公益性科研成果如何兼顧公平和效率

文|宋敏 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)研究中心副主任

公益性科研成果如何兼顧公平和效率

文|宋敏 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)研究中心副主任

農(nóng)業(yè)是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門。農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)除了專利、商標(biāo)、著作權(quán)等傳統(tǒng)意義上的工業(yè)產(chǎn)權(quán)外，還包括植物新品種、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志等特殊的知識產(chǎn)權(quán)類型。

近年來，隨著農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善和保護(hù)事業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)對促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和創(chuàng)新成果推廣運用的社會功效日益凸現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力不斷增強。

但是，農(nóng)業(yè)科研具有公益性，政府公共財政投入對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新缺而不可。在公共資源和社會資源共同投入的科研投資體制中，如何正確協(xié)調(diào)公私之間的關(guān)系，有效發(fā)揮二者之間的互補功能，是各國都面臨的難題。特別是知識產(chǎn)權(quán)制度將私人產(chǎn)權(quán)制度引入研究成果后，如何界定公益性科研成果的知識產(chǎn)權(quán)，面臨著公平與效率的二難選擇。如果完全否認(rèn)公共投資科研成果的私有知識產(chǎn)權(quán)，結(jié)果會使這些研究的承擔(dān)單位因缺乏積極性而導(dǎo)致創(chuàng)新效率低下和成果轉(zhuǎn)化受阻；相反如果將公共投資科研成果的知識產(chǎn)權(quán)完全賦予給完成這些研究的承擔(dān)單位或個人，又可能會導(dǎo)致公益性科研偏離其服務(wù)于全社會的目的，并且公共研究成果直接進(jìn)入市場導(dǎo)致的不公平競爭會挫傷社會資源投入研發(fā)創(chuàng)新的積極性，使得公共資源投入對社會科技資源投入產(chǎn)生擠出效益。

美國經(jīng)驗

為合理協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，美國對公共投資科技成果的知識產(chǎn)權(quán)界定經(jīng)歷了從模糊（1963年以前）到政府主導(dǎo)（1963年至70年代末）再到項目承擔(dān)單位主導(dǎo)（1980年實施“Bayh-Dole法案”以后）的不同發(fā)展階段。

2007年12月29日修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第二十條規(guī)定，“利用財政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)基金項目或者科學(xué)技術(shù)計劃項目所形成的發(fā)明專利權(quán)、計算機(jī)軟件著作權(quán)、集成電路布圖設(shè)計專有權(quán)和植物新品種權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的外，授權(quán)項目承擔(dān)者依法取得?！蔽覈P(guān)于財政性投資科研成果的知識產(chǎn)權(quán)制度基本借鑒的是美國1980年實施的“Bayh-Dole法”的基本做法，建立了以項目承擔(dān)單位為主導(dǎo)的權(quán)屬制度。但是在制度運行機(jī)制設(shè)計上，我國卻缺乏完備系統(tǒng)的制度安排。

首先，美國建立了比較完善的公共資源投入規(guī)范，對公益性科研機(jī)構(gòu)、公益性科研項目都有明確的范圍界定，一般不得將公共財政資源直接投入非公益性的商業(yè)盈利領(lǐng)域。目前，我國公共財政資源在農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域的投入存在定位不明確、范圍太大、結(jié)構(gòu)也不合理的問題，有相當(dāng)部分公共財政資源直接投入的是贏利性商業(yè)領(lǐng)域。在我國國內(nèi)品種權(quán)授權(quán)量中，主要利用公共財政資源的教學(xué)科研單位占63.62%，國內(nèi)企業(yè)只占32.02%；國內(nèi)授權(quán)的農(nóng)業(yè)發(fā)明專利中，教學(xué)科研單位占45.36%，個人和企業(yè)分別占24.96%和20.88%；在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)領(lǐng)域，教學(xué)科研單位的擁有量占67.45%。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主要依賴于公共投資，表明我國農(nóng)業(yè)公共投資對社會資源投入的波及帶動效應(yīng)有限，公共資源使用效率不高。

其次，美國規(guī)定對政府撥款項目在政府資助項目中確認(rèn)一項發(fā)明產(chǎn)生時，應(yīng)及時向所在單位有關(guān)管理部門報告，該單位應(yīng)在兩個月內(nèi)向相關(guān)的政府資助機(jī)構(gòu)報告。項目承擔(dān)單位在向政府資助機(jī)構(gòu)提出書面報告兩年內(nèi)，有權(quán)選擇是否以自己的名義申請知識產(chǎn)權(quán)，當(dāng)項目承擔(dān)單位不申請知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)時，規(guī)定了由政府資助機(jī)構(gòu)申請知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)或者決定公開研究成果的補救措施。目前我國的政府資助機(jī)構(gòu)基本是只管立項分錢和結(jié)題交賬了事，并沒有對項目承擔(dān)單位的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督或采取補救保護(hù)的義務(wù)規(guī)定。研究成果被科研人員隨意披露發(fā)表論文的現(xiàn)象非常普遍。一些農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)申請主要是為了應(yīng)付政府資助機(jī)構(gòu)的結(jié)題驗收，只圖數(shù)量，不管質(zhì)量。

