“生態(tài)紅線”的落地難題

王山山

1月9日，2014年全國環(huán)境保護(hù)工作會議在北京召開，環(huán)保部部長周生賢在會上強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步明確改革的路線圖和時間表，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線（下稱“生態(tài)紅線”）劃定工作。

當(dāng)晚，湖南省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會辦公室副主任劉帥發(fā)了條微博：“屬于省級的益陽南洞庭湖濕地自然保護(hù)區(qū)，因管理體制不順，開發(fā)與保護(hù)矛盾突出，特別是大面積種植蘆葦和楊樹，過度捕撈漁業(yè)資源和盜獵鳥類等，一直飽受爭議。現(xiàn)要抓住國家設(shè)立生態(tài)紅線制度的機(jī)遇，加快申報(bào)國家級自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)工作，借機(jī)理順管理體制，加大保護(hù)力度，形成保護(hù)共識，爭取更多支持。”

“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”被寫入黨的十八屆三中全會的《決定》后，很多人對這條“線”充滿期待。

最高領(lǐng)導(dǎo)層在生態(tài)問題上

“最強(qiáng)有力的陳述”

環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)中心副主任鄒長新，2012年就已加入全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)組。他告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，2011年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》里就明確提出，要在重要生態(tài)功能區(qū)，陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，這也是來自國家層面最早的正式提法。

2013年5月24日，中共中央政治局就大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行第六次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記習(xí)近平表示，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時的經(jīng)濟(jì)增長，要劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，并牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。

有專家稱，這是至今最高領(lǐng)導(dǎo)層在生態(tài)問題上“最強(qiáng)有力的陳述”。

周生賢在2014年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上表示，目前的基本思路是生態(tài)紅線由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線構(gòu)成。

據(jù)鄒長新介紹，紅線一般是指一個不可逾越的界限，生態(tài)紅線也就是嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)之意。在國際上沒有這一提法，但是劃定“生態(tài)保護(hù)區(qū)域”的做法都是相似的。目前國際上生態(tài)保護(hù)區(qū)域占國土面積的平均比例是5%～10%。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國各級自然保護(hù)區(qū)占國土面積的14.61%，重要生態(tài)功能區(qū)占國土面積的24.7%，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)占國土面積的40%……不同的規(guī)劃之間會有交叉，但不管怎么算，我國的生態(tài)保護(hù)區(qū)域面積都不小。

鄒長新表示，盡管我國各類保護(hù)區(qū)域都劃得比較大，但實(shí)際上沒能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的保護(hù)，更沒有形成一個確保國家生態(tài)安全的格局，生態(tài)退化形勢仍在加劇。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2012年中國環(huán)境狀況公報(bào)》，全國現(xiàn)有水土流失面積294.91萬平方千米；部分河口海水富營養(yǎng)化嚴(yán)重，大型底棲生物密度偏低，浮游植物豐度偏高……

中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，生態(tài)紅線應(yīng)該有“糾正”功能，對已經(jīng)破壞的紅線內(nèi)區(qū)域，要讓它退出，對沒破壞的地方，就是警戒線：“原來很多人認(rèn)為，我這里沒有污染，有環(huán)境容量，可以大干快上。這種想法是錯誤的，即使有環(huán)境容量，也有一個科學(xué)利用、利用限度的問題，不能隨便破壞良好的環(huán)境，造成不可收拾的局面?！?/p>

“所謂紅線，基本是底線。要死守，不能再退，退了生態(tài)功能會弱化甚至消失?！杯h(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明舉例說，“如果一條河上游的水沒有了，下游的人群就無法居住，工廠等經(jīng)濟(jì)體也會隨著消失。雖然現(xiàn)在有很多工程手段可以調(diào)水，但是既勞民傷財(cái)，又違背客觀規(guī)律，后果不會太好?！?/p>

試點(diǎn)省份：

20%左右的國土面積被劃上紅線

2014年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上，周生賢表示，要加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，研究編制關(guān)于構(gòu)建國家生態(tài)保護(hù)紅線的指導(dǎo)意見。抓緊推進(jìn)試點(diǎn)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制。研究提出城市之間最小生態(tài)安全距離，減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境問題。

