和諧社會背景下的社區(qū)調(diào)解制度探析
——以江蘇省江陰市蒲橋社區(qū)為例

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

和諧社會背景下的社區(qū)調(diào)解制度探析
——以江蘇省江陰市蒲橋社區(qū)為例

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

伴隨單位社會的逐步解體和社區(qū)體制的形成，社區(qū)成為社會問題的倉儲域和社會問題下沉的“筐底”。社區(qū)調(diào)解在構(gòu)建和諧社會進程中具有受案范圍廣泛、方式靈活高效、程序協(xié)商民主的功能特點，但也存在“無邊界化”、隊伍不健全、調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力不足、“大調(diào)解”機制運行不暢等問題。完善社區(qū)調(diào)解制度，需要合理界定社區(qū)調(diào)解邊界、加強社區(qū)調(diào)解隊伍建設(shè)、強化社區(qū)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力和優(yōu)化“大調(diào)解”運行機制。

人民調(diào)解制度；社區(qū)調(diào)解；制度建設(shè)

伴隨單位社會的逐步解體和社區(qū)體制的形成，各種社會問題集中到了社區(qū)，社區(qū)成為了社會問題的倉儲域和社會問題下沉的“筐底”。社區(qū)糾紛的頻發(fā)性、多樣化和復(fù)雜化，迫切需要行之有效的調(diào)解機制來應(yīng)對。作為非正式控制方式的人民調(diào)解，“在維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)群眾自治、加強社會主義民主法制建設(shè)中做出了突出貢獻，在國際上享有‘東方經(jīng)驗’、‘東方一枝花’的美譽?！盵1]作為人民調(diào)解體系的重要組成部分，社區(qū)調(diào)解在構(gòu)建和諧社會進程中具有獨特的功能和優(yōu)勢。

一、社區(qū)調(diào)解制度的功能與特點

所謂社區(qū)調(diào)解，是指社區(qū)調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民事糾紛的活動。社區(qū)調(diào)解是社區(qū)自治的重要內(nèi)容，對于維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧起著至關(guān)重要的作用。社區(qū)調(diào)解具有以下功能與特點。

（一）受案范圍廣泛

當前社區(qū)矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和突發(fā)性特點。以蒲橋社區(qū)2013年度社區(qū)調(diào)解工作為例，可以在一定程度上反映出不同矛盾糾紛所占的比例。①參見江陰市澄江街道蒲橋社區(qū)2013年度調(diào)解工作報告。

從圖1數(shù)據(jù)來看，蒲橋社區(qū)調(diào)解的對象以鄰里糾紛和環(huán)境保護糾紛為主，分別占57%和38%。損害賠償糾紛和婚姻家庭糾紛分別占3%和2%。在鄰里糾紛中，房屋漏水是引發(fā)矛盾的主要原因。蒲橋社區(qū)居民區(qū)以老公房為主，房屋陳舊，經(jīng)常發(fā)生漏水事件。部分漏水的安置房業(yè)主不交物業(yè)費（政府補貼），物業(yè)公司缺乏為其解決漏水問題的動力。近年來，空調(diào)滴水、噪音滋擾和違章搭建成為影響環(huán)境的突出因素。進入新世紀以來，江陰商品房小區(qū)的居住條件有了明顯改善，空調(diào)作為一種家庭日用電器進入千家萬戶，空調(diào)滴水及其外機聲音引發(fā)的環(huán)境保護糾紛也日益增加。這些糾紛比較瑣碎，不符合訴訟經(jīng)濟性原則，所以一般通過社區(qū)調(diào)解疏導(dǎo)調(diào)處。

