土改探索之三：安徽“農(nóng)地入市”

徐豪

就在黨的十八屆三中全會(huì)結(jié)束當(dāng)天的2013年11月12日，安徽省出臺(tái)《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”），決定在全省20個(gè)縣（區(qū)）開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，今后，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，未來(lái)還將建設(shè)多元統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)。這無(wú)疑契合三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中的“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，安徽鳳陽(yáng)小崗村開創(chuàng)了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，拉開了中國(guó)改革的大幕。35年后，恰在十八屆三中全會(huì)閉幕的當(dāng)天發(fā)布《指導(dǎo)意見》，使得安徽再一次扮演起“土地改革”先行者的角色。

建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)

《指導(dǎo)意見》提到，包括渦陽(yáng)縣、潁泉區(qū)、臨泉縣在內(nèi)的安徽20個(gè)縣區(qū)開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，將重點(diǎn)圍繞市場(chǎng)主體培育、土地市場(chǎng)建設(shè)、集體三資管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建管、信息和金融服務(wù)等六個(gè)方面開展改革試點(diǎn)，力爭(zhēng)到2015年，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)面積占承包耕地50%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化、專業(yè)化、社會(huì)化程度明顯提高。

建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)，是安徽省此次農(nóng)村綜合改革中備受關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)規(guī)定，今后的集體土地所有權(quán)將確定到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，2015年底前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國(guó)有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，是此次《指導(dǎo)意見》的亮點(diǎn)之一。根據(jù)規(guī)定，安徽省將堅(jiān)持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制；與此同時(shí)，建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。

本刊記者了解到，安徽省下一步將依托國(guó)有建設(shè)用地交易市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，為土地交易提供場(chǎng)所、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)；推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)門戶網(wǎng)站和交易平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)、競(jìng)價(jià)報(bào)名、網(wǎng)上掛牌、在線競(jìng)拍、中標(biāo)公示等全流程在線交易；農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)屬流動(dòng)

2008年在鳳陽(yáng)縣成立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心，這是安徽在土地流轉(zhuǎn)方面最早的探索，政府希望將土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。2012年6月20日上午，安徽省寧國(guó)市城鄉(xiāng)土地交易中心揭牌，這也是該省第一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。2013年1月16日，通過(guò)寧國(guó)市城鄉(xiāng)土地交易中心，該市天浩農(nóng)林發(fā)展有限公司和南山街道萬(wàn)福村土地股份合作社簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，標(biāo)志著安徽省首宗農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被成功流轉(zhuǎn)。

在對(duì)農(nóng)民權(quán)屬固化后，就應(yīng)該解決農(nóng)民權(quán)屬的流動(dòng)問(wèn)題，以達(dá)到農(nóng)村資源的合理配置，解決農(nóng)民的出路。寧國(guó)市城鄉(xiāng)土地交易中心正是在這個(gè)背景下成立的。而農(nóng)民權(quán)屬實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，是激活農(nóng)村土地資源要素的必要步驟?！吨笇?dǎo)意見》的出臺(tái)，也是安徽多年來(lái)對(duì)土地交易中心這類探索的實(shí)踐結(jié)果。

“我們公司2012年與合肥蜀王餐飲集團(tuán)達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，成為該集團(tuán)特色蔬菜供應(yīng)基地。但是苦于我們現(xiàn)有蔬菜基地生產(chǎn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到客戶需求，制約了企業(yè)的擴(kuò)張發(fā)展?，F(xiàn)在好了，這次我們?cè)谀仙浇值廊f(wàn)福村成功流轉(zhuǎn)了184畝土地，既有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村閑置土地的利用，又能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的快速騰飛?！碧旌乒究偨?jīng)理湯浩兵簽署協(xié)議后，樂(lè)得合不攏嘴。

“我父親過(guò)年都71了，家里的4畝多田地這下不用擔(dān)心要拋荒了，而且每年能收到600斤水稻的租金?！蹦仙浇值廊f(wàn)福村珠寶村民組村民程澤山在雙津集團(tuán)上班，以前最讓他放心不下的就是父親年紀(jì)大了，擔(dān)心田地以后沒人種沒人管。

像這樣“雙贏”的事例，在農(nóng)民權(quán)屬實(shí)現(xiàn)流動(dòng)以后，會(huì)越來(lái)越多。

“將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入健康軌道，需要深化土地制度改革。微觀方面，要在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，最終允許土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在宏觀管理方面，要優(yōu)化土地用途管理政策，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，向農(nóng)業(yè)投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為?！?中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英對(duì)本刊記者表示。

“農(nóng)地入市”需再突破

“新政策傳遞的是一個(gè)改革方向，并不能一步到位?！卑不沾髮W(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院院長(zhǎng)張德元告訴本刊記者，在現(xiàn)行政策和法律框架下，新政策在不少方面有很大突破，給全國(guó)其他一些地方提供了借鑒和參考，但具體效果如何仍需經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)。

據(jù)新華社報(bào)道，2013年10月，安徽宿州市埇橋區(qū)將土地流轉(zhuǎn)成為信托，將農(nóng)村土地使用權(quán)作為信托產(chǎn)品，委托信托公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這樣就可以定期獲得信托收益。該區(qū)朱廟村村民沈加亮就把家里的15畝地流轉(zhuǎn)給了一家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資公司。沈加亮說(shuō)，承包費(fèi)是1000斤小麥，一畝地一年的收入達(dá)到1000多元，在農(nóng)閑的時(shí)間，還可以出去打工，也能得到一部分收入。

這些新生事物讓農(nóng)村土地“入市”有了新的實(shí)踐。然而政策的落實(shí)和探索，并不都是那么順利。

據(jù)報(bào)道，安徽省土地改革試點(diǎn)雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實(shí)遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)政策，安徽省已有部分地區(qū)開始試點(diǎn)，但由于后續(xù)配套政策不健全，政策落實(shí)情況不容樂(lè)觀。

建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也存在“短板”，盡管寧國(guó)市城鄉(xiāng)土地交易中心目前已規(guī)范流轉(zhuǎn)集體土地5300余畝，但這都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關(guān)配套政策不完善，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)至今還沒有交易。

基層反映，雖然我國(guó)農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但對(duì)其抵押的問(wèn)題《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。

“從安徽部分地區(qū)土地改革試點(diǎn)情況來(lái)看，面臨的障礙和難題應(yīng)引起重視，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，特別是在政策法規(guī)方面給予支持?！睆埖略硎?，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)加快政策法規(guī)修訂步伐，以適應(yīng)改革試點(diǎn)工作需要。