我國農(nóng)村社保發(fā)展問題研究

仝樂偉

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封 475004）

在我國，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及歷史文化傳統(tǒng)的限制，農(nóng)民社會(huì)保障與城市社會(huì)保障相比，不僅建立得比較晚，而且項(xiàng)目不全，保障水平也很低。2010年至2050年將是我國人口老齡化速度最快的時(shí)期，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?040年將達(dá)到22%，2055年達(dá)到25%，此后將在24%～25%之間徘徊。在中國農(nóng)村，老人與子女住在一起的比例雖然很高，但是由于計(jì)劃生育的影響，我國人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化現(xiàn)象嚴(yán)重，致使農(nóng)民的家庭保障功能急劇弱化，對(duì)社保服務(wù)的需求提升。在此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口跨地區(qū)或者城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模在不斷上漲，而遷移者大部分是青壯年人口，這在一定程度上又加速了農(nóng)村的人口老化。所有這些情況都使得農(nóng)村老年人口的生活保障成為一個(gè)突出問題。農(nóng)村情況表明，因?yàn)檗r(nóng)民考慮到生病和將來的養(yǎng)老問題，不愿也不敢將手中的積蓄用于消費(fèi)。在這種情況下，盡管國家實(shí)行下調(diào)利率、增發(fā)國債等貨幣政策和財(cái)政政策，但仍然不能將農(nóng)民的消費(fèi)熱情調(diào)動(dòng)起來，勢(shì)必影響國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)全局造成影響。

構(gòu)建健全的社會(huì)保障體系是國民經(jīng)濟(jì)由外貿(mào)、投資拉動(dòng)型向居民消費(fèi)驅(qū)動(dòng)、民生質(zhì)量改善模式轉(zhuǎn)化并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。在我國，由于農(nóng)民占總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，農(nóng)民消費(fèi)不足，就對(duì)國家拉動(dòng)內(nèi)需的戰(zhàn)略決策造成影響。此外，由于農(nóng)民社會(huì)保障不健全必然會(huì)給我國法制現(xiàn)代化的進(jìn)程，社會(huì)的穩(wěn)定以及人權(quán)事業(yè)的發(fā)展造成不利的影響。可見解決我國農(nóng)民的社會(huì)保障問題已經(jīng)十分必要。盡管解決農(nóng)民的社保問題要求政府大量的資金投入，會(huì)加大政府的一部分支出，勢(shì)必增加勞動(dòng)力的成本和國民的稅負(fù)，從而使我國可能喪失勞動(dòng)力成本低廉、稅負(fù)較輕的比較優(yōu)勢(shì)，但這只是財(cái)產(chǎn)的一種分配，不但不會(huì)減少國家的財(cái)富總量，反而由于農(nóng)民收入的增加而增多消費(fèi)更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長和國家財(cái)富的增多。另外，合理的社保制度在提高國民的身體素質(zhì)、教育水平、勞動(dòng)技能及參與勞動(dòng)的積極性方面有顯著作用，有利于構(gòu)建和諧、穩(wěn)定、有序的社會(huì)氛圍，激勵(lì)國民的創(chuàng)新和發(fā)展。從長遠(yuǎn)看健全的社保制度是國家獲得長期可持續(xù)競爭力的基礎(chǔ)。然而，我國目前尚不具備建立像發(fā)達(dá)國家那樣健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度的條件。從現(xiàn)代社會(huì)保障制度在各國的發(fā)展實(shí)踐來看，世界上并不存在公認(rèn)的最佳社會(huì)保障制度模式，合理的社會(huì)保障模式只是與各國所處時(shí)代相適應(yīng)的制度安排。所以在解決農(nóng)民社會(huì)保障方面完全可以根據(jù)我國的國情將土地規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)民的社會(huì)保障聯(lián)系在一起，把土地的經(jīng)營權(quán)收歸政府，收益由農(nóng)民享有，充分發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的保障功能。一方面解決了我國農(nóng)民的社保問題，另一方面解決了我國農(nóng)村土地出現(xiàn)的新情況。