圖1 蒲橋社區(qū)2013年度矛盾糾紛類型比例圖

（二）方式靈活高效

（三）程序協(xié)商民主

作為一種民主理念，協(xié)商民主的價值與功效已逐漸被人們所接受和認可，并在社區(qū)調(diào)解制度與實踐中廣泛應(yīng)用。社區(qū)調(diào)解在雙方當事人平等自愿的基礎(chǔ)上進行，以“便民利民、公平公正”為出發(fā)點，雙方在民主、和諧、寬松的氛圍中充分表達主張，自由行使權(quán)利，通過民主交流和協(xié)商達到互諒互讓、消除隔閡、雙方認同的結(jié)果，充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的參與性、平等性和主觀能動性。社區(qū)調(diào)解程序的這種特性，使調(diào)解協(xié)議的達成和執(zhí)行更具有認同度。按照《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）第33條規(guī)定：經(jīng)社區(qū)調(diào)委會調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，雙方當事人可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)共同向法院申請司法確認，由法院對調(diào)解協(xié)議進行審查，依法確認調(diào)解協(xié)議的效力，確認后的調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力。查閱蒲橋社區(qū)的調(diào)解卷宗，沒有1例向法院申請過司法確認。這說明雙方當事人對于調(diào)解協(xié)議認同度比較高。

二、當前社區(qū)調(diào)解制度面臨的主要問題

實踐證明，社區(qū)調(diào)解在維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會進程中作出了突出貢獻。但近年來，隨著社會主義法制建設(shè)的不斷深入，暴露出社區(qū)調(diào)解工作中還存在諸多問題。

（一）社區(qū)調(diào)解“無邊界化”

2009年2月，“12345”民生熱線作為江陰市委、市政府著力打造的一項民生工程，整合了全市公共服務(wù)資源，堅持“群眾有呼聲、政府有回應(yīng)，事事有著落、件件有回音”。[2]“12345”在接到投訴件后，按程序?qū)⒃V求件轉(zhuǎn)批給相關(guān)職能部門，大量基層矛盾被轉(zhuǎn)批給社區(qū)?！?2345，有事找政府”逐漸演變?yōu)椤?2345，有事找社區(qū)”。而相當一部分居民反映的問題，如家中水龍頭生銹、水管堵塞等，并不涉及民事糾紛，不屬于社區(qū)調(diào)解范疇。最近社區(qū)正在處理的一起“12345”居民漏水事件，居民家中漏水，不請專業(yè)人士查明漏水原因確定漏水源頭，而是要求社區(qū)調(diào)解人員去樓上6戶漏水“嫌疑人”家中排查，還要求社區(qū)承擔漏水排查的相關(guān)費用。社區(qū)調(diào)解人員儼然成為了兼職“水電工”、全能型“超人”。

（二）社區(qū)調(diào)解隊伍不健全

根據(jù)蒲橋社區(qū)調(diào)委會的統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)，蒲橋社區(qū)調(diào)委會共有調(diào)解人員22人。這支調(diào)解員隊伍在蒲橋社區(qū)調(diào)解工作中發(fā)揮了重要作用。②參見江陰市澄江街道蒲橋社區(qū)人民調(diào)解委員會工作臺賬。但面對新型社會矛盾和糾紛，也逐漸出現(xiàn)了隊伍建設(shè)中的一些問題。一是調(diào)解主任的配置非“專職化”。調(diào)解主任由社區(qū)居委會主任兼任，擔負多項工作任務(wù)往往顧此失彼。二是年齡結(jié)構(gòu)不盡合理。45歲以上的調(diào)解員占51%，面臨著年齡老化的問題。三是社區(qū)調(diào)解員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)待提高。大部分調(diào)解員沒有受過正規(guī)培訓(xùn)，法律知識和調(diào)解技巧欠缺，在調(diào)處矛盾時往往力不從心。

（三）調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力不足

村級診所是農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的直接提供者，因此村級診所的服務(wù)水平直接決定了農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施的滿意度。但據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)村醫(yī)生的數(shù)量和質(zhì)量難以滿足農(nóng)民的醫(yī)療需求，原因在于當前鄉(xiāng)村醫(yī)生主要來源于計劃體制下的赤腳醫(yī)生，他們并未受過專業(yè)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，而且他們的年齡普遍偏大，這就導(dǎo)致醫(yī)療水平不高。另外，村級診所的規(guī)模十分有限，基本設(shè)備也不足，這主要也是由醫(yī)生水平所導(dǎo)致，不僅如此，根據(jù)反映每個村級診所一般有兩位鄉(xiāng)村醫(yī)生，他們一人一天值班，因此數(shù)量十分有限，農(nóng)民對此也心生不滿。

