疏解非首都核心功能

疏解非首都核心功能

疏解非首都核心功能，要對功能進(jìn)行科學(xué)的識別、分類，要從國家、地區(qū)、北京等三個層面進(jìn)行全方位的認(rèn)識、分析，要建立健全疏解的協(xié)調(diào)機(jī)制和動力機(jī)制，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和有力有序的原則。

疏解北京的非首都核心功能，既是黨中央國務(wù)院對北京的明確要求，同時也是廣大北京市民的呼聲，關(guān)系北京的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到北京功能和形象。非首都核心功能的疏解已勢所必然，然而，這其中還有諸多關(guān)鍵問題尚須進(jìn)一步明確，切實(shí)提出解決關(guān)鍵問題的思路與辦法。

什么是非首都核心功能

確實(shí)，非首都核心功能是一個很難界定的概念。這要求首先弄清楚什么是首都功能。而關(guān)于首都功能的認(rèn)識，不同國家、不同發(fā)展階段也是有不同的認(rèn)識的。就我國目前及今后一個相當(dāng)長時期看，首都功能無疑應(yīng)包括如下方面：國家政治中心——作為國家黨、政、軍、群等最高機(jī)構(gòu)的所在地；國家文化中心——特別是作為引領(lǐng)國家最先進(jìn)、最受大眾歡迎文化的密集地和傳播地；國家對外交流中心——特別是作為國家對外政治、文化、軍事、民間等交流的中心、樞紐或櫥窗。至于其經(jīng)濟(jì)、科技、教育等功能，則是僅次于上述功能的首都非核心功能。這一點(diǎn)從世界大國的首都發(fā)展態(tài)勢上可以看得出來。當(dāng)然，關(guān)于非首都核心功能的認(rèn)識是有分歧的，甚至分歧是巨大的。想當(dāng)年乃至今天，北京要不要成為全國的經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、科技中心、教育中心等，是有不同看法的。這也是導(dǎo)致北京發(fā)展到現(xiàn)在“四不像”的主要原因。時至今日，從中央領(lǐng)導(dǎo)的多次講話可以看出來，北京的首都功能內(nèi)涵與外延已經(jīng)很清晰，至少是核心首都功能是什么已經(jīng)很清晰，這就是國家的政治中心、文化中心、對外交流中心。

為什么要疏解非首都核心功能

北京在擔(dān)負(fù)中國首都功能的同時，也有著經(jīng)濟(jì)、科技、教育、衛(wèi)生等方面的重要功能。這些功能對于北京自身的發(fā)展來說是很重要的、也是不可或缺的。然而，我們應(yīng)當(dāng)看到，北京承擔(dān)的功能過多了、過重了，為實(shí)現(xiàn)這些功能所付出的代價也過大了。由此，北京的天不再藍(lán)了、地不再綠了，交通不再通暢，水資源更是不堪重負(fù)，空間已不開闊舒適，甚至我們的避難避險空間極其匱乏，一旦發(fā)生重大突發(fā)災(zāi)難、危險其影響很可能是災(zāi)難性的。簡而言之，如果將北京的功能分為首都功能和非首都功能兩類的話，其所承擔(dān)的非首都功能已經(jīng)嚴(yán)重影響到了首都功能的實(shí)現(xiàn)。試想，一個交通極端擁堵、空氣污染很重、生態(tài)空間嚴(yán)重匱乏的城市，連宜居城市都算不上，還談得上對其他地區(qū)的形象、話語感召力嗎？還談得上對外交流中心和展示櫥窗嗎？因此，疏解非首都核心功能是建設(shè)國家形象、提升國家治理水平、實(shí)現(xiàn)美麗中國夢的必然選擇。同樣，也是北京自身可持續(xù)發(fā)展的需要。

誰來疏解非首都核心功能

非首都核心功能在北京的發(fā)展、積累、聚集是長期的結(jié)果，其疏解是痛苦的甚至是艱難的。由誰來疏解？僅僅靠北京是不夠的，還需要中央的支持，也需要周邊地區(qū)的配合，這是中央、北京、北京周邊地區(qū)三個主體共同推進(jìn)的長期、系統(tǒng)、復(fù)雜而艱巨的過程、工程。首先，北京是疏解的主體，要下大決心、大氣力，尤其要樹立“舍得”思想，要先舍，再去得。光是不舍，就不可能有所得。另外，還需要周邊地區(qū)的密切配合，周邊地區(qū)要樹立大局觀念；也需要中央的支持、協(xié)調(diào)，甚至需要中央層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。除充分發(fā)揮中央、北京市、河北省和天津市黨委政府的職責(zé)外，還要充分調(diào)動社會的積極性，特別要發(fā)揮企業(yè)、事業(yè)單位的積極性。功能的疏解，既要靠黨委政府，也要靠社會。

怎么疏解非首都核心功能

首先要樹立全新的觀念。一是要樹立“舍得”觀念。北京必須要“舍得”，該舍的一定要舍，不舍，就會越發(fā)展越走樣，問題積累越來越多?？梢哉f，北京的問題已經(jīng)到了積重難返的地步了，典型的城市病患者。如果將北京比作一個生命體的話，可以說患上了嚴(yán)重的動脈硬化（交通堵塞）、肺?。諝鈬?yán)重污染）、腎?。ㄉ鷳B(tài)空間極端短缺，供水及排水污水處理能力不足）、肝?。ɡ幚砟芰Σ蛔悖?，這些病已經(jīng)影響到了心臟（城市運(yùn)行與治理，乃至影響到首都功能）。

