江蘇城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探究

徐鳴

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關系最為密切。城鎮(zhèn)化促進農(nóng)村人口的社會性遷移，日益延伸的城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展騰出了空間，提供了良好的社會服務；而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，改善了農(nóng)村和農(nóng)民的經(jīng)濟狀況，為縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造了物質(zhì)基礎?？梢哉f，兩者密不可分。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化展開了一個互動并進的歷史進程。在這個歷史進程中，各級政府主要是進行總體規(guī)劃和制定必要的社會政策。

本文試以江蘇為例，對城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的規(guī)劃和政策作一些粗淺的分析。

一、江蘇城鎮(zhèn)化進程中的穩(wěn)定期

從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，城市化伴隨工業(yè)化都經(jīng)歷了一個漫長的從啟動期到發(fā)展期、再到穩(wěn)定期的歷史過程。所謂穩(wěn)定期，就是城市化發(fā)展到一定程度，農(nóng)村人口基本停止了向城市的趨勢性遷移，城市人口和農(nóng)村人口處于一個相對穩(wěn)定的階段。當今，許多發(fā)達國家早已進入了城市化的穩(wěn)定期，在歐洲有些發(fā)達國家甚至出現(xiàn)了城市人口重新回到鄉(xiāng)村生活的情況，被人們稱之為“逆城市化”現(xiàn)象。

改革開放以來，江蘇的城鎮(zhèn)化同樣走過了這樣一個歷程。從上世紀80年代開始，伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的崛起，蘇南小城鎮(zhèn)獲得長足發(fā)展，可以視作城鎮(zhèn)化的啟動期。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1979年，全省的城鎮(zhèn)化率僅為15%，城鎮(zhèn)人口約874萬人；1979年至1997年，全省城鎮(zhèn)化率年均增長將近一個百分點。進入90年代以后，開放型經(jīng)濟發(fā)展，各地興建工業(yè)開發(fā)區(qū)，新建的工廠需要新工人，農(nóng)村勞動力大量進城，城鎮(zhèn)化進入了發(fā)展期。從1997年至2012年，城鎮(zhèn)化率年均增長2.2個百分點，城鎮(zhèn)化進程呈明顯加快趨勢。至2012年底，全省城鎮(zhèn)化水平達到63%，城鎮(zhèn)人口達到了4990.09萬人。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗和江蘇的發(fā)展實際看，江蘇城鎮(zhèn)化的發(fā)展期仍會持續(xù)一個時期。但這個城鎮(zhèn)化的發(fā)展期將延續(xù)到什么時候？江蘇的城鎮(zhèn)化何時能進入穩(wěn)定期？這是一個值得認真探究的問題。

探究城鎮(zhèn)化進程中的穩(wěn)定期，確定城鎮(zhèn)化的中長期目標，有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口和土地資源，科學規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施建設，合理安排農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營規(guī)模，起著科學建設、節(jié)約資源、少走彎路的作用。但是，城鎮(zhèn)化的中長期目標并不容易確定，這里涉及許多方面的問題。首先，我們對城鎮(zhèn)化的中長期目標研究不夠深入。各地城鎮(zhèn)化的階段性目標大多基于對以往經(jīng)驗值的推導。江蘇“十二五”規(guī)劃的城鎮(zhèn)化目標為63%，這個目標在2012年已經(jīng)實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的直接動因來自經(jīng)濟的持續(xù)增長，而未來經(jīng)濟增長有許多不確定因素，經(jīng)濟增速放緩是一個大概率的事情。其次，我國城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計方法有待完善。新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計方法經(jīng)過多次調(diào)整?，F(xiàn)行的統(tǒng)計方法為：城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/常住人口，這里的城鎮(zhèn)人口是指在城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)常住半年以上的人口。而實際上，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)有大量常住半年以上的務工、經(jīng)商和求學人員，將他們?nèi)繗w結(jié)為城鎮(zhèn)人口而計入城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)，有許多值得商榷的地方。完全意義上的城鎮(zhèn)人口應該滿足三個條件：在城鎮(zhèn)有固定的住所，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作，基本享受所在城鎮(zhèn)的社會福利和保障。顯然，現(xiàn)行統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中的許多人并沒有完全實現(xiàn)這三點，甚至他們今后是否永久留在城鎮(zhèn)生活也存在著不確定性。從我國情況看，科學的統(tǒng)計方法應該在社會調(diào)查的基礎上確定一個系數(shù)，把城鎮(zhèn)常住人口中的城鎮(zhèn)化人口和非城鎮(zhèn)化人口區(qū)分開來。