社區(qū)調(diào)解時，雙方當事人達成的調(diào)解協(xié)議，以口頭協(xié)議為主，書面協(xié)議為輔。如2013年，蒲橋社區(qū)共調(diào)處65起矛盾糾紛，達成62份口頭協(xié)議，3份書面協(xié)議。③參見江陰市澄江街道蒲橋社區(qū)2013年度調(diào)解工作報告。由于口頭協(xié)議本身不具有強制執(zhí)行力，大大降低了社區(qū)調(diào)解的公信力和權(quán)威性。雖然2002年《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》明確了調(diào)解協(xié)議的法律效力；2011年生效實施的《人民調(diào)解法》進一步明確了關(guān)于調(diào)解協(xié)議“司法確認”的法律規(guī)定，但基于自愿原則和“共同”申請的規(guī)定，實踐中很少有人申請司法確認，社區(qū)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力有待進一步提升。

（四）“大調(diào)解”機制運行不暢

江陰市“大調(diào)解”聯(lián)動工作自2004年開始以來，在化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定方面取得了一定成效。實踐證明，“大調(diào)解”機制在提高社區(qū)調(diào)解工作效能、化解基層矛盾方面發(fā)揮了積極作用，但在機制運行上也存在一些問題。一是矛盾排查工作不到位。矛盾排查是“大調(diào)解”機制發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。實踐中，矛盾排查工作主要由兼職調(diào)解員承擔。他們要么因為事務(wù)多而無暇顧及，要么因為待遇低而缺乏工作的動力和激情。社區(qū)矛盾排查工作往往是紙上談兵，形同虛設(shè)。二是群眾參與度不高。堅持群眾路線、依靠人民群眾是化解矛盾糾紛的鑰匙和法寶。目前社區(qū)調(diào)解工作的群眾參與度還不夠，社區(qū)調(diào)委會信息員往往由幾個樓組長擔任，缺乏廣泛性。三是部門聯(lián)動機制運行不暢。從目前社區(qū)糾紛調(diào)處的情況來看，不少參加調(diào)解的機構(gòu)部門職責(zé)權(quán)限不清，許多矛盾似乎很多部門機構(gòu)可以管但誰也不主動管，甚至出現(xiàn)互相推諉、互相扯皮的現(xiàn)象。

三、完善社區(qū)調(diào)解制度的建議

社區(qū)調(diào)解工作存在的上述問題，必須要隨著社會的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代法治的發(fā)展而有所完善。以便充分發(fā)揮其獨特的功能和優(yōu)勢，更好地服務(wù)于和諧社會建設(shè)。

（一）合理界定社區(qū)調(diào)解邊界

一是建立科學(xué)合理的社會矛盾分流機制。“12345”平臺在接到投訴件時，確屬社區(qū)調(diào)解范疇的投訴件，轉(zhuǎn)批給社區(qū)調(diào)解處理；不屬于民事糾紛的投訴件，轉(zhuǎn)批給相關(guān)職能部門處理。要強化社會矛盾分流機制的科學(xué)性和合理性。二是整合社會服務(wù)資源，提升便民服務(wù)效能。社區(qū)應(yīng)搭建便民服務(wù)平臺，注重服務(wù)信息的搜集，整合各種社會服務(wù)資源。如居民家中水龍頭生銹的投訴件，社區(qū)調(diào)解人員可以告知其求助中心電話，請專業(yè)人員予以更換；居民家中漏水的投訴件，社區(qū)調(diào)解人員可告知其排查漏水原因的專業(yè)人員的聯(lián)系方式。三是加大宣傳教育力度提升居民素質(zhì)。可定期開展有關(guān)調(diào)解制度、法律知識、道德修養(yǎng)等內(nèi)容的宣傳教育活動。如聘請從事法律工作的志愿者在社區(qū)舉辦普法講座，使群眾知法守法，提高法律素養(yǎng)；聘請“老娘舅”在社區(qū)舉辦道德講座，宣傳鄰里關(guān)系和睦的重要性，提高居民群眾的道德修養(yǎng)。

