創(chuàng)新民主管理 實(shí)現(xiàn)村民自治

王德勝

為保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。然而十多年過(guò)去了，村民自治、基層民主和維護(hù)村民合法權(quán)益在實(shí)踐中仍然困難重重。通遼市的一份調(diào)查分析顯示，通遼市近年來(lái)的信訪案件多數(shù)來(lái)自嘎查村。其訴求的事項(xiàng)主要集中在資源分配、資產(chǎn)處置和資金管理等群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，主要原因是農(nóng)村基層組織所發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和監(jiān)督作用不到位，致使村務(wù)管理決策不合法、不合規(guī)，過(guò)程不民主、不公開(kāi)，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)等現(xiàn)象。因此，村民委員會(huì)組織法很難有效執(zhí)行，干群關(guān)系緊張，社會(huì)矛盾加劇，上訪事件頻發(fā)，給嘎查村各項(xiàng)工作埋下諸多問(wèn)題和隱患。正是在這樣的背景下，通遼市嘎查村“532”工作法應(yīng)運(yùn)而生。在全市推廣兩年多來(lái)，理順了嘎查村“兩委”關(guān)系，規(guī)范了嘎查村干部用權(quán)行為，促進(jìn)了村級(jí)事務(wù)公開(kāi)、民主，激發(fā)了村民參與嘎查村級(jí)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，暢通了民主渠道，保障了民主權(quán)利，使村民自治落到了實(shí)處，走上了正軌。因此，受到了黨員、干部和群眾的廣泛擁護(hù)。

上世紀(jì)末本世紀(jì)初，隨著改革的深化和加入世貿(mào)組織，我國(guó)迎來(lái)了發(fā)展的黃金期，同時(shí)也遭遇了社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期。群眾的利益訴求、意見(jiàn)表達(dá)及價(jià)值判斷呈現(xiàn)多元化特征，各種社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多發(fā)易發(fā)態(tài)勢(shì)。特別是在農(nóng)村社會(huì)，由于民主和法制建設(shè)滯后，不僅無(wú)法保障幾乎同時(shí)出臺(tái)的第二輪土地承包政策的順利實(shí)施和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的有效執(zhí)行，而且矛盾和問(wèn)題進(jìn)一步增多和加劇。一方面，官僚主義、腐敗之風(fēng)屢禁不止；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、知法犯法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；村務(wù)管理不民主不透明，“兩委”班子不協(xié)調(diào)不團(tuán)結(jié)，部分干部工作不作為亂作為。種種積弊導(dǎo)致農(nóng)牧民群眾依法享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)不同程度地被剝奪，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督無(wú)法保障。另一方面，民主意識(shí)不斷增強(qiáng)的農(nóng)牧民群眾，法制意識(shí)卻沒(méi)有同步增強(qiáng)，使得一些能夠依法解決的矛盾糾紛變得復(fù)雜甚至被放大。農(nóng)村社會(huì)亂象叢生，上訪成為常態(tài)，有的地方甚至出現(xiàn)上訪排隊(duì)領(lǐng)號(hào)的怪象，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