我國于1978年實(shí)行了“耕者有其田”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成了一種超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況，雖然有效激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但卻嚴(yán)重影響了土地的高效合理利用。目前分散的、零碎的一家一戶的承包制經(jīng)營方式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不相容，成為阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大因素。由于土地規(guī)模太小，務(wù)農(nóng)收益低，在經(jīng)濟(jì)利益和現(xiàn)實(shí)生活壓力的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民已經(jīng)不再將傳統(tǒng)種植業(yè)作為謀生的手段，而是紛紛從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以非農(nóng)為主的農(nóng)戶，以農(nóng)業(yè)為副業(yè)，往往對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行粗放經(jīng)營甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的拋荒現(xiàn)象，造成了大量土地閑置。面對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比較收益低下的狀況，出現(xiàn)了以下幾種替代方式:第一，農(nóng)戶中的強(qiáng)壯勞動(dòng)力外出打工，弱勞動(dòng)力在家務(wù)農(nóng)。第二，農(nóng)戶中的勞動(dòng)力在本地打工，利用業(yè)余時(shí)間從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)不需要太多時(shí)間，同時(shí)還能夠從事家庭養(yǎng)殖業(yè)以增加收入。第三，改種植經(jīng)濟(jì)作物。目前我國務(wù)農(nóng)人員老齡化嚴(yán)重，下一代會(huì)種地的人或情愿種地的人又相當(dāng)少，再加上過高的人地比列和低下的勞動(dòng)生產(chǎn)力使我國的農(nóng)業(yè)根本不可能與國際規(guī)模的社會(huì)化大生產(chǎn)競爭。許多農(nóng)產(chǎn)品在營養(yǎng)、品質(zhì)、安全性等方面達(dá)不到國際市場的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致許多農(nóng)產(chǎn)品走不出國門，我國加入W TO后農(nóng)業(yè)是面臨沖擊最大的一個(gè)行業(yè)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，根據(jù)世界糧農(nóng)組織測(cè)算，按照目前的條件，種植經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模不能低于170畝，種植糧食作物不能低于300畝，否則無競爭力，然而目前我國卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀要保護(hù)我國的農(nóng)業(yè)，就要改變目前分散的經(jīng)營模式，走農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營之路。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代化時(shí)期，農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平提高，農(nóng)民素質(zhì)增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)加強(qiáng)，我國農(nóng)業(yè)走規(guī)模化經(jīng)營道路的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是一個(gè)適度規(guī)模經(jīng)營問題，在一定的生產(chǎn)力水平和經(jīng)營環(huán)境下，為獲得最佳產(chǎn)出規(guī)模而盡可能投入適量的生產(chǎn)要素，并使諸生產(chǎn)要素之間合理組合，充分利用，相互協(xié)調(diào)，以獲取最佳經(jīng)濟(jì)效益。其核心內(nèi)容是生產(chǎn)要素的合理組合和效益最大化。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，可使土地相對(duì)集中，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者參與市場、適應(yīng)市場變化的主動(dòng)性，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金和設(shè)備投入實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，提高農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展能力。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營將會(huì)使經(jīng)營者更加重視農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)成果，降低勞動(dòng)強(qiáng)度和生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。然而如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營？政府提出了土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策。所謂土地流轉(zhuǎn)主要有兩種方式，一種是環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)一種是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)外包者仍然掌握土地耕作的決策權(quán)，環(huán)節(jié)服務(wù)者只是根據(jù)環(huán)節(jié)外包者的需要進(jìn)行作業(yè)，而不享有任何土地的功能和權(quán)屬。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)者獲得土地經(jīng)營權(quán)，他可以自主選擇對(duì)土地的耕作方式和種植作物，可以自由配置資本投入要素比例。政府的土地流轉(zhuǎn)政策雖在一定程度上能解決目前的一些狀況，但現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)完全是外包方和承包方之間的一種個(gè)人契約，沒有制度保證，外包方由于各種原因隨時(shí)可能重新務(wù)農(nóng)，收回其外包的土地，在農(nóng)村現(xiàn)有的條件下幾乎不存在承包方不給他土地的情形，而且不同農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時(shí)間的長短還會(huì)不同。土地不同于貨幣，對(duì)貨幣而言雖然有出有進(jìn)，但只要總量平衡就不會(huì)對(duì)持有者的經(jīng)營決策帶來較大困難。土地的位置是固定的，由于流轉(zhuǎn)的時(shí)間不同，流轉(zhuǎn)的土地不同，承包方的土地?cái)?shù)量即使保持平衡但土地的位置卻會(huì)發(fā)生變化，這勢(shì)必為承包方的長遠(yuǎn)規(guī)劃和經(jīng)營決策帶來困難。從另外一極考慮，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)承包方，如果當(dāng)年的收成不好，即使是原先已經(jīng)答應(yīng)的一些耕種土地的承諾也很難兌現(xiàn)，另外出于自身利益的考慮承包方總是盡可能地少付租金，對(duì)于外包方而言其土地的保障功能就會(huì)受到影響。筆者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)制度很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，即使能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營但卻會(huì)侵蝕土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，在目前我國尚未建立起完善的農(nóng)民社會(huì)保障制度以及尚不具備建立象發(fā)達(dá)國家那樣健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度的前提下通過土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營的可能性很小。

