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    南京市農(nóng)村環(huán)保工作存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

    2014-02-26 16:41:25高小杰金哲吳鴻雁
    安徽農(nóng)學(xué)通報(bào) 2014年1期
    關(guān)鍵詞:南京市問(wèn)題對(duì)策

    高小杰 金哲 吳鴻雁

    摘 要:通過(guò)對(duì)南京市農(nóng)村環(huán)保工作的專(zhuān)題調(diào)研,總結(jié)了目前南京市農(nóng)村環(huán)保工作存在的主要問(wèn)題,并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出了切實(shí)可行的對(duì)策建議,以期使農(nóng)村環(huán)保工作更好地服務(wù)于南京市“都市美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

    關(guān)鍵詞:南京市;農(nóng)村環(huán)保;問(wèn)題;對(duì)策

    中圖分類(lèi)號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731(2014)01-02-106-03

    黨的十八大報(bào)告明確提出了“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程,努力建設(shè)美麗中國(guó),實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的宏偉目標(biāo),這不僅是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略抉擇,也順應(yīng)了人民群眾追求美好生活的新期待,是在發(fā)展理念和發(fā)展實(shí)踐上的重大創(chuàng)新[1]。目前,全國(guó)各地積極響應(yīng)黨的十八大號(hào)召,正在開(kāi)啟建設(shè)美麗中國(guó)的序幕。南京市也正著力建設(shè)“美麗南京”,爭(zhēng)取2014年建成全國(guó)首個(gè)“國(guó)家級(jí)生態(tài)市”的副省級(jí)城市。經(jīng)過(guò)3~5a努力,逐步建成江寧、高淳、浦口、六合、溧水美麗鄉(xiāng)村示范區(qū),使五大都市美麗鄉(xiāng)村示范區(qū)成為展示南京生態(tài)文明建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成果的樣板區(qū)、示范區(qū)[2]。

    由于南京市農(nóng)村區(qū)域面積5 798km2(江寧、高淳、浦口、六合、溧水),占南京市市域總面積(6 587km2)近90%,因此可以說(shuō),沒(méi)有“美麗鄉(xiāng)村”就沒(méi)有“美麗南京”。為此南京市政府提出積極建設(shè)南京“都市美麗鄉(xiāng)村”的口號(hào),并且要求在建設(shè)過(guò)程中重點(diǎn)突出生態(tài)優(yōu)先,強(qiáng)力推進(jìn)污染整治及村莊環(huán)境綜合整治,整體改善農(nóng)村環(huán)境[2]。

    然而,長(zhǎng)期以來(lái),與全國(guó)各大城市相似,南京市農(nóng)村地區(qū)承擔(dān)著工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的壓力,點(diǎn)源污染和面源污染共存,生活污染和工業(yè)污染疊加;農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全,使農(nóng)村環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻,危及農(nóng)村飲水和農(nóng)產(chǎn)品安全。部分農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖糞便和農(nóng)業(yè)廢棄物任意排放的問(wèn)題嚴(yán)重,已經(jīng)成為危害農(nóng)民身體健康和財(cái)產(chǎn)安全的重要因素,嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為了更好地服務(wù)于南京市“都市美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)工作,南京市環(huán)保主管部門(mén)于2013年初組織力量對(duì)南京市農(nóng)村環(huán)保工作進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。并針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出了切實(shí)可行的對(duì)策建議。

    1 南京市農(nóng)村環(huán)保工作中存在的主要問(wèn)題

    經(jīng)過(guò)較為廣泛和深入的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)前,南京市農(nóng)村環(huán)保工作主要存在以下問(wèn)題:

