中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長高小平：“進(jìn)一步實行大部門制改革”

王全寶

“國務(wù)院未涉及到的改革，地方政府要有更多的主動性，不要僅僅盯著上面改了哪些就跟著改哪些?！备咝∑秸J(rèn)為，在政策制定與執(zhí)行分開方面，地方要做出進(jìn)一步的探索。

去年3月，全國人民代表大會通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》，黨的十八屆三中全會把行政體制改革也作為全面深化改革的重要任務(wù)之一，提出必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革。

經(jīng)過近一年時間，如何進(jìn)一步深化行政體制改革？為此，《中國新聞周刊》專訪了中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平。

高小平曾任國務(wù)院辦公廳副處長、國務(wù)院辦公廳機(jī)關(guān)黨委宣傳部部長；之后，調(diào)入中國行政管理學(xué)會。除擔(dān)任中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長之外，高小平還擔(dān)任中國政治學(xué)會副會長，中國行政管理學(xué)會績效管理研究分會會長職務(wù)。

中國行政管理學(xué)會由國務(wù)院辦公廳主管，其辦公地點就設(shè)在距離中南海僅百米之外的一座機(jī)關(guān)大院內(nèi)。該學(xué)會是中南海在行政體制改革方面的智庫之一。

“大部門制的輪廓基本形成，但是還需要在下一輪改革中深化”

中國新聞周刊：改革開放以來，經(jīng)過七次深化改革，我國行政體制從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)。目前，你認(rèn)為，行政體制和機(jī)制中還有哪些弊端沒有破除？

高小平：在我看來，現(xiàn)在的行政管理體制，總的說基本適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮著積極的作用。

但是，也存在不少問題。比如職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好；職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然較多，行政效能不夠高；機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，一些領(lǐng)域機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事的問題依然存在；對行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善，不作為亂作為、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象尚未得到有效遏制等等。

這些問題大體可以分為三個方面，一是機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置不夠合理，主要是機(jī)構(gòu)仍然偏多，有些職責(zé)交叉，部門決策權(quán)力過大，而且不符合全局利益、缺乏大局意識的部門決策難以得到糾正，公共服務(wù)職能、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)職能還需要進(jìn)一步加強(qiáng)；

二是制度設(shè)計、權(quán)力制約不夠健全，主要行政審批制度擴(kuò)張，審批事項多，審批流程長，辦事效率低，權(quán)力得不到有效的監(jiān)督和制約；

三是管理方式不夠科學(xué)，習(xí)慣于行政命令，不善于運用參與式管理、人性化管理、服務(wù)式管理。總的看，根本的一點是在政府、市場、社會三者關(guān)系的處理上，沒有找到最適當(dāng)?shù)亩ㄎ?，沒有準(zhǔn)確劃分三者的邊界。這就導(dǎo)致政府管理不到位，也遏止了市場和社會的活力。

這些問題，只有通過深化體制改革、完善制度機(jī)制特別是職能轉(zhuǎn)變才能得到解決。

中國新聞周刊：十八屆三中全會提出增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，你認(rèn)為關(guān)鍵在哪里？目前行政運行體系在決策科學(xué)、執(zhí)行有效方面還存在哪些問題？

高小平：我認(rèn)為增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，一方面要重新界定職能，放棄原來不合適的職能，強(qiáng)化新形勢下亟須加強(qiáng)的職能；另一方面要解決權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理的問題，要把行政管理中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力適當(dāng)分開、相互制約，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

現(xiàn)在行政運行體系中決策不科學(xué)的問題、執(zhí)行效率低的問題，大多來源于決策與執(zhí)行的合一的體制，既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員。

在推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程中，需要設(shè)計新的職能、新的機(jī)構(gòu)體系。這就必然地提出了進(jìn)一步實行大部門制改革的要求。大部門制是實現(xiàn)“扁平化”結(jié)構(gòu)、制約與協(xié)調(diào)統(tǒng)一、部門之間協(xié)調(diào)與部門內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的最有利形式。

國務(wù)院通過幾輪機(jī)構(gòu)改革，大部門制的輪廓基本形成，但是還需要在下一輪改革中深化。

地方政府機(jī)構(gòu)改革即將開展，中央要求地方政府要在大部門制改革方面邁出更大的步伐，國務(wù)院改革的部門，在地方一般也要進(jìn)行相應(yīng)的改革，比如，衛(wèi)生部門與人口計劃生育部門需要加以整合，國務(wù)院未涉及到的改革，地方政府有更多的主動性，不要僅僅盯著上面改了哪些就跟著改哪些。在政策制定與執(zhí)行分開方面，地方也要做出進(jìn)一步的探索。

“我認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵是抓好行政審批制度改革，把這個作為突破口”

中國新聞周刊：地方行政體制改革中，政府轉(zhuǎn)變職能最應(yīng)該在哪些方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變？