二、進入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定期的“三要素”

一般而言，一個地區(qū)進入城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的趨勢性遷移基本停止，城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口總體穩(wěn)定，必須要滿足三個社會要素：區(qū)域人口的凈增長趨緩，城鄉(xiāng)社會公共服務實現(xiàn)均等化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化呈良好發(fā)展態(tài)勢。

從區(qū)域人口講，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，主體是年輕人。在一個人口持續(xù)增長的區(qū)域內(nèi)，農(nóng)村的新生勞動力向城鎮(zhèn)遷移是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要推動力。如果區(qū)域人口趨于零增長，人口的大規(guī)模遷移也勢必趨緩。1978年至1999年，江蘇人口的自然增長率在3‰～14‰?yún)^(qū)間波動。從2000年開始，江蘇人口自然增長率都在3‰以下，2012年為2.45‰，人口的自然增長明顯放緩。人口的自然增長率反映了人口出生率與死亡率之差，江蘇作為沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，人口的機械增長也是不可忽視的現(xiàn)象。據(jù)公安部門統(tǒng)計，2010年至2012年，江蘇常住人口的省外遷入與省內(nèi)遷出相抵后，機械增長分別為8.45萬人、7.8萬人、7.23萬人，人口的機械增長也趨放緩。省統(tǒng)計部門的專家曾對江蘇的總?cè)丝诎l(fā)展趨勢作過一個預測，預測分低、中、高三個方案。低方案的人口高峰預計出現(xiàn)在2024年，峰值人口約為8269.20萬人；中方案的人口高峰預計出現(xiàn)在2025年，峰值人口約為8375.77萬人；高方案的人口高峰預計出現(xiàn)在2026年，峰值人口約為8487.37萬人。從江蘇當前的經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢分析，我們傾向于取中方案。江蘇的人口增長拐點將出現(xiàn)在2025年，峰值人口約在8300萬左右，將于本世紀20年代中后期出現(xiàn)人口負增長的趨勢。

從城鄉(xiāng)社會公共服務講，良好的社會公共服務是吸引人們從農(nóng)村來到城市的重要原因之一。城鄉(xiāng)社會公共服務逐漸均等化，使得人們更加理性地選擇在城市或者農(nóng)村居住生活。社會公共服務均等化包括三方面的內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)基礎設施均等化，如道路、供電、供水、污水和垃圾處理等；二是城鄉(xiāng)公共服務均等化，如教育、醫(yī)療、文化設施和服務水平等；三是城鄉(xiāng)社會保障水平均等化，如社會基本保障和勞動保障等。這些年，江蘇農(nóng)村的道路、供電、通訊等基礎設施建設加快，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，但農(nóng)村區(qū)域供水和污水、垃圾集中處理等設施建設卻仍然滯后。按照“十二五”規(guī)劃，到2015年，蘇北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域供水覆蓋率達85%，村鎮(zhèn)生活垃圾集中收運率達80%，規(guī)劃保留村莊生活污水處理率達15%等，許多建設有待“十三五”、“十四五”期間完成。在城鄉(xiāng)公共服務方面，由于城鄉(xiāng)人口分布不均衡，兼顧公平與效率，完全意義上的一體化并不能現(xiàn)實。從當前看，教育、醫(yī)療、文化的現(xiàn)代設施和優(yōu)質(zhì)資源集中在市、縣一級；而義務教育和基本醫(yī)療、文化設施覆蓋鎮(zhèn)、村一級。農(nóng)村公共服務設施建設和水平提高的任務都十分繁重。在城鄉(xiāng)社會保障方面，政府主導的基本保障隨著經(jīng)濟發(fā)展和公共政策的調(diào)整有望逐步縮小城鄉(xiāng)差距，而市場主導的勞動保障的差異來自城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率的巨大落差。實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動保障水平趨向一致的前提是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大幅度提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，仍有很長的路要走。

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化看，中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化最大的癥結(jié)在于現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相對應的經(jīng)濟落差。以江蘇為例，2012年，江蘇農(nóng)村人口2929.89萬人，占總?cè)丝诘?7%；農(nóng)業(yè)增加值3418.29億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的6.3%。這就是說，占比為37%的農(nóng)村人口僅創(chuàng)造了6.3%的經(jīng)濟總量，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大大低于社會平均勞動生產(chǎn)率。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入29677元，農(nóng)村居民人均純收入12202元，城鄉(xiāng)居民收入之比為2.43：1，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展明顯失衡。實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化必須推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增強農(nóng)業(yè)機械化和科技化水平，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，使農(nóng)民務農(nóng)收入與城鎮(zhèn)居民務工收入大體相當。說到底，只有農(nóng)村留得住青壯年，經(jīng)濟社會才會逐漸繁榮發(fā)展。

