新預(yù)算法：20年的等待

■葉 青

（作者為湖北省統(tǒng)計局副局長）

20年后的新預(yù)算法基本上把20年來的財政改革，都“改”進了預(yù)算法。新預(yù)算法開創(chuàng)了中國財政的新局面，尤其是地方財政的新局面。

新預(yù)算法終于以較高的覆蓋面獲得通過，很多人都松了一口氣。中國財政將進入一個嶄新的階段。新預(yù)算法的重要性，與1994年預(yù)算法實施具有同等重要的意義。僅從準(zhǔn)許發(fā)行地方債來看，就終于使得地方財政與中央財政一樣，擁有了獨立性與完整性。

新預(yù)算法背后的力量

是什么力量推動了新預(yù)算法的通過？首先當(dāng)然是大眾，尤其是對預(yù)算法修改提出意見的廣大網(wǎng)民。記得預(yù)算法修正案草案二審稿征求意見中，征集到的意見超過30萬條。此外，筆者認(rèn)為至少還有以下三種力量：財政改革的力量，代表委員和法財學(xué)者的力量。

從1992年確立市場經(jīng)濟體制目標(biāo)，到1998年明確提出建立公共財政目標(biāo)任務(wù)，中國公共財政建設(shè)步伐明顯加快，已基本建立起公共財政框架。優(yōu)化公共財政支出體系、改善財政宏觀調(diào)控、改進公共財政管理、推行地方公債等，這些財政改革措施在逐年推進，而預(yù)算法仍然是1994年的預(yù)算法怎么說得過去呢？

可以說，20年后的新預(yù)算法基本上把20年來的財政改革，都“改”進了預(yù)算法。

在浙江溫嶺這個縣級市，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算不再是一筆糊涂賬。翻開厚厚的政府賬本，大到千萬元的改造工程，小到千把塊錢的退休工資，甚至改建一個小學(xué)廁所要花多少錢，各項收支明細(xì)、“三公”經(jīng)費、為民工程項目等一覽無余。而這些，都必須經(jīng)由社會各方和群眾代表一項項地協(xié)商、討論，以及人大代表多番審查、監(jiān)督，最后才能通過。

這是一項堅持了10年的民主試驗：在政府財政預(yù)算中，引入民主懇談方式，讓老百姓參與預(yù)算民主協(xié)商，對政府的“花錢計劃”發(fā)表意見并促成政府預(yù)算的調(diào)整。溫嶺的“參與式預(yù)算”，把協(xié)商民主與人大預(yù)算審查監(jiān)督結(jié)合起來，在國內(nèi)首開先河。到2013年，溫嶺市16個鎮(zhèn)（街道）、71個一級部門預(yù)算單位，及下屬單位的整年預(yù)算和“三公”經(jīng)費，在網(wǎng)上首次全公開，涉及資金88.68億元。

同時，最近十多年來，全國和地方“兩會”代表委員的財政改革建議，以及法財學(xué)者的意見也是功不可沒的。

2007年5月，香港中文大學(xué)政治與公共行政系系主任王紹光在北大百年講堂，做了著名的《從稅收國家到預(yù)算國家》的學(xué)術(shù)演講。他提出，中國預(yù)算制度面臨最大的問題，是缺少一個覆蓋所有政府收支的、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。一方面，人民代表大會會期短、議程多，政府提交的預(yù)算草案報告過于籠統(tǒng)。另一方面，如果每個部門的預(yù)算都長達幾百、上千頁也帶來一個問題，即“看不懂”。編制詳細(xì)的政府功能預(yù)算和部門預(yù)算，可以大大方便代表對預(yù)算的審查和監(jiān)督。

王教授的觀點對學(xué)術(shù)界、實務(wù)界很有影響。此外，以北京大學(xué)劉劍文教授、復(fù)旦大學(xué)韋森教授為代表的京滬各路法律、財政學(xué)者，在二審、三審中提出了極為重要的意見。國庫制度、地方債、立法宗旨等，大部分觀點都被預(yù)算法四審稿所采納。

撫今追昔，看著新預(yù)算法呱呱墜地，明白了一個道理：沒有隨隨便便的成功。面對新預(yù)算法，著名預(yù)算專家王雍君教授又提出了十大軟肋，這大概是新預(yù)算法下一輪修改的起點吧。

艱難的“加法”

如果從加法的角度看新預(yù)算法，那么新預(yù)算法最大的新內(nèi)容就是地方債了。地方準(zhǔn)予發(fā)債能夠上預(yù)算法的“頭條”，也不是一件容易的事情，經(jīng)歷了一個曲折的過程。

