探問中國『官邸制』

■ 特約記者 文 森

探問中國『官邸制』

■ 特約記者 文 森

黨的十八屆三中全會《決定》提出要“探索實行官邸制”之后，立刻引起了社會各界的廣泛關(guān)注。過去我們經(jīng)常在電視和廣播中看到、聽到的西方國家元首或領(lǐng)導(dǎo)人的“官邸”一詞，一下子成了我們身邊的“熱門詞”，而“官邸制度”隨著改革的腳步也是漸行漸近，即將進入中國政府官員的起居生活。

那么，“官邸”到底是指什么？哪些人可以有自己的官?。吭谌腥珪稕Q定》描繪的全面深化改革的“頂層設(shè)計藍圖”中，為什么要提出探索實行中國的“官邸制”？它對于規(guī)范我國政府官員的住房制度，建設(shè)一個清廉政府和法治政府究竟有怎樣的現(xiàn)實意義呢？探索實行“中國的官邸制”能夠解決什么問題、還需要哪些配套政策？從國外官邸制度以及我國古代官邸制中能夠借鑒點什么呢？

本期我們策劃一組專題文章，讓我們的編輯帶您一起探個究竟。

“官邸制”究竟是什么？

官邸制，是國家公務(wù)人員的一種住房制度，官邸是國家為一定級別的官員提供在任職期間居住的住所，或提供的公宅，卸任后搬出。

官邸制在國外實施多年。其中，最為人們熟知的有美國總統(tǒng)的白宮、法國總統(tǒng)的愛麗舍宮和英國首相的唐寧街10號，等等。

學(xué)者們根據(jù)研究歸納出官邸制的三個共性：一是官員對官邸只有居住權(quán)，而沒有產(chǎn)權(quán)；二是官員在任職期間入住，卸任后就要搬出；三是官邸基本由國家所有，或由國家租用，按照規(guī)定配置內(nèi)部設(shè)施，費用由國家承擔(dān)。

許多國家實行官邸制已有多年，實施的層級和范圍也有不同，有關(guān)法律都有一些靈活規(guī)定。比如，德國法律規(guī)定，總理必須入住官邸，各部部長則有一定靈活性，可以居住官邸，也可以自有或租用住房，由國家配備相應(yīng)附屬設(shè)備和承擔(dān)相應(yīng)的房租。在法國，部長以上的總統(tǒng)、總理、議會議長等必須擁有職務(wù)用房，其他公務(wù)人員有自主權(quán)。在奧朗德當(dāng)選總統(tǒng)后，目前政府38個部長中有23位住進職務(wù)住房，其他的部長則表示寧可住在自己的私邸。在美國，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長和副州長必須住在官邸，而市長具有選擇是否在官邸居住的自由。

西方國家的領(lǐng)導(dǎo)人官邸大都是當(dāng)?shù)刂ㄖ蚴枪袍E，具有幾十年、上百年歷史，有的官邸還定時開放供游客參觀。當(dāng)然，也有像美國和俄羅斯，總統(tǒng)的部分官邸設(shè)在了田野或海邊的度假別墅?？偨y(tǒng)或者重要領(lǐng)導(dǎo)人的官邸還負載了辦公或會見賓客等功能。

據(jù)有關(guān)專家研究，其實我國古代就早有官邸制度。中國歷史上最早的“官舍”，就是現(xiàn)代官邸制的雛形。自秦漢以來，凡州郡府縣各級地方政府之主要首長，都居住在官舍內(nèi)，并用屋宇式的宅門同以大堂為中心的辦公區(qū)域劃出界線。退休離任，官舍大都被收回。官員離任不得帶走任何公家財物。

實施“官邸制”能夠解決什么問題？

實行官邸制度在西方國家歷史較長，但到今天，基本在成熟國家體制建構(gòu)中，一定層級的官員在任職期間居住官邸基本已成為“全球慣例”。

中國國際問題研究所特聘研究員賈秀東對此表示，縱觀各國現(xiàn)有的官邸制度，基本都擁有十分完善的職能，既能夠避免官員的福利過高，又能減少開支節(jié)約資源。官邸還有一個方便之處，就是有利于官員的流動。

實際上，由于實施官邸制是將職位和住房嚴(yán)格掛鉤，這就成為了抑制國有資產(chǎn)流失和預(yù)防住房腐敗的一項有效措施，形成了“鐵打的房子流水的官”的制度。

中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院制度廉潔性評估課題負責(zé)人鄧聯(lián)繁教授表示：“官邸不是‘不散的筵席’，而是任期一到，官員就得跟官邸說拜拜；更不是‘免費的午餐’，只能以官員自己的名義使用，而不能出租給他人或過繼給子女使用?！?/p>

鄧聯(lián)繁教授還指出，官邸制的精髓是官員只有住房使用權(quán)，沒有所有權(quán)，它的實質(zhì)不是給官員奢侈的個人福利，而是徹徹底底的“公產(chǎn)”，它要求住在其中的官員必須是徹頭徹尾的“公家人”。這樣，官邸制就具有了強化公仆意識、勤政意識的作用。

