為什么要重視地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

王松奇

一、雖然政府已多次強(qiáng)調(diào)我國(guó)債務(wù)水平總體安全，但在剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)單列出來(lái)，您對(duì)此怎么看？

從全世界范圍看，美國(guó)的債務(wù)水平很早就超過(guò)了103%，而日本的債務(wù)水平比更是早早超過(guò)了230%，從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)說(shuō)一個(gè)國(guó)家即使債務(wù)收入比很高但只要欠的債主要是內(nèi)債問(wèn)題就容易解決得多，如果欠的都是外債就容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)金融安全問(wèn)題，我國(guó)政府之所以一直強(qiáng)調(diào)債務(wù)水平總體安全可控其理論依據(jù)也就在這里。那么，為什么2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又把地方政府債務(wù)問(wèn)題作為需要重視解決的一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問(wèn)題提出來(lái)呢？我想原因不外兩點(diǎn)：（1）地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀是當(dāng)今中國(guó)最能反映公有制經(jīng)濟(jì)預(yù)算軟約束特征的病態(tài)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。我們都知道，中國(guó)的地方黨政官員都實(shí)行自上而下的任命式，有許多地方官員往往在4年或5年一屆任期不到時(shí)就被升遷調(diào)轉(zhuǎn)到其他崗位，這就在地方官員中普遍造成了追求任期績(jī)效的短期行為，即只要在某地當(dāng)了一把手就拼命融資借錢搞大拆大建，至于還債那是留給后任擦屁股的事兒，他大可不必操心，只是在自己任期內(nèi)拼命借錢拼命上項(xiàng)目就算政績(jī)突出，而不管留給后任的債務(wù)爛攤子到底有多大，這種現(xiàn)象在地方官員中已成了一種流行病傳染病，中國(guó)目前的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩、持續(xù)霧霾、房地產(chǎn)降溫難等許多經(jīng)濟(jì)怪象都與地方官員這種預(yù)算軟約束行為有或多或少的必然聯(lián)系。所以，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將控制地方債務(wù)作為2014年的一項(xiàng)重要工作提出非常有必要。（2）從中國(guó)財(cái)政體制金融體制的制度性特征說(shuō)，如果某一個(gè)或幾個(gè)省級(jí)地方政府出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，從政治社會(huì)穩(wěn)定上考慮，中央政府最終還會(huì)承擔(dān)起兜底還債的責(zé)任，地方政府高杠桿率行為普遍化、債務(wù)危機(jī)普遍化以后，肯定會(huì)對(duì)中央政府的財(cái)政安全和全國(guó)的金融安全構(gòu)成威脅，因此，中央政府必須從趨勢(shì)上對(duì)地方政府的過(guò)度舉債行為進(jìn)行矯正。

二、政府究竟應(yīng)不應(yīng)該舉債？歐美等國(guó)已經(jīng)陸陸續(xù)續(xù)爆發(fā)債權(quán)債務(wù)危機(jī)，這是否意味著我國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將達(dá)臨界點(diǎn)？

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的政府都應(yīng)該是善于利用債務(wù)工具的政府，這一點(diǎn)從凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生以來(lái)就已經(jīng)從理論上實(shí)踐上得到解決了。從上個(gè)世紀(jì)中期開始，在實(shí)踐中各個(gè)國(guó)家對(duì)一國(guó)的合理舉債水平，內(nèi)債與外債的舉債限度等問(wèn)題認(rèn)識(shí)不斷加深。大家得出的結(jié)論是政府債務(wù)如果升級(jí)為主權(quán)債務(wù)一般都是指的外債，因?yàn)閮?nèi)債即政府欠老百姓錢的問(wèn)題不涉及主權(quán)。所以，如果說(shuō)一國(guó)出現(xiàn)了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，那通常都是指一國(guó)政府欠外國(guó)的錢太多到了還不起的地步。用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，我們可以說(shuō)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)（如希臘、冰島等國(guó)出現(xiàn)的現(xiàn)象），但卻不能說(shuō)美國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)，其間的道理是，美國(guó)雖然對(duì)外負(fù)債率很高，但由于美元在國(guó)際貨幣體系中的特殊地位，美國(guó)沒有還不起外債的問(wèn)題，情況甚至是恰恰相反，即不論美國(guó)的外債總量有多大，各國(guó)還是主動(dòng)將盈余資本投向美國(guó)即主動(dòng)成為美國(guó)的債權(quán)人，從這一點(diǎn)可以說(shuō)美國(guó)只要保持美元不倒就永遠(yuǎn)不會(huì)出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。從內(nèi)債外債及總體債務(wù)收入比等幾個(gè)指標(biāo)說(shuō)，中國(guó)目前都不存在所謂“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到臨界點(diǎn)”之類的問(wèn)題。

三、目前政府債務(wù)的規(guī)模有多大？轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸?shí)性債務(wù)的可能性有多少？

政府債務(wù)規(guī)模的衡量指標(biāo)有多種，如絕對(duì)額、債務(wù)收入比、中央政府債、地方政府債、還有顯性債務(wù)、隱形債務(wù)及或有債務(wù)等等，我們這里提到的政府債務(wù)規(guī)模通常是指中央政府負(fù)債總額與地方政府負(fù)債總額，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央政府負(fù)債與地方政府負(fù)債總額約30萬(wàn)億元人民幣左右，其中地方政府負(fù)債占比約60%，大致為18萬(wàn)億元人民幣。按照一般規(guī)律，地方政府負(fù)債總額中銀行貸款占70%左右，總額約為11萬(wàn)億元，其余近7萬(wàn)億元為其他部門借款。無(wú)論以中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量還是以中國(guó)銀行業(yè)總資產(chǎn)作分母，地方政府債務(wù)的比值都不是很大。但這18萬(wàn)億元債務(wù)是實(shí)實(shí)在在的真實(shí)債務(wù)，沒有什么再轉(zhuǎn)變問(wèn)題。

