土改難題下的新探索

高國力

2013年12月30日，國務(wù)院公布第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)：截至2009年底，全國擁有耕地20.3億畝，其中基本農(nóng)田15.6億畝；人均耕地1.52畝。此次公布的全國耕地?cái)?shù)量比以前常說的18億畝耕地增加了2億畝，引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。

恰逢十八屆三中全會(huì)對(duì)于未來土地改革提出了明確的方向和要求，再加上近期相繼召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議等均不同程度地涉及到土地改革問題，土地改革再次成為未來我國全面深化改革的若干重大問題之一。

土改難題聚焦

當(dāng)前，我國在土地開發(fā)、利用和管理等方面存在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、地方財(cái)政依賴土地財(cái)政、土地管理和改革亂象叢生等問題，也是土地改革中的難題，需要我們理性看待。

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大，但城鎮(zhèn)人口規(guī)模并沒有同步增加。2010年，我國地級(jí)以上城市人口密度265人/平方公里，市轄區(qū)人口密度618人/平方公里，遠(yuǎn)低于國外發(fā)達(dá)國家平均水平。

土地城鎮(zhèn)化過快表現(xiàn)在各地爭相規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)數(shù)量過多、面積過大，“睡城”、“鬼城”等貪大求洋的現(xiàn)象普遍；不同層次和類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量過多、布局分散、重復(fù)投資和惡性競(jìng)爭突出，引發(fā)工業(yè)用地低價(jià)使用和產(chǎn)能過剩加??；高速公路、軌道交通、會(huì)展中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目攀比和超前，建設(shè)粗放和超標(biāo)，缺乏經(jīng)濟(jì)效益。

地方財(cái)政依賴土地財(cái)政。2012年全國出讓國有建設(shè)用地合同價(jià)款2.69萬億元，占地方財(cái)政收入的31%，部分市縣占地方財(cái)政收入超過50%。地方政府競(jìng)相圈地賣地，以地生財(cái)，造成城市地價(jià)房價(jià)飛漲，企業(yè)生產(chǎn)成本、居民居住成本不斷增加，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)外遷和人才外流。地方政府的主要興趣放在以地生財(cái)，缺乏對(duì)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的興趣，造成地方稅源涵養(yǎng)能力低下，更加大了對(duì)土地財(cái)政的依賴。

土地征收補(bǔ)償不合理引發(fā)群體性事件。近年來，圍繞征地補(bǔ)償引發(fā)的矛盾糾紛、上訪鬧事等社會(huì)群體性事件高發(fā)頻發(fā)，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要因素。造成這種現(xiàn)象的主要原因一是土地征收不合理，強(qiáng)制、隨意、野蠻征地問題突出，農(nóng)民缺乏知情權(quán)和參與權(quán)，征地過程中的公示聽證、民主協(xié)商不透明不規(guī)范。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害，基本生產(chǎn)生活得不到保障。另外，對(duì)于失地、失業(yè)、失收入的“三無”農(nóng)民缺少人性化安置和聯(lián)系溝通，造成被征地農(nóng)民與基層政府的對(duì)立矛盾，導(dǎo)致干群關(guān)系空前緊張。

土地管理和改革亂象叢生、隱患較大。近年來，全國各地開展了類型多樣的土地改革，在積極探索土地改革模式的同時(shí)，也造成了混亂和無序，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、隱性的耕地流失加劇。如農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏法律保護(hù)，引發(fā)的土地撂荒、土地糾紛問題突出；耕地保護(hù)占補(bǔ)平衡中出現(xiàn)的占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣手段隱蔽多樣，造成大量優(yōu)質(zhì)耕地流失；農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范引導(dǎo)和法律保護(hù)，先占后征、邊占邊征、占而不征的現(xiàn)象普遍；土地增減掛鉤試點(diǎn)不規(guī)范，往往城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加快、多、優(yōu)，而農(nóng)村建設(shè)用地減少慢、難、假。很多地方利用區(qū)域性規(guī)劃上升到國家或者省級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略的名義，爭取各種土地改革的優(yōu)惠和傾斜政策，實(shí)際達(dá)到變相占用耕地的目的。