由于目前美、德、法、英、日、韓等國官邸制度已十分成熟，國外一些權(quán)威專家認為，這些國家實現(xiàn)了“人、房、權(quán)、法”的有機結(jié)合。

首先，是什么樣的人可以住官邸。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院公共政策高級講師大衛(wèi)·金教授指出，現(xiàn)在美國逾3.3億人口中，約有近51.1萬名民選出來的政府官員。很多官員任職于州政府或是當(dāng)?shù)卣６麄冎袃H有少數(shù)人能夠享有官邸待遇，這一人數(shù)很有可能少于100人。而在日韓，擁有官邸的官員更需“地位超然”。日本僅有內(nèi)閣大臣以上的政府高級官員，及部分有特殊工作需要的官員能住在“官邸”；韓國更甚，僅有總統(tǒng)、總理以及國防部長、外交部長四個職位擁有專門的官邸。

其次，官邸是什么樣的房。有關(guān)專家告訴記者，在官邸的“標(biāo)配”用房上，最典型的例子要數(shù)法國了。法國法律規(guī)定，住房大小與付費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)職務(wù)需要與職位高低確定。例如擔(dān)任部長以上的公職，一般可以享受完全免費的職務(wù)用房，標(biāo)準(zhǔn)是全家1-2人的住3房套間，3個人住4房套間，4-5人住5房套間。中下級公職人員如果無住房就無法工作者，也參照上述標(biāo)準(zhǔn)分配住房。如果只是一般需要分配職務(wù)用房者，則應(yīng)繳納正常租金標(biāo)準(zhǔn)一半的房租。在美國，政府官員的官邸也是有大有小，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具體的分配要看當(dāng)?shù)鼗蚴侵菡陌才哦?。一般而言政府官邸配備的都是一些基本的家具，供“官員生活辦公所用”，例如桌椅、餐具、銀飾等。日本與此類似。

第三，官邸的權(quán)屬也很明確。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院公共政策高級講師大衛(wèi)·金教授說，官邸被視為政府財產(chǎn)，連其中的家具都是。從某種程度上來說，這些官邸可謂名符其實的官方住宅，它們大部分是官員聚會的場所。以最著名的白宮為例，它既是總統(tǒng)的住宅，也是政府舉辦國宴的場所。而副總統(tǒng)官邸的產(chǎn)權(quán)更是為美國海軍所有，他的家也成為官員正式會議的舉辦地。而更多的官邸實際上大部分已經(jīng)成為政府臨時會議的“半公開場所”。

第四，官員居住官邸有著明確的法律規(guī)定。美國公共行政管理學(xué)會成員、紐約市立大學(xué)珍妮·瑪麗·科爾教授表示，在美國，官邸不允許官員租賃給他人，甚至不允許將大量的親戚帶入官邸居住。一般而言，政府會有“監(jiān)督員”、“稽核員”記錄官邸里的情況，其中包括有誰居住在官邸中，對不當(dāng)使用官邸的官員進行檢舉等。此外，公眾也可以參與監(jiān)督，利用“腐敗熱線”向政府舉報違法使用官邸的官員。如果官員想將官邸占為己有，等同于“盜竊”政府財產(chǎn)，一旦官員被“稽核員”發(fā)現(xiàn)，將有罰款、驅(qū)離等處罰等待著他。正是因為有了嚴(yán)格的監(jiān)管，官員住房就得以公開透明，并受到社會監(jiān)督，還因為建立了這樣嚴(yán)格的糾錯機制，就可以防止政府高級官員謀取住房特權(quán)和違法用房。

我國探索實施“官邸制”的現(xiàn)實意義何在？

黨的十八屆三中全會深化改革的《決定》提到，要“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房……嚴(yán)肅查處違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)享受待遇等問題。探索實行官邸制?！?/p>

官邸制度即將進入中國政府官員的生活。它具有重要的現(xiàn)實意義。

國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱認為，國家早已意識到干部住房腐敗問題。早在2000年，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局就曾下發(fā)《在京中央和國家機關(guān)部級干部住房制度改革實施意見》，其中明確了省部級干部的住房規(guī)格和貨幣分房的要件，某種程度上，該文件已有官邸制的雛形，“對于治理住房腐敗，起到了一定作用，但是領(lǐng)導(dǎo)干部異地調(diào)動比較頻繁，所以住房腐敗風(fēng)沒有徹底剎住”。

汪玉凱曾就房改后的住房腐敗做過調(diào)研，他認為大約分為三個階段：最早有部分領(lǐng)導(dǎo)干部利用“自有土地自建房”等名義，多建多占住房；其后，一些領(lǐng)導(dǎo)干部以職權(quán)影響市場差價，低價“團購”住房；目前，已有領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)占地，建造“官員別墅”?！袄纭度嗣袢請蟆?008年曾報道，廣西柳州的柳江東岸，專為市四大班子領(lǐng)導(dǎo)建了高檔住宅小區(qū)，每套300多平方米，每平方米售價僅相當(dāng)于周邊房價的一半”。