近年來(lái)，各地都在探索基層民主管理和村民自治的實(shí)現(xiàn)形式。2010年通遼市在學(xué)習(xí)河南鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法和借鑒赤峰市嘎查村級(jí)事務(wù)“契約化管理”模式的基礎(chǔ)上，在開(kāi)魯縣試點(diǎn)“5+2”民主管理程序。“5+2”民主管理程序的主要內(nèi)容和特點(diǎn)是通過(guò)程序化的運(yùn)作充分發(fā)揚(yáng)民主，同時(shí)也兼顧群眾的監(jiān)督權(quán)。但是，不規(guī)范的民主往往會(huì)被偷工減料或各取所需而流于形式。在信訪量曾占全縣50%的吉日嘎郎吐鎮(zhèn)試點(diǎn)伊始就陷入了這樣的困境，整個(gè)信訪工作處于邊解決邊產(chǎn)生的怪圈里。該鎮(zhèn)黨委副書(shū)記王靜遠(yuǎn)說(shuō)：“僅有民主監(jiān)督遠(yuǎn)不能有效制約嘎查村干部的用權(quán)行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的監(jiān)督、指導(dǎo)必須到位。只有這樣，才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”在探索中，吉日嘎郎吐鎮(zhèn)創(chuàng)造性地在“5+2”的基礎(chǔ)上增加了“三次把關(guān)”。通過(guò)事前定向、事中督導(dǎo)、事后審結(jié)，強(qiáng)化了黨組織在“532”程序中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保嘎查村決策事項(xiàng)要符合法律法規(guī)、符合相關(guān)政策、符合發(fā)展實(shí)際、符合群眾意愿；“三次把關(guān)”既防止了村級(jí)黨組織大包大攬，又防止了村民自治脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)；既注重了村級(jí)黨組織的提議和群眾意愿的合拍，又注重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督指導(dǎo)與村民自治的有機(jī)結(jié)合。使嘎查村級(jí)重大事項(xiàng)的決策更加科學(xué)、管理更加民主、監(jiān)督更加有力，使村民自治制度化和規(guī)范化又向前邁進(jìn)了一步。

“532”工作法在強(qiáng)調(diào)黨組織核心地位的同時(shí)，消除了“兩委”之間、干群之間的相互猜疑，實(shí)現(xiàn)了“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、切實(shí)依法辦事有機(jī)統(tǒng)一。”（《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》）不僅規(guī)范了村級(jí)事務(wù)管理，增強(qiáng)了嘎查村級(jí)組織的凝聚力和向心力，激發(fā)了村民參與嘎查村自治的積極性和主動(dòng)性，而且推進(jìn)了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府由“行政命令型”向“服務(wù)引導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變，有力地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

實(shí)踐證明，基層民主和村民自治只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能真正實(shí)現(xiàn)。“532”工作法推廣前，經(jīng)常性的越級(jí)上訪不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，而且牽扯了各級(jí)干部的大量精力，有的基層干部甚至無(wú)暇謀劃當(dāng)?shù)匕l(fā)展?！?32”工作法推廣之后，徹底解放了基層干部，使他們能夠?qū)⒏嗟木奶幚矸彪s的信訪問(wèn)題轉(zhuǎn)移到謀求發(fā)展、帶領(lǐng)群眾致富增收的主要工作上來(lái)?！斑^(guò)去干工作常常費(fèi)力不討好?！笨茽柷邊^(qū)紅星街道大草房村黨支部書(shū)記王振才說(shuō)，“現(xiàn)在好干了，也敢干了。因?yàn)槿罕娒靼琢??！薄?32”工作法在實(shí)踐中顯示了巨大的活力。2013年，僅科爾沁區(qū)就有334個(gè)嘎查村運(yùn)用“532”工作法制定了發(fā)展規(guī)劃，283個(gè)建制村確立了發(fā)展條件優(yōu)、潛力大、前景好的特色產(chǎn)業(yè)。集資修路、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等過(guò)去一些不好辦、辦不好甚至不敢辦的事項(xiàng)，在“532”工作法中迎刃而解。統(tǒng)計(jì)顯示，2012年以來(lái)，科爾沁區(qū)運(yùn)用“532”工作法共解決涉及土地、宅基地、低保對(duì)象確定、林木糾紛等熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題1200多件，其中包括26個(gè)嘎查村2687畝到期機(jī)動(dòng)地的重新發(fā)包。上千熱點(diǎn)難點(diǎn)事項(xiàng)，未引發(fā)一起群體或越級(jí)上訪事件，這在過(guò)去是難以想象的。和“532”工作法推廣之前相比，科爾沁區(qū)農(nóng)村信訪量下降86%，集體上訪、越級(jí)上訪率下降94%?！?32”工作法從源頭上防范和減少了基層矛盾糾紛，有效維護(hù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)民主管理、村民自治找到了新的途徑。