我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)狀及思考

張妍　方芳　張敬茹

[摘要]本文基于對(duì)天津市高校大學(xué)章程制定工作的調(diào)查，分析了高校大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)狀，歸納了高校在大學(xué)章程制定過(guò)程中面臨的困難，就需要注意和深入思考的問(wèn)題進(jìn)行討論，以期為高校大學(xué)章程的制定與完善提供參考。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)章程 建設(shè)現(xiàn)狀 困難

[中圖分類號(hào)]G522 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-5843（2013）06-0039-03

[作者簡(jiǎn)介]張妍，方芳，天津市教育科學(xué)研究院（天津300191）張教茹，天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)教授（天津300270）

大學(xué)要堅(jiān)持依法治校的方針、健全內(nèi)部決策和管理制度，制定和完善大學(xué)章程是基本前提。2012年初，教育部頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，進(jìn)一步明確了高校章程制定的原則和應(yīng)規(guī)定的內(nèi)容，要求全國(guó)所有高校啟動(dòng)大學(xué)章程的制定或修訂工作。因此，各高校均將大學(xué)章程制定工作列為2013年度的重點(diǎn)工作。天津市高校大學(xué)章程制定工作的現(xiàn)狀具有一定代表性，對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、總結(jié)，可以對(duì)我國(guó)高校大學(xué)章程制定過(guò)程中面臨的困難及完善措施起到窺一斑而見(jiàn)全豹的作用。

一、天津市高校大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)狀

筆者基于對(duì)天津市24所高校（包括14所公立高校、9所獨(dú)立學(xué)院和1所民辦本科院校）大學(xué)章程制定工作相關(guān)負(fù)責(zé)人的結(jié)構(gòu)式訪談以及幾所高校的深入調(diào)查，從高校大學(xué)章程建設(shè)的進(jìn)程和面臨的困惑兩個(gè)方面介紹高校大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)狀。

（一）高校大學(xué)章程建設(shè)的進(jìn)程

2012年頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（下文簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）規(guī)定了章程制定的具體程序：（1）成立專門(mén)起草組織；（2）校內(nèi)深入研究、公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)、形成章程草案；（3）章程草案提交教職工代表大會(huì)討論；（4）提交校長(zhǎng)辦公會(huì)審議；（5）由校黨委會(huì)審定。天津市各高校此后均已啟動(dòng)大學(xué)章程的制定或修訂工作。在大學(xué)章程的制定過(guò)程中，各高校嚴(yán)格按照《暫行辦法》的要求予以實(shí)施。絕大部分高校的章程建設(shè)處在《暫行辦法》要求程序的第二步，24所高校中的20所高校已經(jīng)完成章程初稿；少數(shù)幾所高校已完成第三步，只待提交校長(zhǎng)辦公會(huì)審議、黨委會(huì)審定。

各高校在大學(xué)章程制定或修訂過(guò)程中首先成立了以校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)或副書(shū)記為負(fù)責(zé)人的章程制定領(lǐng)導(dǎo)小組，在校長(zhǎng)辦公會(huì)上進(jìn)行了專題研究討論，將大學(xué)章程的修訂納入了2013年黨政工作要點(diǎn)。其次，在全校范圍內(nèi)對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行學(xué)習(xí)研討，并就大學(xué)章程建設(shè)開(kāi)展專題調(diào)研；在充分研究大學(xué)章程內(nèi)涵和總結(jié)分析調(diào)研結(jié)果的基礎(chǔ)上，形成章程修訂草案。在校內(nèi)研究和討論的過(guò)程中，部分高校對(duì)學(xué)校的管理制度進(jìn)行梳理，深入思考學(xué)校特色，對(duì)如何通過(guò)章程建設(shè)推動(dòng)大學(xué)制度文化建設(shè)進(jìn)行探討。由此可見(jiàn)，高校將制定章程的過(guò)程視為深入思考學(xué)校特色、梳理完善管理制度的契機(jī)，對(duì)本校的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行反思與改進(jìn)；高校對(duì)章程的理解比較深入，不僅僅是將其停留在文本層面，而是把大學(xué)章程建設(shè)視為依法治校、推動(dòng)大學(xué)制度文化建設(shè)的一部分。再次，通過(guò)在院系領(lǐng)導(dǎo)、黨支部、教授、中青年教師骨干、學(xué)生、老干部、老專家等各個(gè)層面召開(kāi)座談會(huì)的方式，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，對(duì)章程草案進(jìn)行完善。此外，部分高校十分重視從教育學(xué)和法學(xué)的視角理解章程，并且對(duì)章程的成熟性、穩(wěn)定性和前瞻性均有所考慮。

