棕地環(huán)境監(jiān)管問題分析與建議
——以蘇州市為例

徐恒省，李繼影，高昕

(蘇州市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，江蘇 蘇州 215004)

棕地又被稱為褐地，其概念早在1980年美國(guó)出臺(tái)的《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》中就已經(jīng)指出，之后美國(guó)環(huán)保署將其定義為“已廢棄、閑置或未被完全利用的土地，其擴(kuò)展或再開發(fā)受已存在的或潛在的環(huán)境污染而變得復(fù)雜”[1]。棕地的成因主要在于工業(yè)區(qū)衰退和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所導(dǎo)致的城市土地價(jià)值改變，棕地同時(shí)也是城市污染源的源和匯[2-3]。

由于棕地環(huán)境污染程度往往較高，靠自然降解或遷移無(wú)法實(shí)現(xiàn)污染消除，必須針對(duì)污染現(xiàn)狀進(jìn)行人工修復(fù)，人工修復(fù)前的準(zhǔn)備和修復(fù)中以及修復(fù)后的驗(yàn)收監(jiān)測(cè)、長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)都需要棕地環(huán)境監(jiān)管行為貫穿其中，從政策和機(jī)構(gòu)源頭上修正和改善監(jiān)管體制顯得尤為重要。通過分析蘇州市幾例典型棕地監(jiān)管全過程，研究棕地環(huán)境監(jiān)管的主要問題，提出加強(qiáng)棕地監(jiān)管的對(duì)策建議。

1 蘇州市棕地污染及環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 典型棕地污染現(xiàn)狀

通過近年來(lái)蘇州土壤污染調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蘇州市的棕地主要是大型工礦企業(yè)搬遷或產(chǎn)業(yè)升級(jí)后產(chǎn)生的遺留地，特點(diǎn)是數(shù)量較多，且每個(gè)棕地地塊面積較大。這些地塊都存在化工污染、重金屬污染或復(fù)合污染，污染程度較重、種類較多、成分復(fù)雜，技術(shù)上治理難度大，費(fèi)用高昂。

部分典型棕地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突出。以調(diào)查的A地塊為例，原為某特種化學(xué)品有限公司舊址，廠區(qū)土壤主要的污染物為苯系物和鉻，苯系物污染面積達(dá)2 400 m2，鉻污染面積達(dá)17 338 m2。其中鉻污染影響了地表水，苯系污染物直接向空氣中揮發(fā)擴(kuò)散，影響周圍居民點(diǎn)生活。以調(diào)查的B地塊為例，原為某化工廠舊址，主要污染物為石油衍生烴、揮發(fā)性鹵代烴、苯系物及氯化物，石油衍生烴污染面積達(dá)33 484 m2，揮發(fā)性鹵代烴和苯系物污染面積達(dá)63 281 m2，氯化物污染面積達(dá)31 000 m2。該場(chǎng)地的土壤和地下水在一些區(qū)域受到污染，有機(jī)污染物不斷向大環(huán)境中遷移，影響周邊生活環(huán)境。由于其污染物復(fù)雜，土壤污染量大，且嚴(yán)重影響地下水，目前治理方案還未能確定。

1.2 棕地環(huán)境監(jiān)管狀況

當(dāng)前，蘇州市棕地監(jiān)管技術(shù)上主要借鑒和參考土壤大環(huán)境調(diào)查、背景值調(diào)查等相關(guān)調(diào)查，在行政上尚無(wú)正規(guī)措施出臺(tái)。涉及棕地監(jiān)管的條文多散布在相關(guān)法規(guī)、條例、意見中，在棕地監(jiān)管過程中引用的依據(jù)很多，但無(wú)專門針對(duì)蘇州地區(qū)的相關(guān)監(jiān)管依據(jù)，如蘇州市地方性調(diào)查規(guī)范借鑒的是北京市環(huán)保局出臺(tái)的《北京市場(chǎng)地環(huán)境評(píng)價(jià)導(dǎo)則》。隨著城市化進(jìn)程深入，大量存在潛在污染風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)場(chǎng)地用途發(fā)生變化，場(chǎng)地被大批量轉(zhuǎn)為商業(yè)、住宅、綠化用地，市內(nèi)大部分棕地仍按照《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》進(jìn)行一般性的場(chǎng)地調(diào)查，建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管制度還不規(guī)范，已被證實(shí)存在重金屬、有機(jī)污染物富集情況的地塊還需要進(jìn)一步跟蹤監(jiān)測(cè)[4]。

