美國(guó)總統(tǒng)如何發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)？

趙靈敏

事實(shí)上，自美國(guó)立國(guó)以來(lái)，發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)不下百場(chǎng)，真正由國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)的只有5次。而奧巴馬此次主動(dòng)向國(guó)會(huì)尋求授權(quán)攻打敘利亞，等于是自我設(shè)限和削權(quán)

奧巴馬的風(fēng)險(xiǎn)

目前紛紛擾擾的敘利亞危機(jī)，其導(dǎo)火索是2013年8月21日發(fā)生在首都大馬士革郊區(qū)的化學(xué)武器襲擊事件。事實(shí)上，自2011年1月敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來(lái)，類(lèi)似事情不是第一次發(fā)生。去年3月19日，在第二大城市阿勒頗也發(fā)生了疑似化武襲擊事件。兩次的區(qū)別只在于：上一次使用的物質(zhì)是磷，造成上百人死亡；這次則是沙林毒氣，死亡人數(shù)達(dá)到1300人。

或許是因?yàn)樯沉侄練獾拇笠?guī)模殺傷性質(zhì)，再加上上千人的死亡數(shù)字實(shí)在駭人聽(tīng)聞，白宮在沉寂幾天后，突然于2013年8月30日由國(guó)務(wù)卿克里發(fā)表強(qiáng)硬聲明，認(rèn)定事件是敘利亞政府軍所為。就在全世界都認(rèn)為美國(guó)馬上就要對(duì)敘利亞動(dòng)武時(shí)，8月31日，奧巴馬由副總統(tǒng)拜登陪同，在白宮玫瑰園鄭重宣布要等待9月9日國(guó)會(huì)復(fù)會(huì)后進(jìn)行授權(quán)才會(huì)采取行動(dòng)。

盡管奧巴馬擺出了一副尊重國(guó)會(huì)的姿態(tài)，但人人都明白，他不過(guò)是因?yàn)樽孕挪蛔?，要通過(guò)國(guó)會(huì)的背書(shū)來(lái)逃避政治責(zé)任罷了。因?yàn)槿绻麏W巴馬真有誠(chéng)意尋求授權(quán)，大可一早向國(guó)會(huì)提出；而且，就在三年前的2011年3月19日，奧巴馬政府曾在未獲國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的情況下介入利比亞戰(zhàn)事。

然而，奧巴馬面臨騎虎難下的局面：便得到了授權(quán)，有限的打擊能否壓服巴沙爾政權(quán)也是問(wèn)題。去年9月6日，在G20的記者招待會(huì)上，記者問(wèn)奧巴馬如果這次懲罰后阿薩德政府軍力未受損，再過(guò)一陣子又使用化學(xué)武器怎么辦？奧巴馬無(wú)言以對(duì)。而據(jù)《華盛頓郵報(bào)》同一天透露，在最近的一周里，五角大樓制定的敘利亞行動(dòng)計(jì)劃已被修改50次。許多軍事專(zhuān)家覺(jué)得，白宮對(duì)軍事行動(dòng)指揮思想混亂，心中無(wú)數(shù)。

誰(shuí)來(lái)宣戰(zhàn)？

由于奧巴馬把宣戰(zhàn)的皮球踢給了國(guó)會(huì)，引發(fā)了到底是總統(tǒng)還是國(guó)會(huì)才有權(quán)宣戰(zhàn)的疑問(wèn)。

而美國(guó)總統(tǒng)宣戰(zhàn)是否要經(jīng)國(guó)會(huì)一直是有爭(zhēng)議的，憲法本身的規(guī)定也并不十分明確。美國(guó)憲法第1條第2款規(guī)定：“總統(tǒng)是合眾國(guó)陸海軍總司令”，總統(tǒng)有權(quán)委任軍官、統(tǒng)率和指揮武裝力量；但憲法第1條第8款同時(shí)又規(guī)定：“國(guó)會(huì)具有下列權(quán)力：……籌劃合眾國(guó)國(guó)防……宣戰(zhàn)……建立陸軍并提供給養(yǎng)……裝備海軍并維持補(bǔ)給……制定統(tǒng)轄陸、海軍的條例?！泵绹?guó)憲法的這種結(jié)構(gòu)性安排體現(xiàn)了美國(guó)制憲者所尊崇的權(quán)力制衡原則，但由于其中的規(guī)定語(yǔ)焉不詳又相互矛盾，也為美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的長(zhǎng)期爭(zhēng)吵埋下了伏筆。

美國(guó)立國(guó)不久就走上了對(duì)外擴(kuò)張的道路，而伴隨著一次次的對(duì)外征伐，身為三軍統(tǒng)帥的總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)不斷得以膨脹。事實(shí)上，自美國(guó)立國(guó)以來(lái)，發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)不下百場(chǎng)，真正由國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)的只有5次：1812年的美英戰(zhàn)爭(zhēng)、1846年對(duì)墨西哥的戰(zhàn)爭(zhēng)、1898年對(duì)西班牙的戰(zhàn)爭(zhēng)、1917年參加第一次世界大戰(zhàn)，以及1941年對(duì)日宣戰(zhàn)。

1846年，美國(guó)第11任總統(tǒng)詹姆斯·波爾克發(fā)動(dòng)和墨西哥之間的戰(zhàn)爭(zhēng)并把得克薩斯并入了美國(guó)，在造成既成事實(shí)后才由國(guó)會(huì)通過(guò)了宣戰(zhàn)法案。這就在美國(guó)歷史上開(kāi)了這樣一個(gè)先例：總統(tǒng)挑起戰(zhàn)爭(zhēng)而國(guó)會(huì)予以承認(rèn)。慢慢地，這成了慣例。

