最大突破是重塑政府與市場關(guān)系

康怡

經(jīng)濟觀察報：十八屆三中全會在經(jīng)濟體制改革方面的最大突破和理論創(chuàng)新是什么？

辜勝阻：十八屆三中全會最大的突破和理論創(chuàng)新是重新塑造政府與市場關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，構(gòu)建“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的發(fā)展模式。通俗來說，是在“聽市場”還是“聽市長”問題上，強調(diào)市場是首要的、“決定性”的。

全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系。市場經(jīng)濟需要市場“無形之手”和政府“有形之手”配合，充分尊重市場客觀規(guī)律。政府既不能缺位，也不能越位，市場能做的就讓市場去做，社會可以做好的就讓社會去做，政府管好自己應(yīng)該管的事情，讓市場發(fā)揮應(yīng)有的作用，激發(fā)更大的活力，這樣才能形成經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。

從1993年十四屆三中全會市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性”作用轉(zhuǎn)向今天的“決定性”作用，這是一個重大的理論創(chuàng)新，極具有現(xiàn)實意義。

經(jīng)濟觀察報：那應(yīng)該如何切實保障“市場在資源配置中起決定性作用”？

辜勝阻：政府和市場的關(guān)系不順暢、邊界不清晰，政府的權(quán)力過大、管得過多，而市場權(quán)力受到限制是制約市場作用發(fā)揮的根本因素。要“讓市場在資源配置中起決定性作用”，就必須理順政府與市場的關(guān)系，嚴格劃清政府與市場的邊界，政府還權(quán)于社會和市場，減少政府對市場的過多干預(yù)和不正當干預(yù)，把政府“不該管、管不好、管不了”的事都交給市場，充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，讓企業(yè)和個人成為微觀決策的主體。

要理順政府與市場的關(guān)系，必須通過政府自身改革。要讓改革釋放發(fā)展“最大制度紅利”，政府行政體制的改革處于“馬前卒”的地位。我國行政體制改革面臨機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的雙重任務(wù)，重在政府職能轉(zhuǎn)變，重在加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府機構(gòu)職能體系。

具體來說：一要“放權(quán)”。中央政府對地方政府向下放權(quán)，對市場和社會向外放權(quán)，最大限度地激發(fā)市場和社會的發(fā)展活力。二要“削權(quán)”。以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權(quán)。三要“分權(quán)”。確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，改變權(quán)力過于集中的局面。四要“限權(quán)”。要確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，讓權(quán)力在憲法和法律的“籠子中”運行。五要“監(jiān)權(quán)”。要加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓權(quán)力在“陽光下”運行。六要防止“侵權(quán)”。防止政府對公民合法權(quán)益的侵犯，確保依法行政，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。要通過以上措施，切實做到三中全會提出的把權(quán)力關(guān)進制度籠子里。

經(jīng)濟觀察報：此次大會在所有制問題上有何新意？下一步國企改革的方向是什么？

辜勝阻：在所有制問題上，全會將國有經(jīng)濟和非公有經(jīng)濟并列、相提并論，提出公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。既要增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力，又要激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。要完善產(chǎn)權(quán)保護制度，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國企下一步的改革，關(guān)鍵是要構(gòu)筑企業(yè)公平競爭的市場基礎(chǔ)。當前民企和國企在使用生產(chǎn)要素時的不公平現(xiàn)象明顯。十八大非常重要的是講到權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平。

下一步國企改革有四個重點：一是要對國有企業(yè)的布局進行優(yōu)化，在有進有退的過程中大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。二是要對壟斷行業(yè)盡可能引入競爭機制。三是要防止壟斷企業(yè)濫用市場支配地位。四是要解決內(nèi)部利潤控制，實現(xiàn)利潤的公平分配。

經(jīng)濟觀察報：關(guān)于加強頂層設(shè)計，如何解讀全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立的必要性，以及未來將如何發(fā)揮作用？

辜勝阻：全會對全面深化改革做出了系統(tǒng)部署，繼續(xù)深化改革要有更大的決心、勇氣和智慧。針對新時期改革的新特點，應(yīng)更加重視改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。做好改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，需要成立由中央主要領(lǐng)導(dǎo)直接負責的權(quán)威的、獨立的、超越部門利益的中央改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，對改革進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以強力推動改革。