二要尊重和遵循規(guī)律。要疏解的功能，既有經(jīng)濟(jì)功能，也有醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育等功能。每種功能都有其自身的成長、發(fā)展、衰退、消亡規(guī)律，也有其特定的空間轉(zhuǎn)移規(guī)律。逆規(guī)律行事，只會事倍功半，甚至?xí)艿揭?guī)律的懲罰。為此，功能的疏解，必須認(rèn)真研究、總結(jié)、把握和順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律、教育發(fā)展規(guī)律、醫(yī)療衛(wèi)生空間規(guī)律等。

三要加強(qiáng)功能規(guī)制。要對功能進(jìn)行必要的分類。要對各類功能的資源環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行評估，通過評估，確認(rèn)哪些功能是資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育型的，哪些則不是。對于非資源節(jié)約、非環(huán)境友好、非生態(tài)保育的功能，則要堅(jiān)決疏解、甚至徹底淘汰。為此，要根據(jù)資源環(huán)境生態(tài)效應(yīng)，根據(jù)正常生活的依賴度等，經(jīng)過科學(xué)研究、論證，提出適宜北京現(xiàn)階段發(fā)展目標(biāo)要求的“正面功能清單”，以及與發(fā)展目標(biāo)要求明顯不符的“負(fù)面功能清單”。通過兩類功能清單，加強(qiáng)功能的規(guī)制。這實(shí)際上就是充分發(fā)揮資源、環(huán)境、生態(tài)、空間對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束作用，加強(qiáng)北京社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源規(guī)制、環(huán)境規(guī)制、生態(tài)規(guī)制和空間規(guī)制，勢所必然、勢在必行、勢不可擋。

四要建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)今及可預(yù)期的未來，功能的協(xié)調(diào)還離不開黨政機(jī)構(gòu)的協(xié)商、協(xié)調(diào)，為此，協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制是必不可少的。三省市黨委政府間協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，有關(guān)部委協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，中央對地方的指導(dǎo)、督促機(jī)制，都是必需的。

五要建立健全疏解動力機(jī)制。要清醒地認(rèn)識到北京發(fā)展的推力、動力和引力。非首都核心功能疏解的動力關(guān)鍵是引力，要考慮疏導(dǎo)到其他地方的功能能否持續(xù)地存在和發(fā)展。比如已經(jīng)疏解出去的大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)近年來又有回流了，這說明目的地的引力不足，這可能是因?yàn)榕c目的地發(fā)展結(jié)合不緊密，目的地配套服務(wù)環(huán)境不完善。對此，必須予以重視。

向何處疏解非首都核心功能

其實(shí)，北京周邊的資源環(huán)境超載問題也已經(jīng)很嚴(yán)重了，甚至河北省大部分地區(qū)的空氣質(zhì)量比北京還要差，面臨的水資源、能源壓力也不比北京小多少。為此，要認(rèn)真、系統(tǒng)、客觀地分析北京周邊區(qū)域情況。北京周邊可謂“多帶疊加”，包括生態(tài)脆弱帶、環(huán)北京貧困帶、富礦帶這些帶疊加在一起，決定了北京周邊地區(qū)本身就是一個“問題區(qū)域”。這些地區(qū)，不可能接納過多的非資源節(jié)約、非環(huán)境友好、非生態(tài)保育的功能的，相對而言，可以接納大量的空間效率較低的功能，尤其可以接納北京優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生、科技研發(fā)、教育培訓(xùn)、加工制造、生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)等功能。實(shí)際上，像首鋼這樣的搬遷，嚴(yán)格意義上講，無論是從經(jīng)濟(jì)角度看，還是從資源環(huán)境角度看，都是不成功的，特別是當(dāng)初出于減少大氣污染物排放的設(shè)想，實(shí)際上由于大氣污染物固有的傳輸規(guī)律和特點(diǎn)，并沒有明顯地削減本地區(qū)的污染物排放總量，從而于改善北京空氣質(zhì)量效果并不明顯。為此，各類非首都核心功能的疏解轉(zhuǎn)移，要科學(xué)地選擇目的地。

如何規(guī)避功能疏解風(fēng)險

從根本上講，功能疏既是一個重大的決策，同時也是一個被動的選擇。這種疏解，不僅僅是一個復(fù)雜、艱巨的過程，充滿了各種風(fēng)險，包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險（國內(nèi)生產(chǎn)總值增速下降、財(cái)政收入增速下降甚至居民收入增速下降的風(fēng)險），社會風(fēng)險（包括就業(yè)壓力進(jìn)一步加大、社會不穩(wěn)定因素增多等風(fēng)險），生態(tài)風(fēng)險（包括生態(tài)空間并沒有得到根本的好轉(zhuǎn)、周邊環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化并最終影響到北京的環(huán)境安全等風(fēng)險），政治風(fēng)險（功能重大調(diào)整有削弱北京地位、功能的可能性，甚至如果處理不好亦有可能加速北京經(jīng)濟(jì)社會衰退的風(fēng)險，并因此而使決策者擔(dān)負(fù)較大政治決策風(fēng)險）。對諸如此類的風(fēng)險，必須加強(qiáng)風(fēng)險分析，更要制定風(fēng)險規(guī)避的機(jī)制，制定風(fēng)險防范預(yù)案。

總之，疏解非首都核心功能，要對功能進(jìn)行科學(xué)的識別、分類，要從國家、地區(qū)、北京等三個層面進(jìn)行全方位的認(rèn)識、分析，要建立健全疏解的協(xié)調(diào)機(jī)制和動力機(jī)制，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和有力有序的原則。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

責(zé)任編輯 徐飛