對世界養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展幾個(gè)問題的探討譚中和

譚中和

發(fā)達(dá)國家建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已有100 多年的歷史。據(jù)世界銀行資料，現(xiàn)在世界上有172個(gè)國家（地區(qū)）建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于各國（地區(qū)） 政治體制、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、歷史和文化傳統(tǒng)等的不同，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式和運(yùn)行機(jī)制差異很大?？梢哉f，無論在理論上，還是在實(shí)踐中，沒有哪一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式是最好的。各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)，無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家，還是正在轉(zhuǎn)型的國家，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在日益嚴(yán)峻的人口老齡化和快速發(fā)展變化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢下，特別是國際金融危機(jī)和持續(xù)發(fā)酵的歐債危機(jī)面前，都面臨艱巨的改革任務(wù)?！凹壹矣斜倦y念的經(jīng)”是對目前各國養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨困境的真實(shí)寫照。但畢竟發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立較早，其養(yǎng)老保險(xiǎn)理念、制度模式、運(yùn)行機(jī)制等方面積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，也有很多教訓(xùn)，非常值得我們研究和借鑒。

“他山之石，可以攻玉”，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，但仍然面臨艱巨的改革和完善任務(wù)。本文從養(yǎng)老保險(xiǎn)理論和實(shí)踐發(fā)展、養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府財(cái)政投入、待遇水平（替代率）、籌資渠道、覆蓋面情況，以及對世界主要國家和地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展情況評價(jià)等方面，進(jìn)行了分析研究。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)從起源到發(fā)展既是理論發(fā)展的產(chǎn)物，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然

按照馬克思的認(rèn)識(shí)論，實(shí)踐是理論的基礎(chǔ)，理論的發(fā)展又反過來指導(dǎo)實(shí)踐。世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)的起源、改革和發(fā)展，是理論和實(shí)踐相互影響和作用的結(jié)果。

總結(jié)世界養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程，大致可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立階段。時(shí)間大致是從19世紀(jì)80年代到20世紀(jì)40年代。19世紀(jì)70-80年代，歐洲大陸國家如法國和德國繼英國之后相繼完成產(chǎn)業(yè)革命，資本主義商品經(jīng)濟(jì)日趨發(fā)達(dá)，社會(huì)矛盾和階級(jí)矛盾也更加錯(cuò)綜復(fù)雜和日益尖銳，德國的工人運(yùn)動(dòng)空前高漲、尤為劇烈。與此同時(shí)，德國新歷史學(xué)派主張國家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，提出國家要制定勞動(dòng)保險(xiǎn)法、孤寡救濟(jì)法等來增進(jìn)社會(huì)福利，實(shí)行社會(huì)改革，調(diào)節(jié)勞資之間的矛盾。為了消除工會(huì)運(yùn)動(dòng)和社會(huì)民主黨的威脅，在德國新歷史學(xué)派的影響下，德國俾斯麥政府著手建立強(qiáng)制性公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，于1889年頒布《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著世界上第一個(gè)由國家建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度誕生。1929年，針對當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出了“有效需求理論”，主張國家應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧┤嬲{(diào)整經(jīng)濟(jì)生活，社會(huì)保障制度就是其中的一種措施。美國羅斯福政府“新政”下于1935年8月出臺(tái)的《社會(huì)保障法》，使美國建立了全面的社會(huì)保障制度。

第二階段為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全球化發(fā)展階段。第二次世界大戰(zhàn)后到70年代中期，是現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全球化發(fā)展時(shí)期。現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度迅速發(fā)展的原因在于：第一，第二次世界大戰(zhàn)后，世界經(jīng)濟(jì)迅速復(fù)蘇，并持續(xù)增長，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障范圍的擴(kuò)大和待遇標(biāo)準(zhǔn)的提高提供了資金來源。第二，相關(guān)理論的發(fā)展為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。1942年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·貝弗里奇發(fā)表《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)報(bào)告書》（又稱“貝弗里奇報(bào)告”），提出建立“福利國家”的方案。英國政府開始全面推行“貝弗里奇計(jì)劃”，于1948年建成“從搖籃到墳?zāi)埂钡摹案＠麌摇?。此后，北歐國家和英聯(lián)邦國家也先后建立起“普遍保障”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。此外，凱恩斯理論成為不少國家經(jīng)濟(jì)政策制定的依據(jù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也由此加速擴(kuò)張。

