1600萬美元會費(fèi)。這只墨西哥“大老虎”的落馬，被認(rèn)為具有政治象征意義。之后，其繼任者選擇安靜地支持教育改革。

跌宕起伏的還有財政改革。墨西哥的稅收收入為OECD國家最低，也低于很多拉美國家。墨財政改革的目的就是為了增加稅收收入（到2018年稅收占GDP比重較目前增加2.5%），減少收入差距。改革后，增值稅從11%上升到16%；擴(kuò)大了收入稅的稅基，提高了高收入者的稅率，資本收益和股息新增10%的所得稅；2014年底，汽油補(bǔ)貼將淡出；對垃圾食品和農(nóng)藥以及化石燃料的進(jìn)口和銷售也將收稅。

國際貨幣基金組織分析，墨財政改革走對了方向：減輕財政收入對石油依賴（目前墨西哥財政收入約三分之一來自石油），但未來很可能需要進(jìn)一步的改革舉措，并建議墨西哥修改石油穩(wěn)定基金的設(shè)計，簡化財政轉(zhuǎn)移的運(yùn)行規(guī)則。財政改革被認(rèn)為和能源改革緊密聯(lián)系。墨西哥財政改革的開展，帶來了能源改革隨之開展。

就這樣，改革一項接著一項全面鋪開。今年8月，培尼亞宣布11項改革議程全部完成。未來6年，培尼亞還將面臨一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，然而他對改革的信心似乎不減當(dāng)年。

剛?cè)岵?jì)：文雅帥氣+強(qiáng)硬手腕

培尼亞·涅托1966年出生于墨西哥州的一個政治世家。他的父姓“培尼亞”和母姓“涅托”代表了墨西哥州兩個實力雄厚的大家族。不僅父母都曾是地位顯赫的官員，家族里的其他成員也大多擔(dān)任過政府要職，可以說他是“含著金湯匙出生的政界公子”。

培尼亞眉目清秀、長相俊朗，在各種競選活動中占盡優(yōu)勢，頗受女性選民喜愛。據(jù)童年好友回憶，從學(xué)生時代起，他就非常注意形象，“舉止優(yōu)雅，風(fēng)度翩翩”。

培尼亞早在18歲就加入了革命制度黨，但直到27歲才正式步入政壇，先后擔(dān)任了墨西哥州經(jīng)濟(jì)發(fā)展部長特別秘書、墨西哥州行政部長，并且于2005年起擔(dān)任了6年的墨西哥州州長。

與外表的溫文爾雅相反，培尼亞在州長任內(nèi)手腕十分強(qiáng)硬，總共建成790多個工程，交出了一份出色的答卷。其中通勤鐵路和公共汽車網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)為超過200萬人的出行提供了方便，196個綜合性醫(yī)院和醫(yī)療中心的建成也為公共衛(wèi)生做出了很大的貢獻(xiàn)。而在政府執(zhí)政的透明度上，墨西哥州政府也拿到了96.5分的高分。

但同時，培尼亞在一些問題上的過于強(qiáng)硬和實用主義也引起了反彈。2008年，為推動特奧蒂瓦坎金字塔景區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展，培尼亞試圖在這個古老的世界文化遺產(chǎn)身上安裝燈具，進(jìn)行聲光表演。此舉在國內(nèi)引起軒然大波?？脊藕臀奈锉Ｗo(hù)組織希望項目馬上停止，但是培尼亞并不讓步。雖然經(jīng)過多方協(xié)商，該項目最終下馬，但是已經(jīng)給這個偉大的遺跡留下不可修復(fù)的損傷。

培尼亞非常善于利用媒體，墨西哥最大的兩家電視臺特萊維薩與阿茲特克電視臺在選舉期間成了他最大的助力。無論何時打開電視，都能看到培尼亞在各種場合說出他經(jīng)典的競選臺詞：“這，是我的承諾，你知道我將履行它?！?/p>