    1.1 農(nóng)村環(huán)境的長(zhǎng)效管理得不到體制、機(jī)制方面的保證 目前農(nóng)村環(huán)保工作主要依靠項(xiàng)目推動(dòng),缺乏“頂層設(shè)計(jì)”,沒(méi)有體制、機(jī)制方面的保障。如:農(nóng)業(yè)面源污染治理沒(méi)有像工業(yè)項(xiàng)目那樣,有“環(huán)評(píng)”、“三同時(shí)”制度,只要農(nóng)民愿意,可以隨意噴施農(nóng)藥和化肥,只要有水面出租,可以任意養(yǎng)殖水產(chǎn)品;農(nóng)村污水處理費(fèi)用還無(wú)法像城市污水處理那樣,從自來(lái)水價(jià)格中提取,村莊污水處理費(fèi)用由村集體和地方政府支付,沒(méi)有形成“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制;農(nóng)村垃圾管理沒(méi)有像城區(qū)那樣,建立有效的環(huán)衛(wèi)保障體系。農(nóng)村污染面廣量大,區(qū)級(jí)以下的政府基本上沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職工作人員,農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)工作存在大片空白,執(zhí)法監(jiān)管能力嚴(yán)重不足,環(huán)保秩序相當(dāng)混亂。目前,農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入、管理費(fèi)用基本上依靠項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),管理機(jī)構(gòu)也基本上是由“工程指揮部”代替。

    1.2 農(nóng)村環(huán)保投入明顯不足,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題在環(huán)保領(lǐng)域長(zhǎng)期存在 長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村為城市發(fā)展提供廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品、勞動(dòng)力、土地資源等初級(jí)產(chǎn)品,但“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”模式始終沒(méi)有突破,農(nóng)村地區(qū)缺少污染治理的監(jiān)管和環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行的投融資、收費(fèi)體制,環(huán)境治理缺少人力、物力和財(cái)力。由于農(nóng)村鎮(zhèn)街的污水設(shè)施沒(méi)有落實(shí)收費(fèi)渠道,鎮(zhèn)街污水處理廠“有錢(qián)建設(shè)、無(wú)錢(qián)營(yíng)運(yùn)”。全市農(nóng)村除江寧部分鎮(zhèn)街污水處理廠正常運(yùn)營(yíng)外,多數(shù)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)污水處理設(shè)置不能正常運(yùn)行,“曬太陽(yáng)”污水廠并不鮮見(jiàn)。

    據(jù)初步測(cè)算,全市農(nóng)村區(qū)域僅垃圾和污水處理兩項(xiàng)約需10億的運(yùn)行費(fèi)用。而目前市環(huán)保主管部門(mén)每年支持農(nóng)村污水管網(wǎng)和污水廠建設(shè)經(jīng)費(fèi)僅約2 000萬(wàn),主要用于農(nóng)村區(qū)域污水管網(wǎng)建設(shè)補(bǔ)貼。南京市對(duì)農(nóng)村環(huán)保的財(cái)政支持力度與“多予、少取、放活”中央三農(nóng)政策要求,相差極大。

    1.3 各級(jí)黨委、政府部門(mén)的“重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè),重城市、輕農(nóng)村”觀念有待破除,農(nóng)村環(huán)保立法、環(huán)境管理規(guī)范和環(huán)??己酥贫葴?我國(guó)初步形成的環(huán)境資源保護(hù)法律體系的規(guī)制重點(diǎn)在城市和大中型企業(yè),農(nóng)村成為環(huán)境保護(hù)的真空地帶。雖然我國(guó)已經(jīng)制定并初步形成了一個(gè)以《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》為主體的環(huán)境法體系框架,但是在一些重要領(lǐng)域和重要的生產(chǎn)環(huán)節(jié)還缺乏明確的規(guī)定,甚至存在一定的空白。例如,在環(huán)境污染補(bǔ)償方面,我國(guó)環(huán)境污染防治法律制度的補(bǔ)償措施不到位,無(wú)法阻止城市工業(yè)污染大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,既損害了農(nóng)民的合法環(huán)境利益,也不能有效激勵(lì)農(nóng)村居民保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)行動(dòng)。同時(shí),由于現(xiàn)行法律的原則性規(guī)定,使法律所賦予的環(huán)保部門(mén)的工作職責(zé)難以在管轄區(qū)域內(nèi)真正得到履行和不打折扣地實(shí)施。

    各級(jí)黨委、政府對(duì)農(nóng)村環(huán)保重視不足,如:市政府組織的全市鎮(zhèn)街分類(lèi)考核辦法,將全市鎮(zhèn)街分三類(lèi)進(jìn)行100分考核,考核成績(jī)作為基層鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的依據(jù)。農(nóng)村環(huán)保僅有一項(xiàng)考核指標(biāo),即農(nóng)村生活污水處理率占2.5分,太低。環(huán)保部門(mén)本身也對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作重視程度不夠,目前工作重心一直放在工業(yè)污染治理和城市環(huán)保方面。農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)、技術(shù)規(guī)范、治理技術(shù)等方面嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)要求。