二戰(zhàn)以后，為了遏制共產(chǎn)主義，在東西方冷戰(zhàn)的大背景下，總統(tǒng)幾乎擁有了隨意發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力，歷次軍事行動(dòng)都沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的授權(quán)。以越戰(zhàn)為例，1964年8月4日，美國(guó)驅(qū)逐艦聲稱(chēng)在東京灣受到北越巡邏快艇的兩次攻擊，幾小時(shí)后，林登·約翰遜總統(tǒng)就下令美國(guó)空軍對(duì)北越進(jìn)行空襲。8月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)才通過(guò)了《東京灣決議》，準(zhǔn)許作為軍隊(duì)總司令的總統(tǒng)采取一切必要手段，擊退針對(duì)美國(guó)軍隊(duì)的襲擊，以避免進(jìn)一步的侵略。顯然，到了這一階段，國(guó)會(huì)的授權(quán)已經(jīng)變成了對(duì)總統(tǒng)已經(jīng)發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)的背書(shū)，其原本應(yīng)該具有的制衡作用已經(jīng)蕩然無(wú)存。

但很快，美國(guó)陷入了越戰(zhàn)泥沼，進(jìn)退兩難。在這種情況下，國(guó)會(huì)的態(tài)度轉(zhuǎn)趨強(qiáng)硬。1973年11月7日，國(guó)會(huì)通過(guò)了限制總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議案》，規(guī)定只有在國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)、專(zhuān)門(mén)立法授權(quán)和美國(guó)本土、屬地、美國(guó)武裝力量遭到攻擊及援救處于危險(xiǎn)之中的國(guó)外美國(guó)公民時(shí)，總統(tǒng)才可以把美國(guó)武裝力量投入戰(zhàn)斗；國(guó)會(huì)還可以隨時(shí)通過(guò)一項(xiàng)不經(jīng)總統(tǒng)簽署即可生效的決議案，以終止美國(guó)軍隊(duì)的軍事行動(dòng)；要求總統(tǒng)盡可能在派軍隊(duì)到國(guó)外作戰(zhàn)以前同國(guó)會(huì)協(xié)商，等等。

但是，歷任總統(tǒng)從來(lái)沒(méi)有承認(rèn)《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議案》的合法性，當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)尼克松還進(jìn)行了否決。此后，歷屆總統(tǒng)常以國(guó)家或國(guó)際安全處于緊急狀態(tài)時(shí)總統(tǒng)有權(quán)動(dòng)員軍隊(duì)為借口，向海外派兵并采取戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)。如里根總統(tǒng)1986年轟炸利比亞、老布什1989年出兵巴拿馬、克林頓1992年出兵索馬里、克林頓1995年介入波斯尼亞、克林頓1999年打科索沃等，沒(méi)有一樁事先告知國(guó)會(huì)或請(qǐng)求國(guó)會(huì)同意，國(guó)會(huì)只是在事后被迫接受既成事實(shí)。就連得過(guò)諾貝爾和平獎(jiǎng)的奧巴馬，也打破不發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的愿景，下令美軍參與對(duì)利比亞的軍事行動(dòng)。

而奧巴馬此次主動(dòng)向國(guó)會(huì)尋求授權(quán)，等于是自我設(shè)限和削權(quán)，這意味著總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)上的博弈暫時(shí)出現(xiàn)了有利于后者的變化。

借口是什么？

顯然，在現(xiàn)實(shí)層面，總統(tǒng)在發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)上擁有更大的權(quán)力和主動(dòng)性。但戰(zhàn)爭(zhēng)終歸要師出有名，要攻打?qū)Ψ?，總需要一個(gè)堂而皇之的借口，以此獲得國(guó)內(nèi)和國(guó)際輿論的支持。而這種借口，很多時(shí)候是“欲加之罪，何患無(wú)辭”。如果美國(guó)要打你，借口并不難找；加上美國(guó)在國(guó)際輿論上的主導(dǎo)地位，對(duì)目標(biāo)國(guó)的“罪行”進(jìn)行大肆報(bào)道并不是難事。

1898年2月15日晚上，在西班牙殖民地古巴的哈瓦那港，美國(guó)“緬因號(hào)”軍艦突然爆炸，美國(guó)官方立即斷定，這起爆炸事件是西班牙人干的，并以此為借口發(fā)動(dòng)美西戰(zhàn)爭(zhēng)，奪取了波多黎各、關(guān)島和菲律賓。而事后查明，“緬因號(hào)”的爆炸是船上的煤堆自燃引起的。

近年來(lái)，“國(guó)內(nèi)獨(dú)裁”、“人道主義災(zāi)難”、“大規(guī)模殺傷性武器”、“勾結(jié)恐怖分子”等等都可以成為美國(guó)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的理由。2003年的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)也是如此。迄今為止的10年里，美國(guó)一直未能找到大規(guī)模殺傷性武器和薩達(dá)姆政權(quán)串通恐怖分子的確鑿證據(jù)。也就是說(shuō)，10年前那場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的借口是不折不扣的謊言。這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)不僅讓美國(guó)付出了巨大的經(jīng)濟(jì)和生命代價(jià)，還讓美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)和國(guó)家形象遭受重創(chuàng)。

因此，對(duì)于迫在眉睫的敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)，奧巴馬的最大風(fēng)險(xiǎn)不是獲得國(guó)會(huì)授權(quán)，而是拿出確鑿的證據(jù)證明敘利亞政府是肇事者。否則，證據(jù)的不充分會(huì)成為這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)最大的政治和道德風(fēng)險(xiǎn)，后患無(wú)窮。

（摘自《南方人物周刊》）