上海重啟垃圾分類改革

■劉璐嬋

上海垃圾分類新亮點(diǎn)，是否只是曇花一現(xiàn)？大熱的綠色賬戶，是否會(huì)重蹈“本末倒置”的覆轍？

上海擁有2400多萬人，日產(chǎn)生活垃圾高達(dá)20000噸，據(jù)說每半個(gè)月就能堆出一座金茂大廈。2014年5月1日，上海實(shí)施《生活垃圾分類減量辦法》，并計(jì)劃在2017年普遍實(shí)現(xiàn)垃圾分類。

值得深思的是，早在2000年，建設(shè)部選擇北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳以及廈門這8大城市作為垃圾分類試點(diǎn)城市。然而14年后，“垃圾圍城”困局依舊，煩惱也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有減少。

上海此番新舉措，能否成為破除迷局的一劑藥方？

垃圾，讓城市更煩惱

2010年，上海召開世博會(huì)，提出了“城市，讓生活更美好”的口號(hào)。而作為垃圾分類改革的試點(diǎn)城市，上海卻只能苦惱地喊出一句“垃圾，讓城市更煩惱”。在治理垃圾的問題上，8大試點(diǎn)城市的經(jīng)歷頗為類似。概括起來說，主要存在四大問題。

不按規(guī)定分類。即使已經(jīng)實(shí)施了垃圾分類的城市，仍有很大一部分居民無法做到按規(guī)定分類。社區(qū)內(nèi)各種顏色的分類垃圾桶內(nèi)各色垃圾混雜，同樣，在垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站能夠看到大量廚余垃圾和包裝袋、舊衣服、廁用衛(wèi)生紙等混雜在一起。分類垃圾桶形同虛設(shè)，垃圾分類成了走過場。

垃圾車“一鍋燴”，傷了市民的心?！霸诩乙呀?jīng)分好了類，拿到垃圾車上一看，又給一鍋燴了，那我自己分類還有什么意義？”許多市民反映，不是沒有分類的意愿，而是覺得自己的分類是多余的，因?yàn)槔\(yùn)輸車往往將不同垃圾桶中已經(jīng)分類好的垃圾同時(shí)傾倒在車?yán)?，使之前的分類成了“無用功”。

焚、埋方式太傳統(tǒng)。在試點(diǎn)城市，傳統(tǒng)的垃圾終端處置基本延續(xù)了焚燒、填埋、堆肥等方式。垃圾運(yùn)到回收站，基本上把能燒的分出來，送去焚燒廠，不能燒的就送去填埋，能夠真正從垃圾中分離出來的可回收物品少之又少。此外，也沒有專門回收利用垃圾的地方，缺乏回收利用技術(shù)與設(shè)備，很難對回收物品進(jìn)行再加工。

分類標(biāo)準(zhǔn)一變再變。試點(diǎn)城市開始對垃圾進(jìn)行分類，然而分類的標(biāo)準(zhǔn)卻一變再變。例如，從上世紀(jì)末開始，上海市開始嘗試單獨(dú)回收舊電池。2000年，上海市首次明確分類標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行特定地區(qū)“廢玻璃、有害垃圾、可燃垃圾”分類和其他地區(qū)“可堆肥垃圾、有害垃圾和其他垃圾”的分類方式。2007年，則又改為“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”的分類。2010年世博會(huì)后，開始有了干濕分類。2013年，生活垃圾被分為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾四類。市民大呼“舊的標(biāo)準(zhǔn)還沒習(xí)慣，新的又來了”。

2000年以來，8個(gè)試點(diǎn)城市的垃圾分類改革一再受挫，普遍反映推進(jìn)垃圾分類存在難點(diǎn)。指責(zé)民眾素質(zhì)低下的聲音也有，指責(zé)環(huán)衛(wèi)部門監(jiān)管不力的聲音也有，那么，垃圾分類難以實(shí)現(xiàn)的癥結(jié)究竟在何處？

困局之謎

在試點(diǎn)城市剛剛啟動(dòng)垃圾分類項(xiàng)目時(shí)，居民都新鮮了一陣子。小區(qū)里安設(shè)了五顏六色的分類垃圾桶，居民也嘗試著進(jìn)行分類，積極性頗高。然而好景不長，當(dāng)看到垃圾車混著收，就喪失了繼續(xù)分類的信心。負(fù)責(zé)垃圾運(yùn)輸?shù)乃緳C(jī)也挺無奈，“這車就這樣，一個(gè)筐子，怎么分著收？”在垃圾回收站，處理方式簡單粗放，垃圾被粗淺區(qū)分為能否焚燒，沒有資源分類再利用體系，對垃圾的再利用程度非常低。