為此，全會提出，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。我認為，做好改革的頂層設(shè)計需要采取“高屋建瓴、從長計議、深謀遠慮、系統(tǒng)設(shè)計”的原則。一要“高”，采取“高屋建瓴”的高端設(shè)計，自高層推動，自上而下進行改革。二要“遠”，要有長遠的戰(zhàn)略眼光，謀劃長遠之道，少用權(quán)宜之計。三要“深”，要深謀遠慮，強調(diào)治本而不是治標。四要“系統(tǒng)”，改革是系統(tǒng)工程，牽一發(fā)動全身，要系統(tǒng)設(shè)計。

實現(xiàn)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要有“三個突破”。一要破除改革設(shè)計的“碎片化”，防止“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的短期政策。二要破除改革目標的“應(yīng)急化”，防止改革停留在部門層面的“小修小補”，以致出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”，許多老問題久改不革、新問題層出不窮的局面。三要破除推動主體的“部門化”，防止讓既得利益者設(shè)計改革和推進改革，防止部門利益對改革的鎖定。

經(jīng)濟觀察報：此次大會對新型城鎮(zhèn)化的提法有哪些突破？說到城鎮(zhèn)化，土地問題是繞不開的。如何看待此次會議對土地制度改革做出的部署？

辜勝阻：全會指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并提出要發(fā)揮市場的決定性作用和建立要素自由流動的市場體系。這說明對于新型城鎮(zhèn)化的推進將逐步走上“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的路徑。

新型城鎮(zhèn)化的核心是轉(zhuǎn)移人口的市民化。全會提出，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。而轉(zhuǎn)移人口市民化的首要問題是公共服務(wù)體制改革。為此，全會提出，推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。著眼于社會福利和基本公共服務(wù)均等化，推進公共資源均衡配置，意味著農(nóng)民可以在住房保障、就業(yè)、子女教育、醫(yī)療保障等多個社會保障領(lǐng)域享受與城市居民同等的權(quán)益保護，從而將其現(xiàn)有的流動型消費轉(zhuǎn)化為定居型消費。

全會還提出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這對于土地制度改革來說是一個積極的信號，意味著在確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯的前提下，要給農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計，要在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)三個權(quán)利分離情況下來保障各個主體之間的權(quán)益。對于農(nóng)民承包土地來說，關(guān)鍵是要在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、用好抵押權(quán)。對于宅基地制度的改革可考慮分區(qū)域進行，在城市化和城市化擴展地區(qū)，可先實行宅基地出租、流轉(zhuǎn)、抵押的制度改革。

土地流轉(zhuǎn)制度改革將為中國經(jīng)濟帶來巨大的發(fā)展空間。有研究顯示，土地流轉(zhuǎn)將給中國8億農(nóng)民人均增加6萬至10萬元的資產(chǎn)總量，并引導(dǎo)銀行信貸資金流向農(nóng)業(yè)，促進消費增長、農(nóng)業(yè)發(fā)展及加速農(nóng)民市民化的進程。

現(xiàn)在有很多人擔心，農(nóng)村宅基地改革可能導(dǎo)致一部分農(nóng)民流離失所，農(nóng)民承包經(jīng)營土地的改革可能導(dǎo)致一部分農(nóng)民失去最后的生活保障。這就要求我們在農(nóng)村土地制度改革中應(yīng)堅持農(nóng)民受益最大化的原則，完善土地“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)，推進農(nóng)村集體土地確權(quán)賦能工作，完善農(nóng)民承包地、宅基地的流轉(zhuǎn)機制。土地流轉(zhuǎn)要在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)按照“依法、自愿、有償”的原則展開，以保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。應(yīng)逐步推進農(nóng)民宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地在本鎮(zhèn)、本縣范圍，甚至更大范圍交易，在更加完善的市場中實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。應(yīng)當為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供更多的法律法規(guī)服務(wù)、合同服務(wù)、仲裁服務(wù)、土地價值評估服務(wù)，完善土地交易平臺。

同時，要改革征地補償制度，縮小征地范圍，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，防止地方政府以地生財而隨意侵占和損害農(nóng)民權(quán)益。要探索建立城市建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納進城落戶人口規(guī)模掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地利用機制。