第三階段是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合與改革完善階段，20世紀(jì)70年代末至今是現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與整合時(shí)期。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)歷了五六十年代的蓬勃發(fā)展之后，到70年代末進(jìn)入改革時(shí)期。改革的根本原因：一是兩次石油危機(jī)引發(fā)了戰(zhàn)后資本主義世界最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，全球經(jīng)濟(jì)增長明顯下降，失業(yè)率和財(cái)政赤字大幅度上升，動(dòng)搖了支撐高福利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。無限制的高福利使得不少國家面臨著財(cái)政預(yù)算危機(jī)。二是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的原因。一些發(fā)展中國家開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度隨之需要進(jìn)行改變。三是人口老齡化的發(fā)展。進(jìn)入70年代后，西方國家開始步入老齡化社會(huì)。尤其是戰(zhàn)后的生育高峰使各國面臨老齡化的挑戰(zhàn)，如果不對現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，多數(shù)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將難以為繼。這一時(shí)期，各國采取了方式各異的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，其核心是降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇水平，減少政府沉重的財(cái)政養(yǎng)老保險(xiǎn)支出負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。具體改革方式包括：通過延長享受待遇所需的繳費(fèi)年限、提高退休年齡、提高繳費(fèi)率、擴(kuò)展繳費(fèi)基數(shù)等手段增加養(yǎng)老保險(xiǎn)收入；通過嚴(yán)格養(yǎng)老金給付條件、改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和養(yǎng)老金指數(shù)化機(jī)制等措施，降低養(yǎng)老金支出水平。有些國家開始從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分積累制或者基金制。有的國家通過提高繳費(fèi)率或者是由國家劃撥專門資金來建立國家儲(chǔ)備養(yǎng)老金，用來應(yīng)付未來老齡化下的養(yǎng)老金需要。還有一些國家則建立完全積累的個(gè)人賬戶制。同時(shí)，各國建立多層次養(yǎng)老金體系，劃清政府、企業(yè)、個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任，降低政府公共養(yǎng)老金的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，并對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行市場化運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。

二、不同國家養(yǎng)老保障政府財(cái)政投入水平多寡不一、增速差異較大

從各國整體的養(yǎng)老保障水平以及財(cái)政投入比例看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度類型、稅制、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式等因素的影響，不同國家養(yǎng)老保障政府財(cái)政投入水平多寡不一。

總體上看，OECD國家的公共養(yǎng)老金和遺屬受益金支出在1990年到2007年間快速增長，超過了國民收入增長率的15%，平均水平從占GDP的6.5%上升到7.0%。公共養(yǎng)老金一直都是政府支出中最大的一筆單項(xiàng)支出，平均達(dá)到政府總支出的17%左右。從2000年起，意大利的公共養(yǎng)老金支出占國民收入的比例在OECD國家中最高，2007年達(dá)到14.1%。歐洲大陸上的其他國家的公共養(yǎng)老金支出也比較高：奧地利、法國和希臘的養(yǎng)老金支出占GDP的比重為12%左右，德國和葡萄牙為11%左右。養(yǎng)老金支出一般都達(dá)到了這些國家公共總支出的25%到30%。endprint

但各國情況不一致。日本、韓國、葡萄牙、土耳其四個(gè)國家的公共養(yǎng)老金支出水平增長超過國民收入增長速度的一倍以上，韓國和土耳其增速較快是源于其養(yǎng)老金制度的起點(diǎn)低、發(fā)展快，而日本歸因于急速的人口老齡化；但比利時(shí)、加拿大、愛爾蘭、西班牙、瑞典和美國六個(gè)國家在2002到2009年間，養(yǎng)老金支出水平占GDP的比重一直保持在一個(gè)相對穩(wěn)定的水平；而新西蘭、冰島、盧森堡、荷蘭和挪威五個(gè)國家的養(yǎng)老金支出增長低于國民收入的增長速度，其原因大多為養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的提高所致。

研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施全民福利型（貝芬里奇模式）養(yǎng)老保障體系的國家的公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重平均值低于實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)模式（俾斯曼模式）的國家。從單個(gè)國家比較看，養(yǎng)老金支出占GDP比重平均值排名前三位的分別是德國（10.63%）、意大利（10.19%）和法國（9.96%），這三個(gè)國家均實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)模式；養(yǎng)老金支出占GDP的比重后三位的分別是美國（5.31%）、新西蘭（5.4%）和英國（5.43%），除了美國外，新西蘭和英國均實(shí)行國家福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

