南太平洋島國應(yīng)對氣候變化融資的困境與啟示

岳小穎

（上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理系，上海 201701）

一、問題的提出

在波蘭波茲南舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第14次締約方大會上，南太平洋島國圖瓦盧總理阿皮塞·耶雷米亞曾表示，脆弱的太平洋島國比其他國家更加需要便捷的融資渠道以適應(yīng)與減緩氣候變化對其國家?guī)淼奶魬?zhàn)。他表示：“為適應(yīng)氣候變化，圖瓦盧這樣的發(fā)展中的小島國，急需能夠直接存取和便捷支付的資金，因為我們已經(jīng)切實的受到氣候變化的嚴(yán)重影響。我們已經(jīng)表述的再清楚不過了！現(xiàn)在看來，一些發(fā)達(dá)國家正在使這些資金越來越難以獲得，不得不說我們的希望已經(jīng)被埋藏在一個個復(fù)雜、冗長的議程中，對此我深表失望?！盵1]

建立有效的融資機(jī)制是一項復(fù)雜而長期的任務(wù)，因為各國政府需要在合理配置幾十億美元資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與最需要這些資金的國家和群體的強(qiáng)烈需求之間尋求平衡。一方面，捐助國的納稅人希望資金能夠用于幫助氣候變化影響最大的、處于危險中的國家和群體。然而在國際制度層面，融資機(jī)制的參與方提出比較高的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，并質(zhì)疑太平洋島國是否有足夠的能力去合理、有效使用這些資金。的確，比如盡管不少太平洋島國獲得了官方發(fā)展援助（ODA）的資助，但資金的使用效果卻乏善可陳。這也是諸多捐助國質(zhì)疑太平洋島國政府吸收和使用資金能力的原因。另一方面，太平洋島國政府及國內(nèi)的社會團(tuán)體對氣候融資機(jī)制資助程序缺乏彈性和制度內(nèi)存在的官僚主義作風(fēng)表示不滿，認(rèn)為其限制了資金流向最需要的地區(qū)和領(lǐng)域。

針對太平洋島國在獲取和使用資源、資金方面的困難，需要了解南太平洋島國氣候變化融資的現(xiàn)狀，并對存在的問題進(jìn)行探討，得出有益啟示，只有這樣才能在兼顧責(zé)任與義務(wù)，公平與效率的前提下，完善氣候變化融資。

二、南太平洋島國氣候變化融資的現(xiàn)狀與問題

（一）氣候變化融資的現(xiàn)狀

在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下，過去十多年在地區(qū)和全球?qū)用娼⒘酥T多應(yīng)對氣候變化的基金，包括比如全球環(huán)境基金下的最不發(fā)達(dá)國家基金（LDCF）、氣候變化特別基金（SCCF），世界銀行管理下的京都議定書適應(yīng)基金、氣候投資基金（CIFs）等。2009年哥本哈根氣候大會上，141個國家表示從2010年到2012年間，發(fā)達(dá)國家將提供總額300億美元的快速啟動資金，并優(yōu)先援助那些最容易受氣候變化影響的發(fā)展中國家，比如最不發(fā)達(dá)國家、小島國以及受干旱、沙漠化以及洪水影響的非洲國家。此外，在采取有意義的減排行動并且保證執(zhí)行透明度的前提下，到2020年，將向發(fā)展中國家提供每年1000億美元的援助。這些資金，將通過政府和私人、雙邊和多邊等各種渠道加以提供。這些承諾在坎昆氣候變化大會上再次被確認(rèn)，與會者動議成立綠色氣候基金，并成立一個過渡委員會負(fù)責(zé)這個新建組織的工作流程和內(nèi)部管理。2010年11月，高級顧問團(tuán)在11月提交了他們的報告，值得注意的是，報告更加關(guān)注如何尋找資金的來源而不是如何使發(fā)展中國家更便捷和直接地獲得這些資源。[2]除上述國際機(jī)制，還包括應(yīng)對氣候變化的一系列雙邊機(jī)制，比如日本的涼爽地球伙伴關(guān)系（Cool Earth Partnership），歐盟委員會的全球氣候變化聯(lián)盟（GCCA），以及澳大利亞的國際氣候變化適應(yīng)行動（ICCAI）等。