垃圾處理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都缺乏分類的動(dòng)機(jī)。首先，居民的分類行為沒有得到正面強(qiáng)化，而不分類的行為也沒有相應(yīng)的懲罰措施，因此垃圾分類成了可有可無的事。而且，關(guān)于分類方法并沒有詳細(xì)的指導(dǎo)說明，這讓居民感到無所適從，即使有心分類，也有可能分不清。其次，運(yùn)輸車沒有分類設(shè)計(jì)的確是設(shè)備上的缺陷，但是收運(yùn)方并沒有嘗試通過其他方式實(shí)現(xiàn)分類收運(yùn)。對已經(jīng)分好類的垃圾一鍋端，既是對居民分類成果的浪費(fèi)，又是簡單粗暴圖省事的做法。再次，目前尚未建立完整的資源分類回收與再利用體系，因此垃圾回收后還是垃圾，并非“放錯(cuò)地方的資源”，可見，垃圾回收與再利用的脫節(jié)導(dǎo)致回收無利可圖，進(jìn)一步降低了回收者分類的意愿。

在垃圾處理的流程中，分設(shè)垃圾桶，或者要求居民對垃圾分類只是垃圾處理的初始環(huán)節(jié)，而更重要的環(huán)節(jié)在于垃圾回收以后的處理。垃圾運(yùn)輸決定著垃圾站后續(xù)的垃圾放置和分揀安排，而垃圾站對于垃圾的處置決定了垃圾最終的命運(yùn)。大量垃圾如若能夠循環(huán)再生、變廢為

目前大部分城市對于垃圾分類熱情高漲，卻忽視了后續(xù)環(huán)節(jié)的跟進(jìn)，因此本末倒置，使分類無以為繼。寶，那么回收分類以及利用就有利可圖，反過來會(huì)“倒逼”前端環(huán)節(jié)嚴(yán)格分類?？上У氖?，目前大部分城市對于分類的熱情高漲，卻忽視了后續(xù)環(huán)節(jié)的跟進(jìn)，因此本末倒置，使垃圾分類無以為繼。

在這場與垃圾的戰(zhàn)爭中，我們也看到了各種法規(guī)條例嘗試對垃圾管理進(jìn)行約束?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》作為較為相關(guān)的法律，成為了各大城市垃圾處理辦法的指導(dǎo)性法律。

不同的城市出臺(tái)不同的規(guī)定，然而規(guī)定內(nèi)容卻較為空泛?！逗贾菔谐鞘猩罾芾磙k法》提出了“誰產(chǎn)生，誰付費(fèi)”的原則，旨在通過價(jià)格機(jī)制抑制垃圾的總量。但是該辦法僅僅是提出了這一理念，并沒有具體的實(shí)施細(xì)則，因此參照此辦法的執(zhí)法部門根本無從下手，使該原則成了一紙空文。

而且，懲罰機(jī)制無法落實(shí)，如《南京市生活垃圾分類管理辦法》規(guī)定，“對于違反辦法的情況，參照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的處罰規(guī)定”。然而，這些所謂的相關(guān)法律中，并沒有直接的條款來懲罰不遵守垃圾分類的行為，因此產(chǎn)生了懲罰漏洞，導(dǎo)致責(zé)任追認(rèn)的失敗。

而且，法律始終缺位，目前還沒有一套完整的法律法規(guī)體系來約束制造垃圾的行為，這為未來垃圾處理的深化實(shí)施設(shè)置了更多的障礙。

新亮點(diǎn)與老問題

9月16日，上海市“綠色賬戶”信息化平臺(tái)開通，正式運(yùn)行生活垃圾分類激勵(lì)機(jī)制?！熬G色賬戶”旨在通過垃圾分類行為來積分，用積分兌換各種獎(jiǎng)勵(lì)，如在靜安區(qū)已經(jīng)可以兌換區(qū)中心醫(yī)院的專家號(hào)、游泳券、舞蹈課程、垃圾桶、飯店抵用券等公共服務(wù)、消費(fèi)優(yōu)惠或者實(shí)物。據(jù)悉，上海還將逐步落實(shí)《上海市生活垃圾分類減量辦法》中有關(guān)對拒不執(zhí)行垃圾分類的個(gè)人和單位進(jìn)行處罰的規(guī)定，個(gè)人或?qū)⒈惶幰宰罡?00元的罰款。拒不分類還將影響個(gè)人誠信系統(tǒng)，或在貸款買房方面遇阻。

與以往相比，上海這次要“動(dòng)真格”了。綠色賬戶的全面開通，意味著居民的垃圾分類行為將得到正面強(qiáng)化，同時(shí)不分類的行為也會(huì)得到相應(yīng)的懲罰，可謂“獎(jiǎng)懲并舉，賞罰分明”。不僅如此，以前垃圾分類的責(zé)任無法追蹤到個(gè)人，如今信息化平臺(tái)彌補(bǔ)了這一缺陷。而且，將垃圾分類與個(gè)人信用體系掛鉤，在國內(nèi)尚屬先例?？梢哉f，綠色賬戶不僅能換來獎(jiǎng)勵(lì)，更能形成“環(huán)保檔案”，激勵(lì)更多的環(huán)保行為。