（二）高校在章程制定過(guò)程中面臨的問(wèn)題與困惑

各高校在積極開(kāi)展大學(xué)章程制定工作的同時(shí)，也面臨著一些不可回避的問(wèn)題與困惑，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.如何在章程中體現(xiàn)辦學(xué)特色。24所高校中的10所高校反映在章程中體現(xiàn)辦學(xué)特色比較困難。有的學(xué)校通過(guò)在章程中加入序言，闡述學(xué)校歷史沿革、學(xué)校使命、發(fā)展目標(biāo)等來(lái)體現(xiàn)辦學(xué)特色。目前，大部分高校在章程中只是闡述了一般意義上的辦學(xué)宗旨和教育形式，并未剖析自身特點(diǎn)。在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，大學(xué)章程如何準(zhǔn)確、清晰地闡釋本校的歷史使命、辦學(xué)特色、社會(huì)責(zé)任，確實(shí)是一個(gè)難題。

2.如何在章程中規(guī)定學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。有6所高校提到了辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題。雖然《高等教育法》規(guī)定了高校應(yīng)享有的7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中很多事情高校并不能自主決定，如學(xué)科專業(yè)設(shè)置、人才招聘任用、職能部門(mén)設(shè)置等等。有高校反映，即使在章程中規(guī)定了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制，實(shí)際也是實(shí)現(xiàn)不了的，這不是制定的問(wèn)題，而是執(zhí)行的問(wèn)題。只有政府部門(mén)真正做到放權(quán)，高校才能真正擁有自主權(quán)，章程中規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)才具有操作意義。

3.如何在章程中規(guī)定高校與舉辦者之間的關(guān)系。有6所高校提到了高校的外部關(guān)系問(wèn)題（公立高校方面指的是高校與舉辦者之間的關(guān)系，獨(dú)立學(xué)院方面指的是高校與投資方、舉辦方之間的關(guān)系）?！稌盒修k法》規(guī)定，高等學(xué)校的舉辦者——主管教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，落實(shí)舉辦者的權(quán)利和義務(wù)。然而，如何規(guī)定代表舉辦者——政府的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于高校來(lái)說(shuō)十分困難。即使規(guī)定了，其執(zhí)行力也受到質(zhì)疑。主要原因是政府在大學(xué)章程制定過(guò)程中的缺位，政府僅是作為管理者對(duì)高校提交的章程進(jìn)行審核，沒(méi)有作為高校的舉辦者參與章程的制定。

4.對(duì)獨(dú)立學(xué)院的章程制定應(yīng)進(jìn)行分類指導(dǎo)。3所獨(dú)立學(xué)院提出“章程在校內(nèi)應(yīng)該由誰(shuí)最終審定”的問(wèn)題。獨(dú)立學(xué)院實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而《暫行辦法》第二章“章程內(nèi)容”中規(guī)定，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；第三章“章程制定程序”中要求“章程草案經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過(guò)后，由學(xué)校黨委會(huì)討論審定”。獨(dú)立學(xué)院的黨委會(huì)只負(fù)責(zé)黨務(wù)思想工作，上述規(guī)定不適用于獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部管理模式和決策機(jī)制，應(yīng)該對(duì)獨(dú)立學(xué)院的章程制定實(shí)施進(jìn)行分類指導(dǎo)。

5.其他困難。除上述幾點(diǎn)共性的困難外，還有3所高校提出不好把握章程篇幅、內(nèi)容詳略的問(wèn)題。《暫行辦法》第一章要求章程內(nèi)容應(yīng)明確、具體、便于操作，字?jǐn)?shù)太少不宜將規(guī)定的內(nèi)容表述詳盡，字?jǐn)?shù)太多又過(guò)于冗長(zhǎng)。此外，有的院校在界定黨委與校長(zhǎng)的權(quán)職、實(shí)現(xiàn)教授治校的方式、明確高校與附屬機(jī)構(gòu)的關(guān)系（如高校與附屬醫(yī)院的關(guān)系、高校與中外合作項(xiàng)目的關(guān)系等），以及把握章程的成熟性、穩(wěn)定性和前瞻性等方面，有一定的困難。