汪玉凱認為，“不論是哪個階段，從領(lǐng)導(dǎo)干部在住房問題上腐敗的發(fā)展過程看，市場和權(quán)力勾結(jié)似乎一直存在”。

國家行政學(xué)院教授許耀桐認為，目前我國官員住房體制固化，不利于資源的可持續(xù)利用。探索實行官邸制，能避免資源浪費。

國家行政學(xué)院教授竹立家談到，官邸制有助于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部住房問題，建立“官邸制”作為政府自身改革的一項重要制度，有助于遏制領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗。

廣州市紀(jì)委常委、新聞發(fā)言人梅河清認為，探索創(chuàng)造一種具有中國特色的官邸制是針對中國的實際，特別是住房制度改革以來十多年出現(xiàn)的一些情況：比如領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)建房、以權(quán)謀房等腐敗行為，再加上干部的交流，特別是異地任職等情況的出現(xiàn)，客觀上為少數(shù)官員濫用職權(quán)、以權(quán)謀房提供了便利。探索實行“官邸制”就是要遏制領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀房的一種根本途徑，是規(guī)范和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度的一個探索，同時也是構(gòu)建改進作風(fēng)常態(tài)化制度具體的一種實現(xiàn)形式。既回應(yīng)社會關(guān)切，又有利于節(jié)省公共資源，也方便群眾的監(jiān)督，這是應(yīng)對新形勢而采取的一項新措施。

實施中國的“官邸制”還需要更多的政策配套

專家們在接受采訪中一致認為，實行“官邸制”須具備兩個前提：清理領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)有住房，摸清底數(shù)；建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房公開制度，引入群眾監(jiān)督。

“官邸制”有助于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部住房問題，建立“官邸制”作為政府自身改革的一項重要制度，有助于遏制領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗。

汪玉凱教授認為，首先要大張旗鼓地清理領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)有住房。他說，目前我國干部住房中出現(xiàn)的腐敗形式既復(fù)雜又廣泛，只有摸清底數(shù)，才能分類解決。他認為，清理的一個標(biāo)準(zhǔn)就是，對多占住房的，限期清退，逾期不退的，一方面要按市場租金標(biāo)準(zhǔn)，加倍房租；另一方面就是紀(jì)檢監(jiān)察出面，建立住房腐敗問責(zé)制度，對逾期不退的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

汪玉凱教授提出，“官邸制”的推行，還要依賴干部住房制度是否公開。要制定并向社會公開不同級別領(lǐng)導(dǎo)干部的住房標(biāo)準(zhǔn)；同時，在建立干部住房狀況定期檢查登記制度的基礎(chǔ)上，及時公開干部購置、建造、交易、租賃住房的實際狀況及其資金來源等相關(guān)信息，保障群眾對干部住房的知情權(quán)，只有引入群眾監(jiān)督，“官邸制”才不會走過場。

由于“官邸制”對我國而言還是全新事物。專家學(xué)者們也認為，必須建立一系列配套制度，比如“官邸”的建造標(biāo)準(zhǔn)和資金來源；“官邸”的使用權(quán)和所有權(quán)關(guān)系；違規(guī)違紀(jì)責(zé)任；“官邸制”的主體資格和條件。

許耀桐認為，美國等國家的官邸，只適用于國家元首和州長，“在這些國家，官邸不僅僅是官員的住所，同時也是展示國家形象的公務(wù)場所，官員們在官邸舉行宴會等招待活動”。他認為，我國官邸制的主體資格應(yīng)嚴(yán)格限定，“只能是非常少的一部分官員，如果數(shù)量多了，一方面國家財政負擔(dān)不起，另一方面又會形成‘特權(quán)’的象征”。

對于在今后實施官邸制度中可能存在的問題，鄧聯(lián)繁表示，公眾對官邸制的接受有一個過程，在此過程中可能對官邸制有一些誤解，從而影響官邸制實施的民意基礎(chǔ)。此外，官邸制的實施，牽一發(fā)而動全身，需要多方面的配套改革，如官邸制實施的范圍僅限于高級領(lǐng)導(dǎo)干部、主要領(lǐng)導(dǎo)干部、重要領(lǐng)導(dǎo)干部，那么，一般領(lǐng)導(dǎo)干部與普通公務(wù)員的住房問題怎么解決？如配套改革跟不上，則會制約官邸制功能的發(fā)揮。

鄧聯(lián)繁表示，在借鑒國外經(jīng)驗時，最重要的是要納入制度甚至立法軌道，對官邸制進行全面的、細致的規(guī)定。此外，要加強對官邸制的監(jiān)督，讓它在陽光下運行，預(yù)防與懲治官邸中的不正之風(fēng)。對官員腐敗問題標(biāo)本兼治、綜合治理，既不低估官邸制的應(yīng)有功能，充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，也不高估乃至神化官邸制。