（二）加強社區(qū)調(diào)解隊伍建設(shè)

一是規(guī)范準入機制。可選拔熱心調(diào)解工作、具有一定法律知識、具有較強溝通協(xié)調(diào)能力的人，經(jīng)過統(tǒng)一的調(diào)解員知識考試后聘為社區(qū)調(diào)解員，并頒發(fā)資格證書，規(guī)范社區(qū)調(diào)解人員的準入機制。二是突出專業(yè)特性。一方面明確調(diào)解主任專職化，調(diào)解主任專門負責(zé)調(diào)解工作，不再由社區(qū)居委會主任兼任。另一方面聘請具有豐富辦案經(jīng)驗的檢察官或者律師兼職調(diào)解，加強調(diào)解工作的專業(yè)性。三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？啥ㄆ陂_展由政府主導(dǎo)的調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，夯實調(diào)解人員的理論基礎(chǔ)，提高調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，還要強化調(diào)委會的例會學(xué)習(xí)制度，定期交流調(diào)解技巧、工作心得。要認真組織不同層次的社區(qū)調(diào)解員集中培訓(xùn)，特別是要在民事調(diào)解實務(wù)、調(diào)委會建設(shè)、調(diào)解糾紛方法和技巧等方面加大培訓(xùn)力度；社區(qū)還可以聘請優(yōu)秀的法官、檢察官和律師作為兼職教師，進一步提升調(diào)解人員的法律水平。

（三）強化社區(qū)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力

口頭協(xié)議“無憑無據(jù)”，雙方當事人容易反悔。一方面，社區(qū)調(diào)解人員應(yīng)鼓勵雙方當事人作出書面協(xié)議，增強社區(qū)調(diào)解的公信力和權(quán)威性。另一方面，社區(qū)調(diào)解人員應(yīng)履行好告知義務(wù)，告知當事人享有司法確認的權(quán)力。實踐證明，通過對社區(qū)調(diào)解協(xié)議的司法確認，不僅可以減少訴訟和司法成本，而且能夠保障調(diào)解協(xié)議的有效執(zhí)行，強化社區(qū)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。

（四）優(yōu)化“大調(diào)解”運行機制

荀子云：“登高而招，臂非加長也，而見者遠；順風(fēng)而呼，聲非加疾也，而聞?wù)哒??！鄙鐓^(qū)調(diào)解工作是一項社會工程，僅有專職調(diào)解員的努力是不夠的，必須優(yōu)化“大調(diào)解”運行機制，有效整合各種調(diào)解資源，共同履行構(gòu)建和諧社會的職責(zé)。一是加強矛盾糾紛排查工作。把矛盾糾紛排查工作作為一項重點工作，由社區(qū)專職調(diào)解員專職負責(zé)，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早解決，把矛盾糾紛及時化解在社區(qū)。二是有效整合群眾資源。充分發(fā)揮社區(qū)居民群眾的力量，依靠居民間的親情、友情和鄰里關(guān)系使調(diào)解起到事半功倍的效果。三是暢通部門聯(lián)動機制。公共部門作為一種公共資源，具有權(quán)威性、專業(yè)性和普遍性特征，對有效化解矛盾糾紛具有無可替代的作用。社區(qū)調(diào)解人員應(yīng)加強與各個部門的溝通和聯(lián)系，征得相關(guān)部門的合力支持，齊心協(xié)力共同化解糾紛。

[1]張新明,王欣新.人民調(diào)解員工作手冊[M].北京:中國法制出版社, 2000：28.

[2]嚴飛,周峰“.12345”去年受理逾8萬件訴求,市民滿意率97.8% [EB/OL].http://www.jyhot.com/article/bmsh/2013/0131/13306. html,2014-07-15.

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2014-07-30責(zé)任編校：譚明華