二、大學(xué)章程制定中需要思考的幾個(gè)問(wèn)題

（一）體現(xiàn)辦學(xué)特色，明確大學(xué)的辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)

辦學(xué)特色是一所學(xué)校區(qū)別于其他學(xué)校的風(fēng)格、形式，是由這所學(xué)校賴以形成和發(fā)展的特定環(huán)境所決定的，是這所學(xué)校所獨(dú)有的。從本質(zhì)上講，特色是對(duì)學(xué)校的基本功能、學(xué)校使命、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)目標(biāo)等根本問(wèn)題的深入思考。對(duì)于一所大學(xué)來(lái)說(shuō)，找準(zhǔn)屬于自己的位置與目標(biāo)是十分重要的。目前，我國(guó)大學(xué)在章程中沒(méi)有設(shè)立“辦學(xué)特色”章節(jié)，只是闡述了一般意義上的大學(xué)辦學(xué)宗旨和教育形式。因此，高校在制定章程時(shí)，對(duì)本校在大學(xué)基本功能方面、在服務(wù)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面應(yīng)立足本校實(shí)際多做思考，借大學(xué)章程建設(shè)之機(jī)，進(jìn)一步明確本校的辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)，以指導(dǎo)學(xué)校的發(fā)展。

（二）明晰舉辦者的行政管理權(quán)與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)之間的關(guān)系

我國(guó)公立高校的舉辦者是國(guó)家和地方政府，具體由教育行政部門(mén)代表國(guó)家進(jìn)行管理。雖然我國(guó)《高等教育法》中明確提出大學(xué)享有辦學(xué)自主權(quán)，但實(shí)踐中體現(xiàn)在辦學(xué)權(quán)方面仍然是政府依靠行政手段和行政命令進(jìn)行主導(dǎo)，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)并沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)。雖然，《暫行辦法》中提出“起草章程，涉及到與舉辦者權(quán)利關(guān)系的內(nèi)容，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)與舉辦者、主管教育行政部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)充分溝通、協(xié)商”，但其中的困難可想而知。筆者認(rèn)為，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)力關(guān)系更多地應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法來(lái)規(guī)定，因?yàn)槎咴诟咝９芾矸矫娌⒉痪哂衅降刃?，學(xué)校相對(duì)于舉辦者來(lái)說(shuō)處于弱勢(shì)地位，由學(xué)校來(lái)規(guī)定舉辦者的職責(zé)義務(wù)不合乎法理。所以，需要通過(guò)國(guó)家立法為政府權(quán)力劃定邊界，為大學(xué)自治延展更大的空間。特別是在實(shí)踐中，舉辦者和主管教育部門(mén)要按照國(guó)家法律規(guī)定做到真正放權(quán)，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批和直接干預(yù)，真正賦與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，才不至于使寫(xiě)入章程中的自主權(quán)流于形式。

（三）明確黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)行政負(fù)責(zé)的范圍及運(yùn)行規(guī)則

我國(guó)《高等教育法》第39條明確規(guī)定：“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！钡趯?shí)踐中，由于法律上對(duì)二者職權(quán)分工的不明晰，‘使得黨委的“領(lǐng)導(dǎo)”和校長(zhǎng)的“負(fù)責(zé)”經(jīng)常會(huì)在實(shí)際工作中處于一種模糊狀態(tài)，需要通過(guò)大學(xué)章程建設(shè)，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”這一基本制度框架下，進(jìn)行更為細(xì)化的制度設(shè)計(jì)：對(duì)涉及黨建與思想政治工作、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事任免、學(xué)校改革發(fā)展規(guī)劃與制度的決策制定等重大事項(xiàng)應(yīng)由黨委領(lǐng)導(dǎo)完成；涉及學(xué)校教學(xué)管理、科研工作、行政管理等事項(xiàng)應(yīng)由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)施。此外，大學(xué)章程還應(yīng)對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)的職業(yè)化做出制度安排，通過(guò)制度安排推進(jìn)大學(xué)校長(zhǎng)由職務(wù)校長(zhǎng)向職業(yè)校長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，使大學(xué)校長(zhǎng)回歸“大學(xué)職業(yè)經(jīng)理人”的本來(lái)面目。