早在2013年9月，環(huán)保部就發(fā)布消息稱，已開始在全國開展生態(tài)紅線劃定工作。生態(tài)紅線劃定采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式共同推進(jìn)，由國家層面出臺生態(tài)紅線劃定技術(shù)要求，在試點(diǎn)省份先行劃定的基礎(chǔ)上全面推開，紅線要明確具體，具有系統(tǒng)性、科學(xué)性和歷史延續(xù)性。

環(huán)保部確定的“全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)組”由環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所、中國環(huán)境科學(xué)研究院、中科院相關(guān)科研院所和北京大學(xué)等組成，已在內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北等省區(qū)開展生態(tài)紅線劃定試點(diǎn)工作。根據(jù)技術(shù)組制定的《生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》（草案），各試點(diǎn)?。▍^(qū)）生態(tài)紅線控制的區(qū)域面積平均達(dá)到該?。▍^(qū)）或特定區(qū)域國土總面積的20%左右。

據(jù)鄒長新介紹，目前生態(tài)紅線劃定的主要技術(shù)流程已經(jīng)厘清，主要是圍繞國務(wù)院要求的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)來確定范圍，先要通過一系列生態(tài)保護(hù)的重要性評價(jià)來確定這些區(qū)域的保護(hù)現(xiàn)狀，最關(guān)鍵的是把目前最重要的區(qū)域識別出來。紅線落地需要一些基本數(shù)據(jù)，包括明確的邊界、面積、保護(hù)對象，最后還要把每一種類型的紅線進(jìn)行疊加，形成一條總的生態(tài)紅線。

紅線落地的難度

在鄒長新看來，目前盡管生態(tài)紅線被提得很多，也很有高度，但是國家層面還沒有相關(guān)的具體法律法規(guī)或配套政策、管理辦法，這也導(dǎo)致了紅線劃定在搖擺不定，落地有難度。

首先，林業(yè)部門管森林、濕地和荒漠，農(nóng)業(yè)部門管草地，國土部門管土地，水利部門管水環(huán)境……跟生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政府部門眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來比較困難。據(jù)記者了解，在環(huán)保部宣布開展全國性生態(tài)紅線劃定工作之前，國家林業(yè)局已出臺了《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2013—2020 年）》，提出將劃定林地和森林、濕地、荒漠植被、物種4條紅線，且都有精確的總量控制；更早的2012年10月，國家海洋局在渤海海域啟動了海洋生態(tài)紅線劃定工作……

其次，據(jù)鄒長新介紹，他們在劃定生態(tài)紅線的過程中還要和地方政府博弈：“在一些試點(diǎn)地區(qū)，我們認(rèn)為很重要的地方要保護(hù)，到了實(shí)地，卻已經(jīng)馬上要開發(fā)了，而且是合法的土地規(guī)劃，已經(jīng)報(bào)政府批準(zhǔn)，要么建工業(yè)區(qū)，要么建港口，矛盾很尖銳?！?/p>

此外，鄒長新表示，劃定生態(tài)紅線不是目的，最關(guān)鍵的是劃定之后的管理要有嚴(yán)格的制度保障，要像對待耕地一樣，有總量的保障，還需要建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)或監(jiān)測平臺、分級管理的長效機(jī)制。劃定紅線肯定會犧牲一部分人或一部分地區(qū)的發(fā)展機(jī)會，所以，生態(tài)補(bǔ)償也要跟上。

“現(xiàn)在最大的問題就是怎樣將口號變成實(shí)際。很多東西只在口頭上，沒有實(shí)際行動，而且對‘沒有落實(shí)’也沒有跟進(jìn)的懲罰措施?！比尉懊鲗Α吨袊?jīng)濟(jì)周刊》表示，要想讓生態(tài)紅線真正有效，就要根據(jù)十八屆三中全會提出的“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，把它跟干部考評機(jī)制結(jié)合起來，變成一項(xiàng)考評指標(biāo)?！拔覀冊谘芯浚瑢⑸鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量考核納入自然資產(chǎn)核算，將一個領(lǐng)導(dǎo)任期開始前的家底和5年、10年任期結(jié)束時的家底比較，看看為取得的經(jīng)濟(jì)成果付出的資源環(huán)境生態(tài)代價(jià)是什么，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境也改善了最好，至少不能惡化，不欠債?！?/p>

“環(huán)境好不好，跟官帽掛鉤，就是最大的約束?！比尉懊髡f。