A地塊是棕地監(jiān)管的典型，從收儲(chǔ)、污染調(diào)查、治理方案確定，治理招投標(biāo)、修復(fù)和驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的流程相對(duì)完備，對(duì)研究棕地監(jiān)管問題有較為典型的意義。A地塊經(jīng)搬遷和拆遷后，由國(guó)土資源部門收儲(chǔ)，在準(zhǔn)備再利用時(shí)，發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重的污染問題。2009—2010年國(guó)土資源部門對(duì)相關(guān)污染調(diào)查進(jìn)行了招標(biāo)。相關(guān)科研機(jī)構(gòu)中標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行了污染調(diào)查評(píng)估，在時(shí)間緊迫的情況下，確定了治理實(shí)施方案,環(huán)境保護(hù)局下發(fā)了對(duì)其場(chǎng)地土壤治理實(shí)施方案的審批意見。根據(jù)治理方案，國(guó)土資源部門對(duì)該場(chǎng)地進(jìn)行治理招標(biāo)。甲公司中標(biāo)，開始對(duì)A地塊進(jìn)行治理和修復(fù)。部分土壤治理完成后，甲公司通過國(guó)土資源部門向環(huán)保局申請(qǐng)驗(yàn)收，根據(jù)環(huán)保局批復(fù)文件，環(huán)保局下屬環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站擬定驗(yàn)收監(jiān)測(cè)方案，經(jīng)專家論證，國(guó)土資源部門確認(rèn)，并報(bào)環(huán)保局同意后開展了驗(yàn)收監(jiān)測(cè)。在A地塊整個(gè)修復(fù)計(jì)劃的開展過程中，由于棕地監(jiān)管責(zé)權(quán)不清，在污染調(diào)查、污染修復(fù)、修復(fù)后驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均由市政府組織多次會(huì)議來(lái)明確。由于前期調(diào)查的不充分，在修復(fù)過程中，承擔(dān)修復(fù)的企業(yè)又發(fā)現(xiàn)新的污染問題。驗(yàn)收問題更為突出，表現(xiàn)為無(wú)方法、無(wú)依據(jù)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的三無(wú)境地。

與A地塊不同，B地塊的污染面積遠(yuǎn)大于A地塊，且由于B地塊歷史上先后有兩個(gè)化工企業(yè)建廠并生產(chǎn)，污染種類更為繁雜，污染程度更高。針對(duì)B地塊的修復(fù)前期準(zhǔn)備，國(guó)內(nèi)外多方參與了對(duì)該地塊前期的污染調(diào)查和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，技術(shù)上由于監(jiān)管調(diào)查不夠完善致使修復(fù)流程未能得到全面設(shè)計(jì)，行政上監(jiān)管程序還未理順，致使修復(fù)的中后期流程陷于遲緩，目前方案仍未確定，后續(xù)的修復(fù)工作尚未開展。B地塊的暫時(shí)擱置從側(cè)面說(shuō)明目前的蘇州市棕地環(huán)境監(jiān)管存在缺陷，監(jiān)管力度不夠，技術(shù)上和行政上均存在較多瓶頸。

2 蘇州市棕地環(huán)境監(jiān)管存在的問題

2.1 法規(guī)制度缺失

目前，國(guó)內(nèi)尚沒有專門針對(duì)棕地的污染法規(guī)，標(biāo)準(zhǔn)等多引用固體廢物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際上棕地土壤污染并不能等同于固體廢物；各種環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則多是征求意見稿，法律效力無(wú)法得到保障。蘇州地區(qū)場(chǎng)地環(huán)境評(píng)價(jià)導(dǎo)則缺失，目前只能參照北京地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，但是兩地的水文、地理、氣候等差異往往會(huì)造成評(píng)價(jià)誤差。另外，由于缺少對(duì)場(chǎng)地土壤污染的追責(zé)制度和懲罰制度，導(dǎo)致原廠家對(duì)場(chǎng)地污染防治不夠重視。