    1.4 農(nóng)村執(zhí)法力量薄弱,與管理任務(wù)不匹配 區(qū)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員偏少,許多工作不能有效開(kāi)展,疲于應(yīng)付。監(jiān)理人員嚴(yán)重不足,不能及時(shí)有效地處理各類(lèi)環(huán)保投訴案件。監(jiān)測(cè)能力十分有限,環(huán)保投入太低,急需加強(qiáng)。據(jù)本次調(diào)查,全市農(nóng)村地區(qū)(原三區(qū)兩縣)區(qū)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)共有310個(gè)在崗人員,監(jiān)測(cè)人員89人,監(jiān)理執(zhí)法人員81個(gè),每個(gè)鎮(zhèn)街只有1位兼職環(huán)保員。而2011年原三區(qū)兩縣共有3 491件環(huán)保投訴,且2012年原三區(qū)兩縣環(huán)保投訴案件均有上升趨勢(shì)。區(qū)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈要求政府在鎮(zhèn)街設(shè)置環(huán)保辦公室。endprint

    2 對(duì)策建議

    黨的“十八大”提出了建設(shè)美麗中國(guó)的宏偉遠(yuǎn)景,南京作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省會(huì)城市,已經(jīng)具備了大規(guī)模改善農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給和進(jìn)行農(nóng)村聚居點(diǎn)環(huán)境綜合整治的體制條件和發(fā)展基礎(chǔ)。建議市委、市政府重點(diǎn)出臺(tái)以下相關(guān)政策:

    2.1 在農(nóng)村地區(qū)堅(jiān)定不移地推進(jìn)“三個(gè)集中” 農(nóng)民向集中居住點(diǎn)聚集,推進(jìn)城鎮(zhèn)化;土地向大戶集中,推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;工業(yè)向園區(qū)集中,推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)園區(qū)化。從韓國(guó)的“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”及日本的“并村運(yùn)動(dòng)”經(jīng)驗(yàn)看,農(nóng)村人口的相對(duì)集中和居住鄉(xiāng)村的適當(dāng)合并,有利于公共財(cái)政資源的有效配置。只有這樣,農(nóng)村工業(yè)發(fā)展的治污設(shè)施才能得到有效普及和提升。

    2.2 在政府層面上,把鎮(zhèn)街環(huán)境整治納入鎮(zhèn)街政績(jī)考核范圍 要加大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保工作分值的比重,鎮(zhèn)街要建立相應(yīng)的考核機(jī)制,將環(huán)境改善納入年度和任期考核評(píng)比,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

    2.3 探索建立多元化的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)供給機(jī)制 區(qū)、市兩級(jí)政府充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公益性質(zhì),從城鄉(xiāng)一體、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施均等化的高度,加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傤~,將現(xiàn)行按稻田和林地面積大小的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改為按生態(tài)功能區(qū)(林地和濕地)面積大小進(jìn)行補(bǔ)償。并且建議在全市原有生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上,按照生態(tài)功能的重要性,劃定不少于國(guó)土面積20%的生態(tài)功能保護(hù)區(qū),并嚴(yán)格執(zhí)法保護(hù),守住生態(tài)紅線。

    2.4 組織開(kāi)展南京市農(nóng)村環(huán)境污染防治地方法規(guī)調(diào)研工作 目前,國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法涉及農(nóng)村環(huán)境的內(nèi)容極少,因此南京市應(yīng)著手研究加快建立和完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方法律法規(guī)體制,把農(nóng)村污染治理納入法制化的軌道。如根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《農(nóng)業(yè)法》,針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基本制度、基本原則、農(nóng)村各級(jí)政府的法律責(zé)任、環(huán)境污染者法律責(zé)任等做出具體的規(guī)定;研究制定《農(nóng)業(yè)廢物綜合利用辦法》,具體規(guī)定農(nóng)業(yè)廢物的處置方法、利用途徑和管理措施等。制定相應(yīng)的生產(chǎn)責(zé)任制度,污染損害賠償制度,定期教育宣傳制度,公眾參與制度,市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)行管理制度等[3]。