（四）建立健全校內(nèi)民主管理與監(jiān)督機(jī)制

建立健全高校內(nèi)部民主管理監(jiān)督機(jī)制、實(shí)現(xiàn)高校管理的民主化，是制約權(quán)力濫用的重要途徑。大學(xué)章程應(yīng)明確教職工和學(xué)生的民主參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，賦予其參與渠道，通過(guò)細(xì)化制度設(shè)計(jì)逐漸改造現(xiàn)今高校存在的教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等“形式主義”組織。首先，大學(xué)章程應(yīng)明確教代會(huì)和學(xué)代會(huì)的組成與職責(zé)權(quán)限；明確教師、學(xué)生參會(huì)的具體人數(shù)比例，保障其在民主參與中的主體地位；明確教師、學(xué)生參與討論的學(xué)校重大問(wèn)題，特別是與教師和學(xué)生利益息息相關(guān)的問(wèn)題，必須給予其充分的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)。其次，明確民主管理的具體議事程序和規(guī)則。在會(huì)議召開(kāi)前，涉及師生切身利益的重大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)提前將有關(guān)材料交予參與人審閱；會(huì)議期間，應(yīng)給予代表充分表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

（五）構(gòu)建學(xué)術(shù)管理體系，尊重學(xué)術(shù)自由

無(wú)論來(lái)自于外部的行政干預(yù)和社會(huì)公眾之期望多么強(qiáng)烈，大學(xué)最重要的使命、最本質(zhì)的功能依然是學(xué)術(shù)?！稌盒修k法》要求章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定高校學(xué)術(shù)組織的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性，尊重學(xué)術(shù)自由。目前，我國(guó)高校一般都設(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、職稱評(píng)審委員會(huì)、教授委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織。但是，眾多高校對(duì)各學(xué)術(shù)組織的成員確定、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生、議事規(guī)則、監(jiān)督方式等方面的規(guī)定并不明晰、完善。而且，學(xué)術(shù)組織中具有行政職務(wù)的學(xué)術(shù)人員（校領(lǐng)導(dǎo)、院系和職能部門(mén)負(fù)責(zé)人）占多數(shù)。實(shí)際工作中，學(xué)術(shù)權(quán)力往往受到行政權(quán)力的干涉，學(xué)術(shù)行政化的情況愈演愈烈。因此，大學(xué)章程應(yīng)明確規(guī)定學(xué)術(shù)組織的成員產(chǎn)生和構(gòu)成方式、職權(quán)范圍，確保學(xué)術(shù)在高校各項(xiàng)工作中的重要地位；章程應(yīng)健全學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制（提案、議事、表決、決議、監(jiān)督等方式），確保學(xué)術(shù)權(quán)力效能的充分發(fā)揮。此外，大學(xué)章程應(yīng)對(duì)教授治學(xué)、教授參與學(xué)校管理和重大問(wèn)題決策等進(jìn)行制度規(guī)定，以促進(jìn)教授治學(xué)、民主管理的實(shí)施，為高校管理體制改革、現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的建立提供制度空間。

（六）區(qū)別對(duì)待不同類型高校，實(shí)施分類指導(dǎo)

我國(guó)本科層次的高等院校主要分為三種類型：公辦院校、獨(dú)立學(xué)院和民辦院校，這三類院校的領(lǐng)導(dǎo)體制不同。公辦高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，獨(dú)立學(xué)院和民辦高校實(shí)行的則是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。不同類型高校制定大學(xué)章程的法律依據(jù)不同，其學(xué)校使命、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)形式、教育模式等也各有特點(diǎn)。這就要求教育行政主管部門(mén)區(qū)別對(duì)待不同類型的高校，進(jìn)行分類指導(dǎo)。

（責(zé)任編輯：劉新才）