太平洋島國政府歡迎這些幫助發(fā)展中島國應(yīng)對氣候變化的融資機(jī)制。然而，多個島國領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)他們國家的政府至今沒有獲得快速啟動資金。近些年，他們開始質(zhì)疑環(huán)境融資機(jī)制的復(fù)雜性、有效性和撥款延遲是否會導(dǎo)致這些機(jī)制無法兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾。薩摩亞總理伊拉埃帕·薩伊萊萊·馬利埃萊額奧伊在2010年9月的聯(lián)合國大會發(fā)言中指出：“哥本哈根氣候大會中承諾的針對最脆弱國家應(yīng)對氣候變化所提供的快速啟動資金，對我國來說，至今是一個‘保守的最完好的秘密’，快速啟動資金針對哪些國家，將如何被分配，我們尚未可知?！盵3]

（二）氣候變化融資之困境

首先，資金的數(shù)量方面，提供的額度與南太平洋島國的實際需要之間不平衡。

氣候變化融資機(jī)制的構(gòu)建與資金的分配至今仍在變化與調(diào)整之中，南太平洋島國對其前景并不看好。2009年哥本哈根協(xié)定和2010年的坎昆協(xié)定框架下，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)承諾對適應(yīng)和減緩的快速啟動資金進(jìn)行差額撥款。2011年5月，附件一國家表示他們將提供281.4億美元的快速啟動資金。然而根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計各國政府實際提供的融資額度，僅有121.4億美元，因為發(fā)達(dá)國家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)認(rèn)為，根據(jù)他們的預(yù)算，發(fā)展中國家僅僅需要這些資金就足夠了。[4]

然而這些預(yù)算卻與南太平洋島國的實際需要之間存在落差。倫敦帝國學(xué)院的報告指出，“很多研究數(shù)據(jù)，包括斯特恩報告和氣候變化委員會的評估報告都低估了適應(yīng)氣候變化需要融資的水平，至少需要比現(xiàn)有資金多3倍的資金才能滿足這些國家的需要?！盵5]2011年1月，太平洋島國在參加聯(lián)邦氣候變化融資高層會議時強(qiáng)調(diào)，“太平洋諸島國在適應(yīng)和減緩氣候變化影響方面缺乏充分的融資途徑，融資來源的有限與諸島國國內(nèi)日益增長的對氣候變化融資的需求之間存在矛盾。與會各方已認(rèn)識到，最不發(fā)達(dá)國家資金的缺乏，已經(jīng)給國家行動方案的實施帶來相當(dāng)?shù)睦щy?！盵6]

其次，資金的性質(zhì)方面，大部分是貸款而非無償捐助。

77國集團(tuán)，小島國聯(lián)盟和不發(fā)達(dá)國家聯(lián)盟一致強(qiáng)調(diào)，聯(lián)合國氣候變化框架公約的融資機(jī)制，諸如新的綠色氣候基金等，必須以津貼或補貼的方式，而不是貸款的方式提供資金。然而，某些雙邊和地區(qū)層面的合作機(jī)制，比如日本的涼爽地球伙伴關(guān)系，英國的環(huán)境改造基金以及世界銀行仍舊以貸款而不是補助金的形式提供。[7]南太平洋島國認(rèn)為，太平洋這些最為貧困和脆弱的島國在適應(yīng)和減緩發(fā)達(dá)工業(yè)國造成的氣候變化惡果的同時，還需要向這些工業(yè)國貸款，并以定期償還，這種以貸款而不是贈款的形式向太平洋島國提供資助，會產(chǎn)生負(fù)面后果。增加的貸款會加重這些國家原本已經(jīng)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，小島國缺乏制造新經(jīng)濟(jì)活動和拓展創(chuàng)匯渠道以償還貸款的能力，這反而會加重小島國的經(jīng)濟(jì)困難。