    2.5 南京市政府應(yīng)大力增加農(nóng)村環(huán)保的財(cái)力和人力投入 希望通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,能夠從政府層面上落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策,研究出臺(tái)排污權(quán)交易的操作辦法,使農(nóng)村的環(huán)保資金在投入機(jī)制上得到保證。按中央的“多予、少取、放活”的“三農(nóng)”宏觀政策,從環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部落實(shí)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的辦法,允許地方環(huán)保部門(mén)從工業(yè)排污收費(fèi)中提取農(nóng)村環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金,支持農(nóng)村環(huán)保工作。增加農(nóng)村地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員,在鎮(zhèn)街設(shè)置環(huán)保辦公室(人員3~5人)。

    2.6 為從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,環(huán)保主管部門(mén)還要在以下幾個(gè)方面加大工作力度

    (1)建全農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)控體系,提高監(jiān)測(cè)能力。選定常年環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn),開(kāi)展農(nóng)業(yè)面源污染量化測(cè)定,建立農(nóng)田氮、磷、農(nóng)藥流失監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)、管理系統(tǒng)。建立種植業(yè)污染源、農(nóng)村生活污染源以及畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染源排污系數(shù)測(cè)算示范點(diǎn),掌握污染特點(diǎn)和規(guī)律,為政府制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策提供依據(jù)。

    根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知(國(guó)辦發(fā)〔2013〕7號(hào))“近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排”,在南京市農(nóng)村開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量普查工作,排查出需要進(jìn)行功能調(diào)整和需要進(jìn)行污染修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域,以利于盡快開(kāi)展土壤功能區(qū)調(diào)整和污染土壤生態(tài)修復(fù)工作。

    (2)控制和劃定畜禽集中養(yǎng)殖區(qū)域,落實(shí)養(yǎng)殖項(xiàng)目“環(huán)評(píng)”和“三同時(shí)”要求。根據(jù)國(guó)家環(huán)保部《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》的有關(guān)要求劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū),搬遷或關(guān)閉位于水源保護(hù)區(qū)、城郊結(jié)合部的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)。禁止湖泊、河流、水庫(kù)等水體500m以內(nèi)建設(shè)養(yǎng)殖基地。建議對(duì)全市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、非禁養(yǎng)區(qū)都有明確劃定,對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治提出了切實(shí)有效的措施,相關(guān)責(zé)任部門(mén)密切配合,開(kāi)展已有規(guī)?;B(yǎng)殖場(chǎng)的綜合整治工作;在農(nóng)村地區(qū)重點(diǎn)針對(duì)集中養(yǎng)殖開(kāi)展因地制宜的生態(tài)型養(yǎng)殖引導(dǎo)和管理。

    (3)擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境連片整治范圍,持續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)“三高兩低”企業(yè)整治,杜絕工業(yè)“三廢”向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。嚴(yán)格執(zhí)行江南地區(qū)禁止發(fā)展化工項(xiàng)目的政策,強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)“十五小”行業(yè)的治理,將各個(gè)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)集中區(qū)撤并到市區(qū)級(jí)工業(yè)區(qū),解決農(nóng)村突出的工業(yè)污染問(wèn)題,消除環(huán)境污染的“問(wèn)題村”。

    (4)研究推廣農(nóng)業(yè)面源污染的治理技術(shù)和適合農(nóng)村地區(qū)采用的污染防治及污水處理技術(shù),為農(nóng)村污染治理提供技術(shù)支持。推廣生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)、測(cè)土配方技術(shù)和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)技術(shù),減少農(nóng)業(yè)化學(xué)品對(duì)環(huán)境的損害。

    參考文獻(xiàn)

    [1]張壬午.倡導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè) 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展,2013(1):5-8.

    [2]劉曉,韋銘.建設(shè)兼具“形態(tài)美”和“內(nèi)在美”的都市美麗鄉(xiāng)村[N].南京日?qǐng)?bào),2013-02-06.

    [3]陸寧海,吳利民,田雪亮,等.我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀及治理對(duì)策[J].Conference on Environmental Pollution and Public Health (CEPPH2011),2011:81-84. (責(zé)編:張長(zhǎng)青)endprint

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