分析人士指出，培尼亞執(zhí)政之路并不好走，甚至?xí)惹叭慰柕慢埜D難。培尼亞政府面臨反腐、掃毒、經(jīng)濟(jì)三挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，培尼亞的剛?cè)岵?jì)將減少很多阻力。

改革啟示：增量市場+廣泛民意

當(dāng)前，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的任務(wù)對于新興國家、轉(zhuǎn)型國家而言尤為艱巨和重要。1982年，墨西哥爆發(fā)了債務(wù)危機(jī)。從此，墨西哥和其他拉美國家身陷中等收入陷阱。整個這一時期的增長令人失望：自1980年來，勞動者人均產(chǎn)出年增速不到1%。直到2012年，墨西哥的人均GDP（按購買力平價計算）是美國的30%，與1990年完全一樣。

在此背景下，民心思變，各個主要政黨都豎起了改革大旗。培尼亞實行的大規(guī)模改革，把該國極低的經(jīng)濟(jì)增速提高兩倍。他的改革藍(lán)圖得到各主要黨派的支持，被稱作“墨西哥協(xié)議”，其中關(guān)鍵一項就是改革能源業(yè)。

放松國家控制的意義非常重大。這有可能會成為墨西哥自1994年加入北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)以來，對經(jīng)濟(jì)刺激效果最大的一項措施。自1938年實行國有化、被完全國有控股的企業(yè)掌控以來，墨西哥能源業(yè)便長期停滯不前。壟斷企業(yè)墨西哥國家石油公司（Pemex）一直被視為政客們的搖錢樹。盡管年收入高達(dá)1000億美元，但一直拿不出錢來投資開采。實際上，自2004年以來，Pemex石油日產(chǎn)量減少了四分之一，而債務(wù)卻升至600億美元。

為了加速發(fā)展，培尼亞現(xiàn)在計劃放松對該公司的絕對控制。他計劃讓Pemex繼續(xù)掌握在政府手中，同時向外國投資者和民間資本開放石油勘探和開發(fā)權(quán)?？申P(guān)鍵問題是，進(jìn)行改革必須先修訂墨西哥憲法，目前該憲法規(guī)定，所有能源活動都必須由國有機(jī)構(gòu)來實施。

政治障礙不應(yīng)被低估。1938年，拉扎羅·卡德納斯將英美企業(yè)控制的油田收歸國有，仍是現(xiàn)代墨西哥政府成立之初的謎團(tuán)之一，這讓Pemex在墨西哥人心目中享有的地位與埃及人民心目中的蘇伊士運(yùn)河相似。鼓勵外資進(jìn)入，同時讓墨西哥人放心油氣不會被外人剝奪，需要微妙的平衡與協(xié)調(diào)。

培尼亞把微觀層面上采取何種許可證體系引發(fā)的分歧，與宏觀層面的政治斗爭區(qū)分開來，這是正確的。他必須贏得其他政黨的支持，這無疑將使他在其他領(lǐng)域進(jìn)行艱難的取舍，特別是在財政與政治改革方面。人們有時會批評“墨西哥協(xié)議”讓該國亟需的經(jīng)濟(jì)改革淪為其“最小公分母”。但如果培尼亞能利用它結(jié)束墨西哥長達(dá)75年的能源保護(hù)主義政策，那么該協(xié)議以及培尼亞本人都將為這個國家立下功勞。

讓市場起到越來越重要的作用，乃至決定作用，是墨西哥改革的一大法寶；同時，在最廣泛的范圍內(nèi)凝聚改革共識，用民意抵擋既得利益集團(tuán)的阻撓，是墨西哥改革的第二大法寶。這些改革法寶，在市場原教旨主義的新自由主義造成的金融危機(jī)面前，對于需要市場化的國家來說，具有雙重意蘊(yùn)：一方面是借鑒，領(lǐng)會其中市場和民意的力量；另一方面是警戒，避免唯市場論和民粹化。