前面已經(jīng)論述健全農(nóng)民社會(huì)保障制度的巨大好處,但我國目前尚不具備建立像發(fā)達(dá)國家那樣健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度的條件；我國農(nóng)業(yè)超小規(guī)模分散經(jīng)營的局限性在近幾年已逐漸暴露，加之農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營已成為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的必然選擇。但政府的土地流轉(zhuǎn)政策在解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營時(shí)在我國尚未建立完善的社會(huì)保障制度的條件下不能兼顧對(duì)農(nóng)民的保障甚至還會(huì)削弱這種保障功能。所以如何實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營又能解決農(nóng)民的社會(huì)保障成為當(dāng)前我國一個(gè)十分重要的問題。筆者認(rèn)為完全可以根據(jù)我國國情將農(nóng)民的社會(huì)保障與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營結(jié)合起來，具體做法是把土地的經(jīng)營權(quán)收歸政府，土地的收益由農(nóng)民享有，這實(shí)際上是一種土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)只是承包方是政府，收益不由承包方所有而完全歸于出包方，這樣既解決了農(nóng)民的社會(huì)保障問題又解決了我國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)的新狀況而且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。這一模式至少有以下七個(gè)方面的好處：

第一，解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題。由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，弱勞動(dòng)力在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)難免力不從心或?qū)⑼恋亓鬓D(zhuǎn)給他人，從土地獲得的收益極小，弱化了土地的保障功能。而政府收回土地的經(jīng)營權(quán)之后，土地由專業(yè)人員去經(jīng)營其產(chǎn)出必然會(huì)相對(duì)較高，而這一收益又完全歸于農(nóng)民，在這一過程中農(nóng)民不需要付出諸如灌溉、化肥等的任何成本，這樣農(nóng)民獲得相當(dāng)可觀的收益，使土地的保障功能完全發(fā)揮出來，解決了農(nóng)民的社會(huì)保障問題。

第二，解決我國農(nóng)村拋荒嚴(yán)重和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者老齡化嚴(yán)重和斷代問題。由于當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)的比較收益低,絕大部分人選擇農(nóng)業(yè)為副業(yè)進(jìn)行粗放管理，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，下一代愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的幾乎沒有，政府收回土地的經(jīng)營權(quán)能很好地解決這一問題，并能提高我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，保障國家的糧食安全。

第三，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益。

第四，提高土地的生產(chǎn)率。政府收回土地的經(jīng)營權(quán)，聘請(qǐng)專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，運(yùn)用先進(jìn)的生物技術(shù)和機(jī)械技術(shù)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各環(huán)節(jié)都有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為依托必能提高土地的生產(chǎn)率。