但是，在新舉措的背后，我們還是要提出幾個(gè)問題：

首先，這樣賞罰分明的思路與措施，僅僅復(fù)制了其他國家垃圾處理環(huán)節(jié)中的收集手段，然而對于分類之后的環(huán)節(jié)，明顯缺乏后續(xù)跟進(jìn)。從發(fā)達(dá)國家成熟的垃圾處理程序中我們發(fā)現(xiàn)，垃圾分類僅僅是整個(gè)流程的開始，而完整的處理流程還需要規(guī)范的運(yùn)輸、專業(yè)的存儲(chǔ)、科學(xué)的分解與處理，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。上海此次舉措，對于垃圾運(yùn)輸和回收再利用并沒有提及，這讓我們疑惑。

其次，對于分類行為的獎(jiǎng)懲，是否需要建立在關(guān)于分類的悉心指導(dǎo)基礎(chǔ)之上？如果沒有詳細(xì)的操作指南，那么錯(cuò)誤的分類不僅沒有減少垃圾處理人員的工作量，而且還干擾了后續(xù)的處理流程，無益于垃圾的終端處置。只有知道如何分類，才能正確分類。

那么，上海新亮點(diǎn)，是否只是曇花一現(xiàn)？大熱的綠色賬戶，是否會(huì)重蹈“本末倒置”的覆轍？

破解困局，豈能止于分類？

建議之一：完善垃圾處理流程，重點(diǎn)建立垃圾分類回收與再利用體系。

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，未來我國垃圾處理的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要完善。

在垃圾收集階段，需要發(fā)放分類指南等手冊進(jìn)行分類知識(shí)的普及和強(qiáng)化，同時(shí)配套賞罰措施：對于做到了正確分類的居民，可以采取減免垃圾費(fèi)、增加積分的方法進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對于不分類的居民，進(jìn)行分類的再指導(dǎo)和教育，嚴(yán)重的處以罰款。

在垃圾運(yùn)輸階段，可以參照國外的分時(shí)段運(yùn)輸方式。在年初安排好全年的垃圾回收日期安排并告知居民，做到定時(shí)、定點(diǎn)、定類的垃圾運(yùn)輸，以便在不購置新垃圾車的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)分類運(yùn)輸。

在垃圾終端處置階段，重點(diǎn)建立垃圾的分類回收與再利用體系。對于每天收集的不同類垃圾，應(yīng)當(dāng)送往不同的垃圾處理中心。垃圾處理中心需要負(fù)責(zé)某類特定垃圾的分揀、回收、再利用，采用先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)建立起科學(xué)的回收系統(tǒng)，提高對垃圾的再利用程度。

建議之二：“再利用”倒逼“分類”。

較之于收集階段的垃圾分類，終端處置階段的再利用才是解決“垃圾圍城”困局的決定性因素。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，對垃圾的回收利用往往能夠創(chuàng)造相當(dāng)比例的回報(bào)，這就促使再生產(chǎn)企業(yè)介入前端環(huán)節(jié)，利用各種手段敦促垃圾分類的日益細(xì)化，形成了“再利用”倒逼“分類”的局面。此外，垃圾回收再利用途徑的確定，也能夠輔助制定分類標(biāo)準(zhǔn)。

相比之下，我國目前的終端處置手段簡單、形式粗放，尚未精細(xì)化、技術(shù)化，無法帶來直接收益，因此終端環(huán)節(jié)缺乏向前倒逼的動(dòng)力，而且即使前端實(shí)現(xiàn)了分類，也會(huì)由于終端處置方式的簡單化而浪費(fèi)分類的努力。若要讓再利用倒逼分類，就要先擴(kuò)大設(shè)備投入，并引進(jìn)再生產(chǎn)技術(shù)，使回收再利用有利可圖，最終借助再生產(chǎn)的動(dòng)力完成前端分類。同時(shí)，垃圾再利用途徑將為垃圾分類提供依據(jù)，即優(yōu)先確定垃圾最后的處理方式，再回到分類源頭，設(shè)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)。

可見，政府的注意力應(yīng)當(dāng)放在如何“變廢為寶”上，而非只提出各式各類的“分類口號(hào)”。

建議之三：完善立法，構(gòu)建責(zé)任圈。

若要為垃圾處理提供了層次化的法律保障，就要以健全的法律法規(guī)作為支撐。應(yīng)當(dāng)頒布全國性的垃圾處理相關(guān)法律，規(guī)定各參與主體的責(zé)任，對違反法律的行為采取嚴(yán)厲的懲罰措施。

此外，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建垃圾處理責(zé)任圈，將產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家也納入責(zé)任圈中來。方式包括：在說明書中明確商品各部件的處理方式；改進(jìn)商品包裝，減少垃圾產(chǎn)出；企業(yè)負(fù)責(zé)回收包裝垃圾等。