第三，融資制度本身的復(fù)雜性也增加了南太平洋島國籌措資金的難度。

由于其繁雜的行政審批程序，國際金融機(jī)制的管理方式也不利于小島國和最不發(fā)達(dá)國家。工作人員大部分時間都用于審批這些國家是否滿足資助方的要求和標(biāo)準(zhǔn)，這占用了他們將工作切實落實的精力，某種程度上也妨礙了資助國政府和國際機(jī)制試圖達(dá)成的積極成果的實現(xiàn)。2010年論壇的經(jīng)濟(jì)部長在工作簡報中指出：“許多國家試圖了解、接近、達(dá)到這些資金和融資渠道的要求，僅僅程序本身已經(jīng)牽著了我們大部分精力，使我們在切實執(zhí)行氣候變化政策中的努力偏離了我們的初衷與方向?！盵8]

比如南太平洋紐埃島，2004年遭到寒帶氣旋赫塔帶來的災(zāi)害。紐埃島總理Toke Talagi表示，即便是在災(zāi)害后在紐埃島的村落建立一個平民疏散中心如此一個小項目，也需要提交相當(dāng)規(guī)模和數(shù)量的證明文件。他說：“不得不承認(rèn)，準(zhǔn)備這些證明文件的紙張，基本上可以砍倒一棵樹了。這些項目的論證材料有那么多頁數(shù)，我甚至懷疑官員們是否有時間閱讀它們。行政審批需要的文件如此之多，程序如此之復(fù)雜，這使我們深感沮喪，請將精力用于關(guān)注結(jié)果而不是程序。”[9]

第四，南太平洋島國特殊的脆弱性也增加了籌措資金的難度。

聯(lián)合國氣候變化框架公約承認(rèn)，全世界任何一個國家都面臨這氣候變化和極端的氣候帶來的災(zāi)害，但南太平洋發(fā)展中小島國是國家群體中最為脆弱的一群，亞太地區(qū)與非洲的很多發(fā)展中大國，可以名正言順的為他們的百萬人民獲取項目的資助。南太平洋區(qū)域環(huán)境方案的項目顧問曾表示，太平洋小島國在諸多國際協(xié)定中的地位和影響力受到來自發(fā)展中大國的阻力，“荒謬的是，任何一個南太平洋島國無法在協(xié)議中以單獨國家的身份提出其訴求，而必須組成一個南太平洋島國集團(tuán)，否則南太平洋島國中的任何一個國家將失去所有的國際資源?！盵10]

薩摩亞駐聯(lián)合國大使費圖里·艾麗莎表示，“盡管每個國家都宣稱自己比其他國家更加脆弱，但作為太平洋島國，我們?nèi)匀徽J(rèn)為比起其他國家，我們更加脆弱，面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不少島國國土狹小，地理位置偏遠(yuǎn)，由分布非常分散的小島礁組成，這就給中央政府帶來有效管轄的高成本方面的問題。在新成立的綠色基金下，我想我們會共同發(fā)出對于太平洋島國在獲取資金方面存在困難的呼吁。只有這樣，才能使我們與其他太平洋國家有所區(qū)別?！盵11]

四、結(jié)論與啟示

總體而言，目前的南太平洋島國仍處于落后狀態(tài)，促進(jìn)太平洋島國應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)盡快行動，因為這些環(huán)境帶來的負(fù)面影響已經(jīng)給國民生活的各個領(lǐng)域，如公共健康、農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展帶來影響。由于應(yīng)對災(zāi)害和災(zāi)后重建的長期發(fā)展融資缺乏規(guī)劃，和在這些方面應(yīng)對不及時，會使我們2015年千年發(fā)展目標(biāo)所做的努力功虧一簣。