三、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)劃與政策

城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。在這個歷史進程中，各級政府最重要的任務是做好規(guī)劃和制定合適的公共政策。

江蘇的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃。根據(jù)江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，我們大體設想江蘇進入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定期的時間大約為2025年，城鎮(zhèn)化水平約為76%（進入穩(wěn)定期后城鎮(zhèn)化仍有一個緩沖期，最終穩(wěn)定在78%～80%左右）；全省總?cè)丝诩s為8300萬人，其中，城鎮(zhèn)人口6300萬人，農(nóng)村人口2000萬人；農(nóng)村保持基本農(nóng)田6400萬畝，按農(nóng)村勞動力占農(nóng)村人口15%計算（考量農(nóng)村人口老齡化的因素），農(nóng)村勞動力約為300萬人。這樣一個城鄉(xiāng)布局為城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化留有了各自的發(fā)展空間。未來規(guī)劃的一個敏感點是人口控制，江蘇人多地少，仍須嚴控人口增長。人口年自然增長率控制在3‰以下，人口年機械增長控制在5萬之內(nèi)。省內(nèi)戶籍管理適當寬松，省外遷移從嚴控制，使人口、資源、生態(tài)總體平衡，城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。

合理推進大、中、小城市和鎮(zhèn)村建設。江蘇人口密度非常大，必須合理規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。江蘇現(xiàn)有省會和省轄城市13個，縣（市）級城市45個，省級中心鎮(zhèn)94個。以全省城鎮(zhèn)人口6300萬人計，13個省轄市城區(qū)現(xiàn)有人口平均218.9萬人，到2025年，按人口平均250萬計，可安排城市人口3200萬左右；45個縣（市）現(xiàn)有城區(qū)人口平均47.7萬人，2025年，按人口平均60萬計，可安排城市人口2700萬人；94個中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口約在3～5萬之間，可安排城鎮(zhèn)人口400萬。城市建設的重點是控制南京、蘇州、徐州等特大城市人口，避免造成交通擁堵、大氣污染、房價攀升等“大城市病”，優(yōu)先發(fā)展中小城市和中心鎮(zhèn)。2025年，全省農(nóng)村人口2000萬人，每個行政村人口約2500人，行政村數(shù)量大體在8000個左右，比現(xiàn)在減少一半。鄉(xiāng)村建設的重點是保護好傳統(tǒng)村落和特色村莊，改善村莊環(huán)境，延續(xù)中國幾千年的鄉(xiāng)村文化。

保護耕地和支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。在城鎮(zhèn)化過程中，最重要的是保護耕地，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。江蘇現(xiàn)有耕地約7100萬畝，其中，基本農(nóng)田6323萬畝。從未來發(fā)展看，我省必須保有基本農(nóng)田6400萬畝，其中，糧食面積約3500萬畝，蔬菜基地約200萬畝（城鎮(zhèn)人口人均3厘蔬菜地），在確保江蘇“一糧二菜”基本自給的前提下，大力發(fā)展現(xiàn)代高效設施農(nóng)業(yè)（含現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)）。江蘇的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須以大體上2000萬農(nóng)村人口、300萬農(nóng)村勞動力、6400萬畝耕地進行統(tǒng)籌安排。重點是推進農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，每個農(nóng)業(yè)工人耕作60～80畝農(nóng)地，每個家庭農(nóng)場耕地規(guī)模在120～160畝之間，按稻麥兩熟凈收益600～800元/畝（扣除土地成本）計，單個家庭農(nóng)場凈收益在8～12萬元左右。農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小了沒有效益，大了容易造成農(nóng)村“兩極分化”，政策取向是鼓勵農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在一般情況下，保證農(nóng)業(yè)工人的實際生活水平與城鎮(zhèn)職工的生活水平大體相當。農(nóng)村300萬勞動力，規(guī)模農(nóng)業(yè)吸納110萬，現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)吸納約100萬，商貿(mào)服務業(yè)吸納約30萬，鄉(xiāng)村旅游吸納約60萬，保障農(nóng)村勞動力就業(yè)充分，農(nóng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展。

（作者系江蘇省人民政府副省長）

責任編輯：戴群英