高小平：我想地方行政體制改革中政府轉(zhuǎn)變職能最應(yīng)該加強(qiáng)的是民生工作，要把地方政府打造成為民生政府、服務(wù)型政府。

這次三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，地方政府的職能主要是公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)，這里就有重大的創(chuàng)新。是把原來的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”放到中央政府的職能中表述，并改為了“宏觀調(diào)控”，這就更加準(zhǔn)確了，宏觀調(diào)控主要是中央的權(quán)力，地方政府特別是省一級政府雖然也有一部分經(jīng)濟(jì)調(diào)控的事權(quán)，但是基本上是承接的中央政府的任務(wù)，不是獨立的宏觀調(diào)控權(quán)，不能任意對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，不能任意干預(yù)價格、稅收、金融。

地方政府的職責(zé)中幾個關(guān)鍵詞的順序變化，也是一個重要的信號，就是要把公共服務(wù)放到第一的位置。把環(huán)境保護(hù)納入到政府主要職能中，是對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的高度關(guān)注，需要地方政府動用更多的投入、配置更強(qiáng)的力量，來做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

中國新聞周刊：你認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能要抓哪些關(guān)鍵、抓突破口？

高小平：通過這些年的研究，我認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵是抓好行政審批制度改革，把這個作為突破口。

行政審批制度是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的制度，這項制度的改革牽扯到方方面面，有助于調(diào)動政府各個部門和經(jīng)濟(jì)社會各方面內(nèi)生活力的釋放。

通過改革審批制度，提高了經(jīng)濟(jì)和社會活力之后，行業(yè)和地方刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段會增加，社會組織加速建立和發(fā)展，這樣經(jīng)濟(jì)和社會與政府的內(nèi)生活力緊密結(jié)合，促進(jìn)政府部門自覺改革，將會顯現(xiàn)更加全面的效果。

“市場調(diào)節(jié)本身有個‘度的問題，主要就是掌握市場對經(jīng)濟(jì)資源配置的‘分寸”

中國新聞周刊：十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用。這對政府提出了哪些要求？

高小平：讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是十八屆三中全會《決定》中的一句完整的話，不是兩句話，就是說，要同時發(fā)揮兩種作用。

我個人認(rèn)為，政府在經(jīng)濟(jì)中不再發(fā)揮決定性作用了，不是說政府的作用就不重要了，而是說要在應(yīng)該發(fā)揮作用的地方發(fā)揮更大的作用。

比如市場失靈的地方，政府就必須介入，要駕馭市場這匹“野馬”，手握韁繩，在它撒野的時候勒緊韁繩，防止它脫韁闖禍。比如市場之外的地方，政府就必須進(jìn)入，社會治理體系建設(shè)，不賺錢，市場就不發(fā)揮作用，這就需要政府來管，為社會治理加油。

還比如，市場調(diào)節(jié)本身有個“度”的問題，也需要政府來定期把握、把脈，所以中央每年要開一次經(jīng)濟(jì)工作會議，國務(wù)院要經(jīng)常研究經(jīng)濟(jì)工作，主要就是掌握市場對經(jīng)濟(jì)資源配置的“分寸”，就像我們說在一個單位，一把手起決定性作用，班子其他成員要監(jiān)督他、協(xié)助他一樣。

中國新聞周刊：十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系”和“政府治理”的概念，對此，你如何平價？

高小平：《決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是一次理論上的突破。

我認(rèn)為，這是生產(chǎn)力對生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對上層建筑的必然要求。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨關(guān)于全面深化改革的思維體系、話語體系和制度體系中的一個核心范疇，是一個重大理論創(chuàng)新，是對我們黨治國理政總認(rèn)識和總模式的重大發(fā)展。

“治理”的核心是共治。國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重點是實現(xiàn)黨和政府與多元主體參與國家事務(wù)管理的并重，法治與德治并重，常態(tài)管理與非常態(tài)管理并重，管理和服務(wù)并重。

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求對包括公共權(quán)力配置和政府行為方式在內(nèi)的政府各方面治理制度進(jìn)行重新安排，必然要求深化行政體制改革，把仍屬于“短板”的公共管理、公共服務(wù)、公共安全放到更加突出的地位。

從“管理”到“治理”的跨越，說明我國將在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度方面，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)方面，采取具有革命性的變革，把中國帶入改革開放的新階段。

中國新聞周刊：政府治理體系現(xiàn)代化要處理好哪些關(guān)系？

高小平：我認(rèn)為，政府治理體系現(xiàn)代化主要是處理好政府、市場、社會的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)治理體系中就是要按照政府調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的邏輯深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)揮市場在配置經(jīng)濟(jì)資源中的決定性作用；

在政治治理體系中就是要按照黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的邏輯深化政治體制改革，發(fā)揮法治在配置政治資源中的決定性作用；

在社會治理體系中就是要按照黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、培育、規(guī)范社會組織，社會組織配置社會資源的邏輯深化社會體制改革，發(fā)揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用；

同時，更好發(fā)揮黨和政府在經(jīng)濟(jì)、政治、社會中的作用。治理能力現(xiàn)代化是要把治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮其功能，提高公共治理能力。