養(yǎng)老金支出和老年撫養(yǎng)比之間有著很強(qiáng)的相關(guān)性。人口年齡結(jié)構(gòu)相對年輕的國家，公共養(yǎng)老金支出的規(guī)模相對要低，如冰島、韓國的公共養(yǎng)老金支出不足GDP的2%；人口年齡結(jié)構(gòu)相對適宜的國家，如澳大利亞、加拿大、愛爾蘭和新西蘭，養(yǎng)老金支出總體也偏低。但也有例外，如土耳其，盡管在人口年齡結(jié)構(gòu)上是OECD國家中第二年輕的國家，但其公共養(yǎng)老金的支出卻占了GDP的6%，該比例遠(yuǎn)高于65歲以上人口比重是其2—3倍的丹麥、荷蘭、英國、美國等國家。

三、各國公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的替代率水平“層次不齊”

這里的養(yǎng)老金替代率是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率。在34個(gè)OECD國家中，一個(gè)領(lǐng)取平均工資的工人在退休后的養(yǎng)老金替代率平均為57%，但各國差異很大。替代率最低的國家是愛爾蘭、日本和英國，公共養(yǎng)老金為工人提供的替代率低于35%。替代率最高的是冰島和希臘，公共養(yǎng)老金替代率超過了95%。奧地利、丹麥、盧森堡、新西蘭和西班牙的公共養(yǎng)老金替代率也比較高，介于70%到90%之間。

替代率水平與在職時(shí)收入水平密切相關(guān)。大多數(shù)OECD國家為低收入者提供的替代率高于平均收入者的替代率。例如，退休前工資只有平均工資一半的工人可享有超過72%的替代率，而領(lǐng)取平均工資的工人的替代率是57%；收入為1.5倍于平均收入的工人（即稱為“高收入者”）的替代率平均為52%，該比例低于平均收入者養(yǎng)老金替代率的平均值（57%）。對于高收入者的養(yǎng)老金替代率，各國差異也比較大。希臘、冰島、盧森堡、新西蘭和西班牙五國高收入者的養(yǎng)老金替代率超過80%。與此相對的是愛爾蘭、新西蘭和英國高收入者的替代率低于26%；對于中低收入者（中低收入是平均收入的75%到90%），34個(gè)OECD國家的平均替代率是60.6%，略高于平均收入者的替代率的均值。

分析發(fā)現(xiàn)，在OECD國家中，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)模式的國家其養(yǎng)老金的再分配功能較弱，這種模式更加注重養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的效率。如德國和意大利等國家不同收入水平的退休者其替代率幾乎沒有差距，法國的變化也很小。而實(shí)行福利模式的國家，則更加注重公平。如新西蘭、英國等，其收入水平和養(yǎng)老金的替代率呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，即收入水平越低，替代率越高；收入水平越高，替代率越低，甚至在丹麥的低收入者得到的養(yǎng)老金超過其退休前的工資性收入。

深入分析不同養(yǎng)老保險(xiǎn)模式國家不同收入水平人群的公共養(yǎng)老金替代率水平，實(shí)行福利模式國家低收入①人群的凈替代率②水平大約是78.74%，而實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)模式國家的低收入人群替代率是57.86%，兩者相差21%。而對于高收入人群而言，國家福利模式的養(yǎng)老金凈替代率為39.62%，而社會(huì)保險(xiǎn)模式國家的凈替代率為41.04%，略高于前者。美國的情況非常值得關(guān)注，在美國，其公共養(yǎng)老金具有較強(qiáng)的再分配功能：低收入水平人群的凈替代率超過50%，而達(dá)到平均收入水平時(shí)的凈替代率降至40%，達(dá)到高收入水平時(shí)則為30%。

從世界各國養(yǎng)老金替代率的發(fā)展趨勢看，大多數(shù)國家（意大利除外）低收入群體的養(yǎng)老金替代率呈下降趨勢，表明養(yǎng)老金的分配功能在弱化。

在有些國家，不同性別的養(yǎng)老金替代率也有明顯差異。如智利、意大利和波蘭，女性的替代率比男性的替代率低1/3。在以色列、瑞士、澳大利亞和墨西哥等國家，女性的替代率也低于男性。女性平均替代率低于男性的主要原因是女性退休年齡大多比男性早所致。

注釋：

①在這里，所謂低收入是指其收入水平為社會(huì)平均收入水平的0.5倍及以下。高收入是指其收入水平為社會(huì)平均收入水平的2倍及以上。

②凈替代率是指在扣除稅收和繳費(fèi)之后的個(gè)人養(yǎng)老金收益與扣除稅收和繳費(fèi)的退休前凈收入的比值。

（未完待續(xù)）

（作者系人力資源社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所養(yǎng)老室主任，研究員）endprint