第三，在美國，除了對政府撥款項目（完成單位與撥款機(jī)構(gòu)沒有隸屬關(guān)系）的項目承擔(dān)單位可以以自己的名義申請并獲得政府資助項目研究成果的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)外，對政府所有并直接管理的研究機(jī)構(gòu)所完成的發(fā)明，則有由政府機(jī)構(gòu)以自己的名義申請并擁有知識產(chǎn)權(quán)。例如在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)領(lǐng)域，美國企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、政府（以美國農(nóng)業(yè)部的名義申請）擁有的專利分別占39%、21%和4%。而我國對涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的科研成果，并沒有明確申請知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的主體，不存在對重要科技成果知識產(chǎn)權(quán)的國家所有權(quán)，使政府在調(diào)控知識產(chǎn)權(quán)這一戰(zhàn)略性資源時缺乏基本的產(chǎn)權(quán)制度保障。

第四，“Bayh-Dole法”規(guī)定公益性研發(fā)成果之商品必須優(yōu)先在美國境內(nèi)生產(chǎn)、制造。成果轉(zhuǎn)讓違反了美國工業(yè)界優(yōu)先受讓的原則的，美國政府可以行使介入權(quán)加以制止。而我國對公益性研究成果的向外轉(zhuǎn)讓采取的是國家鼓勵首先在境內(nèi)使用的彈性規(guī)定，并沒有禁止性規(guī)定。實際中導(dǎo)致了我國許多由公共財政資源支持的重點核心技術(shù)成果流失，有些甚至成為國外公司反制我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的武器，甚至成為我國糧食安全保障的潛在威脅。

對策和建議

2014年中央一號文件提出，明晰和保護(hù)財政資助科研成果產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技成果托管中心和交易市場。這切中了目前農(nóng)業(yè)科技資源配置和成果轉(zhuǎn)化中存在的問題要害，但是要明晰財政資助科研成果產(chǎn)權(quán)又不是僅靠農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的改革就能實現(xiàn)的，急需加強頂層設(shè)計，完善財政性科技資源投入和產(chǎn)出的全稱管理制度，健全知識財富產(chǎn)權(quán)制度，才能有效避免財政性科技投入對社會性資源投入的“擠出效應(yīng)”，充分發(fā)揮市場配置科技資源的決定性作用，廣泛動員社會資源參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。

首先，明晰公益性科研的范圍，從承擔(dān)單位性質(zhì)和科研活動性質(zhì)嚴(yán)格界定公共財政資源投入標(biāo)準(zhǔn)和對象，除政府購買服務(wù)外，杜絕公共財政科研資金直接向盈利性商業(yè)開發(fā)活動和商業(yè)盈利性領(lǐng)域投入，避免科研資源配置中的尋租行為和成果處置中的不公平競爭對社會資源投入科技領(lǐng)域形成的“擠出效應(yīng)”，讓企業(yè)真正成為科技創(chuàng)新的投入主體、責(zé)任主體和受益主體。

其次，理順國家、項目（課題）承擔(dān)單位之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。改革目前一刀切式的產(chǎn)權(quán)安排，根據(jù)不同單位和研究活動性質(zhì)設(shè)置更加精細(xì)的成果產(chǎn)權(quán)制度。一是對利用公共財政資金研發(fā)的涉及保障糧食安全、整體利益和全局利益的重大成果，根據(jù)財政資金來源，建立國家或者各級地方政府所有的公共知識產(chǎn)權(quán)，通過招投標(biāo)等方式進(jìn)行公開、合理化配置，將公益性科研成果從項目承擔(dān)單位和科研人員的局部利益和個別利益束縛中釋放出來，強化政府對公益性農(nóng)業(yè)科研成果配置和轉(zhuǎn)化運用的調(diào)控職能，彌補市場機(jī)制的不足，保證其支撐農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的公平性和政策導(dǎo)向性，最大限度的服務(wù)于社會公共利益；二是對利用社會資源研發(fā)的涉及保障糧食安全、整體利益和全局利益的重大成果，采取后補助收購等多種方式收歸國家或者各級地方政府所有，并按照公共知識產(chǎn)權(quán)方式配置轉(zhuǎn)化，在保障完成單位和科研人員利益的同時，充分發(fā)揮其公益性功能；三是對利用公共財政資金研發(fā)的其他不涉及重大公共利益的成果，由項目完成單位申請取得知識產(chǎn)權(quán)，并通過知識產(chǎn)權(quán)市場，自主轉(zhuǎn)讓交易，充分發(fā)揮市場機(jī)制配置科技資源的決定作用。

第三，建立規(guī)范有序的知識產(chǎn)權(quán)交易市場。通過公開、公正和充分的市場競爭，挖掘科技成果的最大價值，實現(xiàn)科技資源的最優(yōu)配置。同時，通過建立科學(xué)合理的交易規(guī)則，建立公共財政資金資助的科研成果進(jìn)入市場的有效機(jī)制，防止通過私下交易、惡意殺價競爭等擾亂正?？萍汲晒袌鲋刃?，充分調(diào)動企業(yè)參與科技成果創(chuàng)造的積極性。而且，通過規(guī)范有序的知識產(chǎn)權(quán)市場處置公共財政資金資助的科研成果，接受社會監(jiān)督，保障財政性公共科技資源配置和處置在陽光下運行。

第四，加快建立農(nóng)業(yè)遺傳資源、育種材料身份登記制度，明確歸屬管理，健全利益分配機(jī)制，在不同研究主體之間推動實施標(biāo)準(zhǔn)化的“材料轉(zhuǎn)移合同”，保障權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)公益性育種資源的有效流轉(zhuǎn)，和上中下游的分工合作。