1994年通過的預(yù)算法中規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但是，2008年國際金融危機爆發(fā)后，地方政府為拉動經(jīng)濟增長，實施積極的財政政策，資金需求巨大。

2009年，全國人大開始審議國務(wù)院代地方發(fā)債的方案。但中央政府代地方發(fā)債使用者和借債方不對稱，存在風(fēng)險。而且，地方政府融資平臺迅速膨脹，截至2010年底全國地方政府性債務(wù)余額達到10.7萬億元。因此，要求給地方發(fā)債“開口子”的呼聲越來越強烈。

2011年12月，預(yù)算法修訂的初審稿遞交給人大常委會審議，初審稿賦予地方政府舉債的權(quán)力。當(dāng)年，部分省市首次試點自主發(fā)行地方債，相比由中央政府代發(fā)，地方的自主權(quán)更大，但發(fā)債額度仍然由中央政府控制。爭議并沒有平息，相對保守的一方認(rèn)為若賦予地方舉債權(quán)，地方債務(wù)的規(guī)模將難以控制。

這在2012年6月上會的二審稿中得以體現(xiàn)，二審稿恢復(fù)了原預(yù)算法的規(guī)定：地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。激烈的爭論也導(dǎo)致預(yù)算法修改的停擺。

2013年底，十八屆三中全會決定對于地方債有如下表述：“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”，這使地方債問題出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機。

2014年4月上會的三審稿再次給地方發(fā)債開口子，但用語謹(jǐn)慎：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金，可在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。

與此同時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，十個省市試點地方政府債券自發(fā)自還。北京就發(fā)行了105億元地方政府債券。所募集資金將主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、保障房等方面。

8月25日上會的四審稿基本延續(xù)了三審稿的規(guī)定，而且沒有再公開征求意見。這說明此前的分歧可能已經(jīng)得到解決。四審稿對地方舉債的規(guī)定多出了半句話——“除本法另有規(guī)定外”，這引起了外界的關(guān)注。

這個例外條款體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，四審稿規(guī)定：省級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，省政府報本級人代會或其常委會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報國務(wù)院財政部門備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補。

四審稿涉及地方債部分的改動相對較多，并引發(fā)了廣泛討論。四審稿指出“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！彼膶徃宓谑臈l第一款稱：經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。

其中，“并對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明”是新增內(nèi)容。草案四審稿修改為，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。”同時規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。

新預(yù)算法通過了，也完成了一個地方債從有到無，又從無到有的歷史過程。這在新中國財政史值得一書。

如何發(fā)揮地方債務(wù)“正能量”

從原來的禁止地方發(fā)債，到允許發(fā)債，這個“允許”終于使得地方財政與中央財政一樣，擁有了獨立性與完整性，也使得“一級政府有一級預(yù)算”成為一種最終得到兌現(xiàn)的承諾。

什么是完整的財政？亞當(dāng)·斯密的財政學(xué)就有非常簡單的回答。他認(rèn)為財政學(xué)就是研究“三論”，即經(jīng)費論、賦稅論與公債論。意思是說，先確定一個職能最少的政府的最低經(jīng)費，再按照經(jīng)濟情況征最少的賦稅，如果稅收不足以應(yīng)付支出，就要借債了，否則政府機器就無法運轉(zhuǎn)。

他的基本公式就是經(jīng)費-收入=公債。而長期以來，中國的地方政府不準(zhǔn)借債，要保證收支平衡，這也確實是導(dǎo)致地方財政需求難以充分得到滿足的原因之一，因此，導(dǎo)致了在基礎(chǔ)設(shè)施方面的大量欠債。

新預(yù)算法將于2015年1月1日正式實施。地方債盡管有地方政府、地方人大的管控措施，還是要在國務(wù)院規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)發(fā)行。這是必要的，否則地方財政規(guī)模將難以控制。

要發(fā)揮地方債務(wù)的“正能量”，重在三大環(huán)節(jié)，一是數(shù)量控制，國務(wù)院賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，并不是放任不管，數(shù)量重于質(zhì)量。

二是管理為先，對于稅收有比較成熟的管理措施，對于地方債還是空白，對地方政府債務(wù)實施分類管理和規(guī)模控制，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關(guān)的監(jiān)督。

三是理清責(zé)任。要理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。地方融資平臺中有一些實際上是政府通過企業(yè)舉債。可能早期的地方公債會主要用于還債上。

新預(yù)算法開創(chuàng)了中國財政的新局面，尤其是地方財政的新局面。中央公債與地方公債將各有其發(fā)揮作用的領(lǐng)域。有理由相信，“經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟”的基本規(guī)律將得到更全面的體現(xiàn)，穩(wěn)增長、促改革、惠民生將給財政留出更大的空間。