2.2 監(jiān)管體系不完善

由于早期棕地的概念尚未形成，棕地問題被歸于土壤污染管理類別，國(guó)家將管轄權(quán)限賦予農(nóng)林部門。近年來(lái)，棕地問題逐漸受到關(guān)注，涉及到棕地管轄權(quán)的部門初步形成以環(huán)境保護(hù)部門為主，國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水行政管理、礦產(chǎn)資源等部門為輔的管轄體系[5]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)整個(gè)監(jiān)管體系存在以下不足：(1)棕地污染情況不清，長(zhǎng)時(shí)期缺乏監(jiān)管；(2)未建立有效的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，缺少棕地監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；(3)監(jiān)管主體不清，整個(gè)監(jiān)管流程涉及單位過多，程序繁雜，影響了整個(gè)監(jiān)管直至修復(fù)流程的順利開展和有效運(yùn)轉(zhuǎn)；(4)污染治理修復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜過程，過程監(jiān)管不足。諸多不足造成蘇州市棕地環(huán)境監(jiān)管沒有一個(gè)完備的體系，影響了棕地的修復(fù)和再利用。

2.3 監(jiān)測(cè)能力不足

土壤監(jiān)管需要科學(xué)準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)，國(guó)內(nèi)尚未開展土壤污染物的例行監(jiān)測(cè)工作，土壤污染物監(jiān)測(cè)能力較弱，無(wú)法滿足監(jiān)管需求。主要體現(xiàn)在：(1)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，尤其缺少有機(jī)污染物標(biāo)準(zhǔn)；(2)分析方法少，新的有機(jī)和無(wú)機(jī)污染物分析方法尚未引進(jìn)；(3)土壤污染來(lái)源不清，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)；(4)縣(市)區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站基本不具備土壤污染物監(jiān)測(cè)能力。棕地監(jiān)測(cè)能力較弱導(dǎo)致相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，使得主管部門對(duì)棕地污染情況缺乏基本認(rèn)知。

2.4 修復(fù)資金籌集和分配核算制度缺失

蘇州市政府在棕地修復(fù)上投入巨額資金，但當(dāng)前棕地修復(fù)的資金基本由財(cái)政全額撥款，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)也使棕地修復(fù)資金出現(xiàn)緊張局面。目前制度的缺陷在于：(1)修復(fù)資金來(lái)源過于單一，財(cái)政如出現(xiàn)緊缺局面將徹底影響棕地修復(fù)；(2)修復(fù)資金的監(jiān)管體制不完善，巨額修復(fù)資金缺乏有效分配，降低修復(fù)施工效率；(3)針對(duì)修復(fù)企業(yè)訂立的修復(fù)技術(shù)方案，缺少成本核算和議價(jià)機(jī)制，難以真正做到資金的合理利用，乃至造成國(guó)家資金的不必要流失；(4)在與企業(yè)洽談中存在修復(fù)企業(yè)開價(jià)過高、采用的修復(fù)技術(shù)成本與實(shí)際給付資金不符的情況。上述現(xiàn)象都加大了棕地修復(fù)的難度，延緩了修復(fù)進(jìn)程。

3 加強(qiáng)棕地環(huán)境監(jiān)管的建議

目前，土壤污染的總體形勢(shì)不容樂觀，棕地土壤污染途徑多，原因復(fù)雜，控制難度大，由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題逐步成為影響群眾身體健康和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。如通過有效監(jiān)管治理，將棕地轉(zhuǎn)化為可利用資源，將極大促進(jìn)城市發(fā)展。以下針對(duì)棕地環(huán)境監(jiān)管提出相關(guān)建議。

3.1 完善法規(guī)制度

在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，棕地污染事件發(fā)生頻繁，其源頭在于沒有真正有效的法律法規(guī)約束管轄，土地利用中也不需要對(duì)治理棕地付出巨大成本[6]。按照環(huán)保部文件規(guī)定的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，被污染的土壤由造成污染的單位和個(gè)人負(fù)責(zé)修復(fù)和治理[7]，但尚缺乏具體的條文細(xì)則。為了使土壤環(huán)境保護(hù)工作有法可依、有章可循，有效推動(dòng)土壤污染防治工作的開展，從而減少棕地的產(chǎn)生，加快棕地的再利用步伐，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家和省級(jí)有關(guān)土壤污染防治法的出臺(tái)情況，及時(shí)制定地方配套法規(guī)和細(xì)則，也可先行先試，通過地方規(guī)定約束轄區(qū)內(nèi)棕地的產(chǎn)生、治理、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收等相關(guān)事宜。