四、政府一直沿用的融資方式，為什么存在如此大的潛在風(fēng)險(xiǎn)？

中國(guó)地方政府債務(wù)主要是1994年分稅制改革以來(lái)才逐漸凸顯出來(lái)的問(wèn)題。十四屆三中全會(huì)確定分稅制改革時(shí)中央政府把稅基厚、稅源廣、易征收的稅種劃歸中央，地方政府保留的則是一些“食之無(wú)肉，棄之有味”的雞肋式稅種，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重失衡，很多地方政府在實(shí)踐中很快發(fā)現(xiàn)，靠城市化將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地、靠賣地增加地方財(cái)政收入的辦法最簡(jiǎn)便最有效。但在城市化過(guò)程中，地方政府又必須承擔(dān)一些公共設(shè)施建設(shè)職責(zé)，在金融資源控制權(quán)較為集中于中央的現(xiàn)行融資體制下，地方政府要達(dá)成自己雄心勃勃的發(fā)展目標(biāo)就只好借錢。在2008年年末，中央政府4萬(wàn)億刺激計(jì)劃出臺(tái)的大背景下，地方政府的借錢欲望得到充分滿足，全國(guó)各地興起的地方性建設(shè)項(xiàng)目和融資載體——地方政府平臺(tái)公司也如雨后春筍般冒出來(lái)。2010年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)急令各商業(yè)銀行對(duì)平臺(tái)公司貸款進(jìn)行清查性整理后，那時(shí)坊間的說(shuō)法是全國(guó)有8000個(gè)地雷，意即全國(guó)有8000余家地方政府平臺(tái)公司。這些公司中財(cái)政級(jí)次高、項(xiàng)目現(xiàn)金流全覆蓋還款來(lái)源有保障的只占很少一部分，從比例上說(shuō)可能只有1/4左右，那么意味著8000家平臺(tái)公司有6000家左右存在較大的融資風(fēng)險(xiǎn)。2010年在清理調(diào)查中，由于當(dāng)時(shí)房?jī)r(jià)急漲，地方政府賣地收入增加較多，地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)似乎還不太突出，但隨著中央政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫擔(dān)憂的加劇及抑制購(gòu)房需求措施的進(jìn)一步嚴(yán)厲化、明確化，地方政府土地收入的增長(zhǎng)受到了明顯遏制，這使得許多二三線城市地方政府的平臺(tái)公司債務(wù)問(wèn)題面臨了更大壓力，這樣就形成了一個(gè)怪圈：賣地收入減少→地方財(cái)政預(yù)期收入下降→地方建設(shè)資金緊張→千方百計(jì)找錢→債務(wù)規(guī)模越滾越大→更加依賴賣地收入→賣地收入減少。從這個(gè)怪圈的形成說(shuō)，地方政府官員的政績(jī)觀及債務(wù)軟約束行為是起主導(dǎo)作用的因素，我們說(shuō)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不是從現(xiàn)有債務(wù)總額占GDP的比值意義上說(shuō)而是從趨勢(shì)上說(shuō)，它必須得到有效控制才不致于對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融安全構(gòu)成威脅。

五、如何妥善化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保地方政府財(cái)務(wù)收支和資產(chǎn)負(fù)債走上穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展的軌道？

化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一步是摸清情況。中國(guó)最大的問(wèn)題是不透明，什么事都捂著蓋著，有關(guān)部門壟斷數(shù)據(jù)使得許多正常的研究工作無(wú)法順利進(jìn)行。其實(shí)，中國(guó)的許多問(wèn)題都不是那么難解決，只要有足夠的透明度，只要情況清楚，問(wèn)題就能看準(zhǔn)，疾病就容易診斷了，也才好對(duì)癥下藥。所以地方政府債務(wù)問(wèn)題解決的第一步是將各級(jí)地方政府的負(fù)債情況向全社會(huì)公開。當(dāng)然，只有債務(wù)公開還不夠，還要有財(cái)政情況公開，這樣就能比較容易對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行分類處理。將地方政府債務(wù)納入全額預(yù)算只是辦法之一，我們還應(yīng)當(dāng)考慮如何根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)金融狀況設(shè)計(jì)一個(gè)規(guī)范化制度化的地方建設(shè)資金籌集動(dòng)員方式，這種市場(chǎng)制度化的地方融資方式一旦形成就將地方債務(wù)的形成和償還情況與地方官員的考評(píng)和升遷掛起鉤來(lái)，用“烏紗帽機(jī)制”甚至法律機(jī)制來(lái)抑制地方官員的借債沖動(dòng)，這樣就從源頭上解決了問(wèn)題。中國(guó)地方政府的發(fā)展沖動(dòng)在世界范圍內(nèi)都是首屈一指的，這種建設(shè)熱情應(yīng)當(dāng)保護(hù)，但在過(guò)去35年中，地方政府在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境破壞、資源透支、泡沫經(jīng)濟(jì)等方方面面的副作用我們也必須正視。因此，對(duì)地方政府行為也有一個(gè)“抑惡揚(yáng)善”的工作過(guò)程，我們經(jīng)濟(jì)學(xué)家要做的就是設(shè)計(jì)出一個(gè)有“抑惡揚(yáng)善”作用的綜合方案，讓地方債務(wù)問(wèn)題得到圓滿解決。