探索土改新模式

1月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》。文件在指出中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜、困難挑戰(zhàn)增多的背景下，對(duì)于2014年及今后一段時(shí)期我國土地制度改革的方向鎖定了8項(xiàng)“三農(nóng)”工作重點(diǎn)，進(jìn)一步探索了我國土地改革的模式和做法。

規(guī)范創(chuàng)新“兩個(gè)掛鉤”。一是要減少城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地的掛鉤，在總結(jié)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，下一步重點(diǎn)是控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的速度和邊界，確保農(nóng)村建設(shè)用地真正減少和復(fù)墾后的質(zhì)量。其次是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)新增常住人口、戶籍人口、外來人口、本地人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)，合理確定城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，探索跨行政區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加指標(biāo)調(diào)劑機(jī)制。

探索推進(jìn)“三個(gè)置換”。首先，用農(nóng)村承包地?fù)Q城鎮(zhèn)社會(huì)保障，綜合考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城時(shí)間、居住、就業(yè)、收入等因素，研究制定引導(dǎo)鼓勵(lì)性政策，分階段推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退回承包地，全面加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。其次，用農(nóng)村宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)保障性住房，以退回農(nóng)村宅基地為條件，加大補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購買保障性住房，制定不同期限、不同情況的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。最后，用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地?fù)Q農(nóng)民的股份權(quán)益，將農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)通過流轉(zhuǎn)、出讓、租賃等形式實(shí)現(xiàn)與國有土地同權(quán)同價(jià)，農(nóng)民以土地所有權(quán)的個(gè)體成員入股分享土地經(jīng)營的收益。

建立土地征收補(bǔ)償與土地增值收益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。根據(jù)被征收土地的區(qū)位、用途、升值預(yù)期，合理確定土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，探索建立根據(jù)土地出讓金規(guī)模合理調(diào)控征地補(bǔ)償金的辦法。嚴(yán)格規(guī)范征地程序，促進(jìn)補(bǔ)償過程和資金分配公開透明民主，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。鼓勵(lì)實(shí)行征地補(bǔ)償形式多元化，支持資金、就業(yè)、居住、股份等多種形式補(bǔ)償。

明晰強(qiáng)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易。根據(jù)土地用途，進(jìn)一步明晰農(nóng)村各類土地的所有權(quán)，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際，明確承包地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地具體歸村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等哪一級(jí)集體所有。規(guī)范農(nóng)村承包地的轉(zhuǎn)讓、租賃等流轉(zhuǎn)形式，加強(qiáng)契約化管理，完善抵押、擔(dān)保等權(quán)能，促進(jìn)承包地向種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等集中，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分類適度規(guī)模經(jīng)營。擴(kuò)大農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，探索開展宅基地抵押、擔(dān)保等擴(kuò)大權(quán)能試點(diǎn)，引導(dǎo)宅基地合理有序流轉(zhuǎn)和整合。

挖潛提高建設(shè)用地的集約利用效益。加大老城老區(qū)、棚戶區(qū)、城中村等城鎮(zhèn)建設(shè)用地的改造挖潛，提高單位面積土地人口數(shù)量、建筑密度和容積率。提高各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地利用效益，合理調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地占地規(guī)模，推行標(biāo)準(zhǔn)廠房和配套設(shè)施建設(shè)，大幅度提高單位面積土地產(chǎn)值、稅收和投資規(guī)模。嚴(yán)格劃定各類城市、新城和園區(qū)擴(kuò)張?jiān)鲩L的邊界，大力開發(fā)利用城市地下空間，建設(shè)緊湊型社區(qū)和城市。加大農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)步伐，合理引導(dǎo)村莊搬遷合并，提高農(nóng)民集中居住水平，促進(jìn)騰退出的宅基地有序整理復(fù)墾，為農(nóng)村建設(shè)用地減少提供保障。借鑒日本、新加坡、香港等國家和地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)，在交通、能源、水利、市政、住宅等領(lǐng)域推廣省地模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)的集約、綠色、低碳發(fā)展。