3.2 健全監(jiān)管體系

在監(jiān)管體系上需要整合棕地監(jiān)管行政體系各部門職能，明確管理主體，解決監(jiān)管體系中多頭管理，權(quán)責(zé)不明，程序繁雜等問題。明確環(huán)保部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)土壤污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，內(nèi)部設(shè)置專門的土壤監(jiān)管職能科室；國(guó)土和土地儲(chǔ)備中心等部門協(xié)調(diào)管轄，負(fù)責(zé)收儲(chǔ)棕地的基礎(chǔ)歷史資料收集，組織污染調(diào)查與修復(fù)。建立多部門信息共享機(jī)制，對(duì)棕地進(jìn)行綜合治理，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量的變化情況，為土壤污染防治和管理、保障土壤環(huán)境安全提供基礎(chǔ)信息支撐。

環(huán)保部門下屬環(huán)境監(jiān)測(cè)部門設(shè)立土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，專責(zé)對(duì)已出現(xiàn)的棕地和有可能發(fā)展成為棕地的地域進(jìn)行定期環(huán)境監(jiān)測(cè)，對(duì)已修復(fù)并申請(qǐng)驗(yàn)收的棕地制定科學(xué)的驗(yàn)收監(jiān)測(cè)方案并經(jīng)專家論證、委托方同意，報(bào)主管局同意后開展實(shí)地驗(yàn)收監(jiān)測(cè)，上報(bào)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告，由環(huán)保部門組織驗(yàn)收。環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)設(shè)立土壤污染修復(fù)技術(shù)中心，在棕地監(jiān)測(cè)資料基礎(chǔ)上，進(jìn)行棕地修復(fù)的技術(shù)研究，專責(zé)提供棕地修復(fù)技術(shù)支持。完善棕地治理招標(biāo)制度，加強(qiáng)治理修復(fù)過程的監(jiān)管。建立土壤污染物及棕地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，采用信息技術(shù)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)信息融合和綜合集成，建立潛在污染風(fēng)險(xiǎn)土地管理的基本信息庫(kù)以及管理咨詢信息庫(kù)，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。通過棕地信息的及時(shí)溝通，可以清楚掌握棕地的數(shù)量、質(zhì)量等基本情況，為棕地再利用提供基礎(chǔ)的服務(wù)與幫助[8]。

棕地環(huán)境監(jiān)管建議流程框架如圖1：

圖1 棕地環(huán)境監(jiān)管流程框架

3.3 提升監(jiān)測(cè)能力

首先，加大財(cái)政資金投入，配齊土壤有機(jī)污染物和無(wú)機(jī)污染物分析儀器，形成重金屬監(jiān)測(cè)和有機(jī)污染監(jiān)測(cè)能力，針對(duì)調(diào)查的首要污染因子進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)判；其次，加大培訓(xùn)力度，為各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)單位培養(yǎng)從事土壤污染物監(jiān)測(cè)的技術(shù)人員，規(guī)范監(jiān)測(cè)各個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)；再次，在原有的基礎(chǔ)上，根據(jù)承擔(dān)的工作任務(wù)，建立市、縣(市、區(qū))兩級(jí)土壤污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

3.4 建立資金籌集和管理體制

由于棕地的修復(fù)周期一般在1～2年甚至更長(zhǎng)，在棕地修復(fù)前應(yīng)設(shè)立棕地專項(xiàng)修復(fù)資金管理委員會(huì)。委員會(huì)下設(shè)資金籌備和資金管理部門，資金籌備部門廣開融資渠道，給予投資者棕地修復(fù)后的相當(dāng)權(quán)益以及稅收、保險(xiǎn)類的相關(guān)保障，吸引國(guó)內(nèi)外各種良性資本進(jìn)行投資；資金管理部門儲(chǔ)備棕地修復(fù)專家和金融人才，對(duì)巨額修復(fù)資金進(jìn)行論證和核算，合理資金按修復(fù)份額和強(qiáng)度進(jìn)行分配，不合理資金重新進(jìn)行評(píng)議乃至撤除，以保證棕地修復(fù)資金的合理分配與利用。

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