第五，增強(qiáng)我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。政府收回土地的經(jīng)營權(quán)，由專業(yè)人員經(jīng)營農(nóng)業(yè)，我國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量必然會(huì)進(jìn)一步提高，在激烈的國際市場上占有一席之地。

第六，解決農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷問題。近幾年我國農(nóng)產(chǎn)品往往出現(xiàn)信息不對(duì)稱或有人惡意操縱農(nóng)業(yè)市場的情況，農(nóng)產(chǎn)品收獲之后有的地方賣不出去有的地方卻價(jià)格昂貴甚至缺乏，土地的經(jīng)營權(quán)收歸政府之后，政府因地制宜，并根據(jù)市場情況統(tǒng)一指導(dǎo)，可以有效地解決以往農(nóng)民盲目種植和其他人惡意操縱農(nóng)業(yè)市場的情況。

第七，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)安全和國家財(cái)富的積累。由于經(jīng)濟(jì)一體化的深刻發(fā)展國際金融危機(jī)頻發(fā)，當(dāng)前我國急切需要從充滿風(fēng)險(xiǎn)的外向依賴型經(jīng)濟(jì)向穩(wěn)定的居民消費(fèi)——內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、從依靠低勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)向通過提高勞動(dòng)者素質(zhì)與技術(shù)創(chuàng)新來提升核心競爭力轉(zhuǎn)變、從單純追求經(jīng)濟(jì)增長向?qū)崿F(xiàn)國民福利與國民經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展轉(zhuǎn)變。目前我國城市居民在消費(fèi)、自身素質(zhì)和福利方面已有很大提升，要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在農(nóng)民，而政府收回土地的經(jīng)營權(quán)，收益歸農(nóng)民所有后基本上解決了農(nóng)民的社會(huì)保障問題，前面已經(jīng)論述，農(nóng)民的社會(huì)保障問題解決后國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程必會(huì)加快。

要推進(jìn)政府收回農(nóng)民土地的經(jīng)營權(quán)，收益歸農(nóng)民所有以解決農(nóng)民的社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營須做好以下七個(gè)方面的工作：

第一，培育一批農(nóng)業(yè)技術(shù)人才。政策再好沒有人執(zhí)行或不懂得如何執(zhí)行都是枉然，在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中農(nóng)業(yè)技術(shù)人才是關(guān)鍵，由于我國超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。在我國農(nóng)業(yè)技術(shù)人員極度匱乏，即使有一部分種田能手，但他們也主要是憑借自己的經(jīng)驗(yàn)、勤快以及對(duì)土地的感情，而面對(duì)大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營時(shí)卻缺乏科學(xué)的生物技術(shù)知識(shí)和對(duì)機(jī)械化的管控能力。

第二，對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營在政策、資金、技術(shù)上給予支持。當(dāng)政府將土地的經(jīng)營權(quán)收歸農(nóng)民之后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的成本投入要由政府來承擔(dān)，所以政府財(cái)政有必要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入、政策傾斜和技術(shù)指導(dǎo)。

第三，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、專業(yè)化和社會(huì)化。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、專業(yè)化和社會(huì)化才能更快地推廣運(yùn)用農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；才能更好地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與市場對(duì)接，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和市場競爭力；才能更多地提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加規(guī)模經(jīng)營效益。

第四，加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，建立健全城鄉(xiāng)公共職業(yè)機(jī)構(gòu)并免費(fèi)向農(nóng)民開放，為農(nóng)民提供政策咨詢、就業(yè)信息和就業(yè)指導(dǎo)，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和服務(wù)，開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)和引導(dǎo)，以適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就業(yè)轉(zhuǎn)移的需要，使土地經(jīng)營權(quán)收歸政府之后農(nóng)村勞動(dòng)力能找到合適的工作，為規(guī)模經(jīng)營提供客觀條件。

第五，做好農(nóng)民的思想工作，引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民積極的支持政府收回土地經(jīng)營權(quán)的政策。

第六，加快新農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第七，建立合適的績效評(píng)估考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度以防止負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人員勞動(dòng)積極性的降低和腐敗的滋生。

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