根據(jù)多年來的實踐和經(jīng)驗總結(jié)，在獲取氣候變化融資方面，不僅要求南太平洋島國要發(fā)展現(xiàn)代化，增強(qiáng)以經(jīng)濟(jì)、科技為基礎(chǔ)的綜合國力，改良政策，提升政府執(zhí)政能力，而且要加快政治體制改革，根據(jù)各國國情找到一條有南太特色的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)對氣候變化的道路。

另外，地區(qū)合作是重要手段。區(qū)域化已成為世界一種重要的發(fā)展趨勢，南太平洋各島國領(lǐng)土狹小，加強(qiáng)區(qū)域合作尤其重要。南太各島國領(lǐng)導(dǎo)人也日益認(rèn)識到地區(qū)合作的重要性。區(qū)域合作的加強(qiáng)，將有助于加強(qiáng)該地區(qū)在國際政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響力。南太島國必須和其他第三世界國家團(tuán)結(jié)起來，加強(qiáng)對全球化游戲規(guī)則的制訂過程的參與，并協(xié)調(diào)相互之間對某些融資政策的認(rèn)知與理解，在建立新的國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的過程中，增加氣候變化領(lǐng)域發(fā)展中島國的共同利益，力求增加融資渠道。

最后，南太島國政府、資助方和地區(qū)及國際組織應(yīng)加強(qiáng)對未來大規(guī)模的類似項目的落實與協(xié)商，幫助南太平洋島增加獲取氣候融資的途徑，為落后的團(tuán)體和地區(qū)爭取更具積極性的結(jié)果。這需要國際組織的融資機(jī)制簡化政策程序，各捐助國之間加強(qiáng)溝通，減少不必要的資源和財力物力時間的損耗，在幫助最脆弱群體方面將具體的適應(yīng)項目落到實處。

希望在今后的十年，能建立更具創(chuàng)新性的機(jī)制以平衡捐助國、受資助國和國際組織的不同考量，適應(yīng)南太平洋島國、各地方團(tuán)體和社區(qū)的不同需求，以高效充足的資金促進(jìn)最脆弱南太島國應(yīng)對氣候變化的消極影響，創(chuàng)造一個美好的家園。

[1]Apisai Ielemia,Prime Minister of Tuvalu, Statement to theUN Framework on Climate Change Conference of Parties,Poznan,Poland,11 December 2008.

[2]Report of the Secretary-General’s High-level AdvisoryGroup on Climate Change Financing,UN, New York,November2010.Bob McMullan,the former Parliamentary Secretary forInternational Development Assistance in the Rudd government,wasan Australian representative in the High Level Advisory Group.

[3]Statement by Tuila'epa Sailele Malielegaoi,Prime Minister ofSamoa,65 th Session of the UN General Assembly,New York,27September 2010.

[4]World Resources Institute (WRI):Summary of developedcountry ‘fast-start’climate finance pledges, updated 20 May 2011:http://www.wri.org/publication/summary-ofdeveloped-country-fast-start-climate-finance-pledges.

[5]Martin Parry et al,Assessing the costs of adaptation toclimate change–a review of theUNFCC and other recent estimates,Grantham Institute forClimate Change,Imperial College,London, August 2009.

[6]Final communiqué,Commonwealth High Level Meeting onClimate Financing,UK,January 2011.

[7]World Resources Institute (WRI),Summary of DevelopedCountry‘Fast-Start’Climate Finance Pledges,updated 20 May 2011.

[8]Background paper,Forum Economic Ministers’Meeting,Alofi,Niue,26-28 October 2010,PIFS(10) FEMM Background E.

[9]Interview with Premier of Niue Toke Talagi，Alofi,Niue,March 2011.

[10]Interview with Espen Ronneberg,SPREP climate changeadviser.Pacific Beat,Radio Australia,3 December 2010.

[11]Interview with Ambassador Feturi Elisaia, Alofi,Niue,March2011.